推行行政權(quán)力清單制度的法理反思與制度完善方法分析

徐潤(rùn)道

摘 要：權(quán)力清單制度的本質(zhì)是政府部門(mén)將自身職能、權(quán)力與責(zé)任通過(guò)清單的方式呈現(xiàn)于大眾眼前，自覺(jué)接受民眾監(jiān)督的機(jī)制;政府各部門(mén)結(jié)合自身職能，明確提出部門(mén)內(nèi)部各崗位的工作范圍、工作內(nèi)容、工作職責(zé)、所有權(quán)力、履行責(zé)任等等內(nèi)容，以便于清肅政府內(nèi)部組織氛圍，營(yíng)造清正廉明、依法辦事的良好氛圍。推行權(quán)力清單制度，就是要公開(kāi)政府的法治建設(shè)行為，為政府合法運(yùn)用權(quán)力提供一份保障。本次結(jié)合行政權(quán)力清單制度推行的法理進(jìn)行分析，明確提出行政權(quán)力清單制度的推行要點(diǎn)，提出具體可行的推行完善方法，為政府部門(mén)進(jìn)一步深化推行權(quán)力清單制度提供有價(jià)值的參考資料。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單;法理;制度;完善方法

中圖分類號(hào)：D630;D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2022）03 — 0122 — 03

行政權(quán)力清單制度的推行目的是讓政府能夠?qū)?quán)力以直觀、現(xiàn)實(shí)的方式呈現(xiàn)出來(lái)，是加強(qiáng)政府權(quán)力外部監(jiān)督的有效方式。根據(jù)目前推行實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，行政權(quán)力清單就是將政府的各項(xiàng)行政權(quán)力羅列出來(lái)，不包括刑法、司法等其他方面的權(quán)力。推行清單制度的同時(shí)，需要依照相應(yīng)的規(guī)章制度編制政府行政權(quán)力，同時(shí)提出具體明確的權(quán)力主體、權(quán)力執(zhí)行過(guò)程、公開(kāi)形式，保證權(quán)力公開(kāi)公示程度滿足我國(guó)的法治社會(huì)建設(shè)需要，符合規(guī)范要求。建議要立足于行政權(quán)力清單的編制、公示等環(huán)節(jié)，進(jìn)一步劃清權(quán)力邊界，合理配置不同部門(mén)的行政權(quán)力與責(zé)任，開(kāi)辟更多的清單公開(kāi)公示路徑，從而強(qiáng)化行政權(quán)力清單制度有效性〔1〕。

首先，建立行政權(quán)力清單制度有助于推動(dòng)法治政府建設(shè)進(jìn)程?！耙婪ㄖ螄?guó)”是我國(guó)黨和政府的重要戰(zhàn)略思想，是汲取了多個(gè)國(guó)家先進(jìn)理念，總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之后提出的治理國(guó)家的有效方式。“依法治國(guó)”內(nèi)涵豐富，其中的法治政府建設(shè)是踐行依法治國(guó)戰(zhàn)略思想的重要方式，如何建設(shè)法治政府則是需要重點(diǎn)思考的問(wèn)題。結(jié)合《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》文件內(nèi)容，明確闡述了法治政府的實(shí)施方式——“權(quán)責(zé)法定、公開(kāi)公正、執(zhí)法嚴(yán)明……”，“權(quán)責(zé)法定”與“公開(kāi)公正”進(jìn)一步體現(xiàn)出權(quán)力把控、權(quán)力公開(kāi)的重要性。因此，結(jié)合行政權(quán)力清單制度中的“權(quán)力清單內(nèi)容公式、選擇公開(kāi)形式”的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，制定完善的行政權(quán)力清單制度能夠?yàn)檎_(kāi)權(quán)力、明確權(quán)責(zé)界限提供一個(gè)具體依據(jù)，促使政府部門(mén)能夠更深刻地理解法律賦予的行政權(quán)力內(nèi)容及程度，將權(quán)力清單按照制度編制出來(lái)，向社會(huì)公式公開(kāi)，從而增強(qiáng)政府行政權(quán)力的“權(quán)責(zé)法定”效用，為法治政府的建設(shè)提供幫助〔2〕。

其次，建立完善的行政權(quán)力清單制度有助于制約與保障權(quán)力的科學(xué)運(yùn)行。結(jié)合各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)的權(quán)力行使過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)，仍然難以完全規(guī)避權(quán)力濫用的情況。在現(xiàn)實(shí)生活中，為了在最大程度上規(guī)避權(quán)力的濫用情況，各級(jí)政府設(shè)計(jì)了很多權(quán)力監(jiān)管、權(quán)力制衡的方法，比如：監(jiān)察制度、群眾民主監(jiān)督制度、人大執(zhí)法監(jiān)督制度、行政復(fù)議制度等等，但是這些方法并不能夠完全保證權(quán)力的合理使用，這主要是由于目前仍然存在一些權(quán)力主體不明確、權(quán)力與責(zé)任之間的界限不清晰、權(quán)力執(zhí)行過(guò)程缺乏監(jiān)督等多種原因?qū)е碌摹Ｔ诮⑿姓?quán)力清單制度之后，各級(jí)政府能夠有效整理、歸納、整合各部門(mén)的行政權(quán)力，明確各部門(mén)權(quán)力主體的責(zé)任、義務(wù)，以此形成完善的行政權(quán)力清單，通過(guò)對(duì)開(kāi)公開(kāi)的方式促使社會(huì)各方力量對(duì)我國(guó)政府及其有關(guān)部門(mén)的行政權(quán)力了如指掌，能夠有效約束各級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)自覺(jué)遵循規(guī)范程序行使權(quán)力，從而在最大程度上規(guī)避權(quán)力濫用的情況，為權(quán)力的科學(xué)運(yùn)行提供有效保障。

最后，建立完善的行政權(quán)力清單制度有助于進(jìn)一步劃分市場(chǎng)與政府界限，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況分析，可以發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力過(guò)大，會(huì)直接采用行政力量干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自然發(fā)展，且頻頻出現(xiàn)過(guò)度干預(yù)的情況，這種情況雖然能夠在短期內(nèi)緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力問(wèn)題，但是仍然沒(méi)有解決本質(zhì)問(wèn)題，且容易出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)、職權(quán)濫用、政商勾結(jié)等情況，不利于我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。在建立行政權(quán)力清單制度之后，能夠明確列舉賦予各部門(mén)的行政權(quán)力，且明確提出“政府及有關(guān)部門(mén)不得行使的權(quán)力范圍”，明確政府的權(quán)力邊界，促使政府不能夠過(guò)度使用職權(quán)干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠有效避免政府權(quán)力與市場(chǎng)主體之間的密切接觸，以此營(yíng)造公平、公正、公開(kāi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)發(fā)展〔3〕。

要想推行行政權(quán)力清單制度，充分發(fā)揮行政權(quán)力清單制度對(duì)政府及其有關(guān)部門(mén)權(quán)力行使的監(jiān)督效用，建議分別從以下三方面入手。

第一， 明確劃分主體權(quán)力與責(zé)任邊界。結(jié)合地區(qū)政府部門(mén)的權(quán)力行使實(shí)際情況，對(duì)其進(jìn)行全面的摸排清理，可以分別從行政征收、行政審批、行政給付、行政處罰（獎(jiǎng)勵(lì)）、行政強(qiáng)制（裁決）、行政確認(rèn)、行政規(guī)劃等角度入手，明確政府權(quán)力分類標(biāo)準(zhǔn);需要結(jié)合政府行政權(quán)力的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，堅(jiān)決取消法律沒(méi)有賦予的權(quán)力，保留法律賦予的職權(quán)，將權(quán)力進(jìn)行公開(kāi)公示，明確政府單位及各部門(mén)的權(quán)力分工與職責(zé)分工，以此重塑政府職能，弱化政府的微觀決策，強(qiáng)化政府的宏觀管理，實(shí)現(xiàn)政府職能的升級(jí)轉(zhuǎn)型，將政府權(quán)力逐漸從“權(quán)力行使”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)力監(jiān)督”，明確政府工作重心為各項(xiàng)政策與規(guī)范的制定、各項(xiàng)戰(zhàn)略實(shí)施的事中控制，政府服務(wù)職能的履行等，通過(guò)這種方式推行行政權(quán)力清單制度，凸顯行政權(quán)力清單制度的有效性。

第二， 優(yōu)化分配政府權(quán)責(zé)。權(quán)力與責(zé)任之間相輔相成，根據(jù)地區(qū)政府的行政權(quán)力與責(zé)任實(shí)際情況，建議堅(jiān)持遵循“權(quán)責(zé)一致”的分配原則，在明確政府及其有關(guān)部門(mén)的各項(xiàng)權(quán)力基礎(chǔ)上，需要提出相應(yīng)的責(zé)任，列舉責(zé)任清單，將每一項(xiàng)行政權(quán)力附帶的責(zé)任細(xì)化分解，保證各項(xiàng)責(zé)任落實(shí)到具體部門(mén)、具體崗位、具體對(duì)應(yīng)權(quán)力方面，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)政府踐行責(zé)任的監(jiān)督管理。之后，可以結(jié)合權(quán)責(zé)清單，根據(jù)權(quán)力清單內(nèi)容，明確提出各項(xiàng)權(quán)責(zé)分配制度，比如：事中控制制度、事后控制制度、監(jiān)督檢查的范圍規(guī)范、監(jiān)督檢查的方式與措施機(jī)制、監(jiān)督檢查的處理意見(jiàn)規(guī)范等，以此輔助踐行各項(xiàng)權(quán)力、履行各種責(zé)任。建議政府要堅(jiān)持對(duì)外公開(kāi)權(quán)力清單與責(zé)任清單，自覺(jué)接受廣大人民群眾的監(jiān)督，既能夠加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力行使的約束，又能夠加強(qiáng)對(duì)踐行責(zé)任義務(wù)的監(jiān)督，促使政府能夠確權(quán)、配權(quán)、制權(quán)、明責(zé)、問(wèn)責(zé)、追責(zé)，以此提升政府民主服務(wù)效率，提升服務(wù)能力，提高服務(wù)質(zhì)量，促使人民群眾均能夠感受到行政權(quán)力清單制度推行益處，更加主動(dòng)配合政府展開(kāi)民主監(jiān)督，貫徹落實(shí)行政權(quán)力清單制度〔4〕。

第三，豐富、創(chuàng)新行政權(quán)力清單公開(kāi)路徑。行政權(quán)力清單公開(kāi)公示是行政權(quán)力清單制度中的主要內(nèi)容之一，是進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)、推動(dòng)政治體制改革的主要措施。結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)生活，開(kāi)展行政權(quán)力清單公開(kāi)公示活動(dòng)，可以借助現(xiàn)代技術(shù)手段，促使公開(kāi)公示具備現(xiàn)代化特色，體現(xiàn)我國(guó)政府改革的先進(jìn)性與時(shí)代性。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)渠道公開(kāi)公示行政權(quán)力清單內(nèi)容，能夠在最大程度上拓展公開(kāi)范圍，接受更多人民群眾的監(jiān)督，強(qiáng)化行政權(quán)力清單公開(kāi)有效性與影響力。建議政府開(kāi)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”框架，優(yōu)化設(shè)計(jì)地區(qū)政府的在線服務(wù)平臺(tái)，提出各種服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，促使人民群眾能夠借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)參與到行政權(quán)力清單制度推行中，實(shí)時(shí)查看各種信息、明確各種事務(wù)的辦事流程、明確各項(xiàng)事務(wù)的審批進(jìn)度等，以此加強(qiáng)政府與群眾之間的溝通，構(gòu)建政府與群眾之間的橋梁，為人民群眾提供便民服務(wù)，進(jìn)一步提升政府服務(wù)效率，履行政府職能，凸顯政府權(quán)責(zé)，進(jìn)一步推動(dòng)行政權(quán)力清單制度的施行。

（一）完善相關(guān)規(guī)范，促進(jìn)權(quán)力清單制度標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展

要想進(jìn)一步完善推行行政權(quán)力清單制度，就要從行政權(quán)力相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)范入手，編制更加完善的行政權(quán)力清單制度相關(guān)條例，進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力清單制度的推行過(guò)程。結(jié)合現(xiàn)階段的實(shí)際情況，在推行行政權(quán)力清單制度的過(guò)程中，缺乏具體、明確的政策規(guī)范對(duì)其進(jìn)行約束，導(dǎo)致行政權(quán)力清單制度推行進(jìn)程緩慢，無(wú)法充分發(fā)揮行政權(quán)力清單編制與公示的有效性。因此，建議要根據(jù)行政權(quán)力清單制度的推行需求，制定相關(guān)政策、規(guī)范及條例，進(jìn)一步解釋行政權(quán)力清單制度的作用、范圍及對(duì)象，明確提出行政權(quán)力清單制度的推行目標(biāo)、推行任務(wù)、工作要求及具體流程，明確提出行政權(quán)力清單內(nèi)容的主體、流程、責(zé)任、權(quán)力等內(nèi)容，形成系統(tǒng)、完善、全面的行政權(quán)力清單制度推行規(guī)范文件，為不斷深化推行“制度”提供有力保障。舉例分析，目前我國(guó)政府推出的《行政權(quán)力清單條例》就是針對(duì)行政權(quán)力清單制度的有效規(guī)范之一，能夠約束行政權(quán)力清單制度的履行行為，促使制度施行標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，能夠?yàn)橥菩小爸贫取碧峁┟鞔_原則與導(dǎo)向，有效提升政府行政權(quán)力清單制度的權(quán)威性與專業(yè)性〔5〕。

（二）把握行政權(quán)力清單內(nèi)容，健全行政單位指標(biāo)考核體系

要想進(jìn)一步完善推行行政權(quán)力清單制度，建議要進(jìn)一步梳理要想進(jìn)一步行政權(quán)力清單制度內(nèi)容，明確制度的編制環(huán)節(jié)，同時(shí)設(shè)計(jì)有效的行政單位“制度”執(zhí)行的績(jī)效指標(biāo)考核體系，強(qiáng)化“制度”推行的監(jiān)督與管理。一方面，建議要明確提出行政權(quán)力清單制度的編制過(guò)程、編制環(huán)節(jié)、編制標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)方式與時(shí)間、內(nèi)容更新周期、內(nèi)容實(shí)施方法等，同時(shí)制定相關(guān)制度，為“制度”的推行提供有力保障。另一方面，建議要建立健全的考核體系，將“是否嚴(yán)格依照‘制度’梳理權(quán)力內(nèi)容”“是否存在規(guī)避‘制度’的情況”“是否認(rèn)真推行‘制度’”作為監(jiān)督考核的主要內(nèi)容，同時(shí)明確政府及各部門(mén)的考核目標(biāo)，細(xì)化分解考核指標(biāo)體系，形成季度、半年度、年度考核體系，提高“制度”推行的有效性。此外，建議提出完善的行政權(quán)力清單制度推行監(jiān)督模式，結(jié)合已經(jīng)設(shè)計(jì)完成的考核指標(biāo)體系，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)庫(kù)，全面進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)分析、程序管理、預(yù)警警告、效能評(píng)價(jià)等不同的工作，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督，輔助推進(jìn)行政權(quán)力清單制度，完善制度體系。

（三）關(guān)注信息公開(kāi)機(jī)制，堅(jiān)持公開(kāi)權(quán)力清單信息

要想進(jìn)一步完善推行行政權(quán)力清單制度，建議要加強(qiáng)信息公開(kāi)機(jī)制的建設(shè)，定期、明確公開(kāi)行政權(quán)力清單內(nèi)容，踐行行政權(quán)力清單制度要求。結(jié)合“推行要點(diǎn)”內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，“公開(kāi)公示”既是行政權(quán)力清單制度中的重要構(gòu)成，也是推行行政權(quán)力清單制度的主要方法，更是維護(hù)政府行政權(quán)力合理運(yùn)行的關(guān)鍵手段。因此，建議要靈活運(yùn)用信息化工具，既要構(gòu)建政府對(duì)外公開(kāi)平臺(tái)，又要加強(qiáng)軟件系統(tǒng)建設(shè)，形成專屬于行政權(quán)力清單的公式路徑，提高公開(kāi)公式效率。建議將行政權(quán)力清單公式與信息化政府建設(shè)有機(jī)融合，明確政府權(quán)力對(duì)應(yīng)職責(zé)與事項(xiàng)，優(yōu)化設(shè)計(jì)在線運(yùn)行體系，形成不同部門(mén)之間的行政權(quán)力流程機(jī)制，加強(qiáng)政府各部門(mén)之間的協(xié)作，在各部門(mén)使用信息化系統(tǒng)的同時(shí)更新數(shù)據(jù)內(nèi)容，以此實(shí)現(xiàn)權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力運(yùn)行的信息共享，自動(dòng)接收外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)管。此外，還可以鼓勵(lì)人民群眾積極觀看部門(mén)之間行政權(quán)力機(jī)制平臺(tái)的公示信息，明確各部門(mén)之間的關(guān)聯(lián)，促使人民群眾能夠?qū)π姓?quán)力清單內(nèi)容進(jìn)行線上監(jiān)督，以此強(qiáng)化民主監(jiān)督有效性，貫徹踐行行政權(quán)力清單制度〔6〕。

（四）不斷修訂相關(guān)法律法規(guī)，補(bǔ)充行政清單制度體系

要想進(jìn)一步完善推行行政權(quán)力清單制度，建議要不斷修訂關(guān)于“行政權(quán)力清單制度”的法律條文，明確法律授予政府及各部門(mén)的行政權(quán)力，明確被授予權(quán)力的履行過(guò)程、行使要求及權(quán)力界限，以此界定各部門(mén)行政權(quán)力，規(guī)范行政權(quán)力清單制度推行，進(jìn)一步完善行政權(quán)力清單制度體系。結(jié)合現(xiàn)階段的政府行政權(quán)力法律賦予情況，可以發(fā)現(xiàn)《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)為政府的行政復(fù)議權(quán)力、行政訴訟權(quán)力的行使提供了有力依據(jù)。由此可見(jiàn)，制定更多的行政權(quán)力相關(guān)法律，有助于不斷補(bǔ)充、完善政府行政權(quán)力體系，促使政府及各部門(mén)能夠有依據(jù)地行使各項(xiàng)行政權(quán)力，增強(qiáng)行政權(quán)力的法律效益，能夠?yàn)橥菩行姓?quán)力清單制度提供法律約束，以法律效力界定行政權(quán)力的法律地位，有效規(guī)避權(quán)力濫用問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)法治政府建設(shè)與發(fā)展。

（五）厘清權(quán)力底線，明確界定權(quán)力清單內(nèi)容界限

要想進(jìn)一步完善推行行政權(quán)力清單制度，建議要始終保留權(quán)力底線，明確劃分權(quán)力清單中各項(xiàng)行政權(quán)力之間的界限，保證各項(xiàng)權(quán)力之間界限清晰，避免出現(xiàn)行政權(quán)力混淆不清的情況。隨著行政權(quán)力清單制度的不斷推行與完善，其覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，新的問(wèn)題就此產(chǎn)生：由于行政權(quán)力的簡(jiǎn)化，政府主體裁量權(quán)的弱化促使市場(chǎng)各主體主動(dòng)性不斷增強(qiáng)，這就會(huì)引發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序紊亂的情況發(fā)生。因此，在約束政府及有關(guān)部門(mén)行政權(quán)力行使的同時(shí)，需要進(jìn)一步細(xì)化關(guān)于各方利益主體的權(quán)力邊界，始終保留權(quán)力行使底線，既要避免權(quán)力濫用，又要避免權(quán)力缺失，才能夠始終維護(hù)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)，推動(dòng)法治政府的健康發(fā)展〔7〕。

綜上所述，自十八屆三中全會(huì)中提出了“建立政府權(quán)力清單制度，將其作為深化改革的重要構(gòu)成”之后，各級(jí)政府紛紛將行政權(quán)力清單制度作為編制行政權(quán)力清單的主要依據(jù)，同時(shí)不斷建立、完善與發(fā)展行政權(quán)力清單制度，深化開(kāi)展行政權(quán)力清單制度改革。要想建立行政權(quán)力清單制度，首先要保證權(quán)力公開(kāi)，保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，才能夠堅(jiān)定行政權(quán)力清單制度建立的信心。在完善行政權(quán)力清單制度的過(guò)程中，建議政府有關(guān)部門(mén)工作人員要進(jìn)一步豐富相關(guān)規(guī)范內(nèi)容，明確行政權(quán)力清單制度的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)其標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展;需要精準(zhǔn)把握行政權(quán)力清單制度內(nèi)容，加強(qiáng)信息公開(kāi)機(jī)制的建設(shè)，修訂相關(guān)法律法規(guī)，明確權(quán)力與責(zé)任之間的界限，保證權(quán)力底線，才能夠穩(wěn)扎穩(wěn)打建設(shè)行政權(quán)力清單制度，將其作為政府權(quán)力分配改革的突破點(diǎn)，為我國(guó)政治體制改革與發(fā)展提供助力。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕康琳娜.行政權(quán)力清單制度研究〔D〕.黑龍江大學(xué)，2019.

〔2〕金同鎮(zhèn).哈爾濱市人民政府推行權(quán)力清單制度實(shí)證研究〔D〕.2019.

〔3〕王娜.政府權(quán)力清單制度研究〔D〕.黑龍江大學(xué)，2018.

〔4〕朱新力，余軍.行政法視域下權(quán)力清單制度的重構(gòu)〔J〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2018（04）：109-131.

〔5〕盧雪峰.地方政府推行權(quán)力清單制度研究〔D〕.云南大學(xué)，2019.

〔6〕楊勇.我國(guó)地方政府權(quán)力清單制度存在的問(wèn)題與對(duì)策研究〔D〕.河北師范大學(xué)，2019.

〔7〕韓永艷.政府權(quán)力清單制度完善初探——以安徽省地方稅務(wù)局權(quán)力清單梳理工作為起點(diǎn)〔D〕.天津師范大學(xué)，2018.

〔責(zé)任編輯：包 闊〕