農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷與養(yǎng)老服務(wù)體系優(yōu)化路徑
——以中央“一號(hào)文件”為主要分析藍(lán)本

王輝 張繼容（重慶大學(xué)公共管理學(xué)院，重慶 400044）

一、引言

早在1999 年我國(guó)便進(jìn)入老齡化社會(huì)，21 世紀(jì)后老齡化問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020 年我國(guó)60 歲及以上人口為2.6 億人，占比18.7%，與2010 年相比上升了5.44%，而鄉(xiāng)村60 歲及以上人口占比為23.81%，比城鎮(zhèn)高出7.99 個(gè)百分點(diǎn)［1］?？梢酝茢喈?dāng)前我國(guó)整體上已趨于深度老齡化社會(huì)，且農(nóng)村人口的老齡化速度超過(guò)城市，城鄉(xiāng)老年人口倒掛現(xiàn)象呈加速的態(tài)勢(shì)。尤其是農(nóng)村地區(qū)較為落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和日漸空心化的發(fā)展?fàn)顩r導(dǎo)致農(nóng)村老年人產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)困難、生活失靠、精神孤寂乃至失望自殺等一系列社會(huì)問(wèn)題。這些問(wèn)題決定了我國(guó)養(yǎng)老保障制度和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)依然在農(nóng)村。

目前，學(xué)界針對(duì)養(yǎng)老保障與養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)系研究分為三類(lèi)：第一類(lèi)是將二者完全割裂開(kāi)來(lái)，認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老服務(wù)體系不能混為一談［2］，將養(yǎng)老保障歸為社會(huì)保障體系以區(qū)別于養(yǎng)老服務(wù)體系［3］，認(rèn)為完善養(yǎng)老保障體系的關(guān)鍵在于建立新的制度［4］；第二類(lèi)則認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)體系包含養(yǎng)老保障制度，將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)看作養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要經(jīng)濟(jì)支柱［5］，而農(nóng)村養(yǎng)老保障的低水平循環(huán)是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨的困境之一［6］；第三類(lèi)認(rèn)為養(yǎng)老保障體系等同于養(yǎng)老服務(wù)體系［7］。學(xué)界針對(duì)養(yǎng)老政策的研究主要有兩種視角：一種是基于政策工具視角分析養(yǎng)老政策工具如何進(jìn)行選擇組合以達(dá)成養(yǎng)老目標(biāo)，例如，或以《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》為分析藍(lán)本［8］，或以某個(gè)時(shí)間段的養(yǎng)老服務(wù)政策的文本為藍(lán)本來(lái)分析其政策工具選擇的邏輯和結(jié)構(gòu)［9］；另一種是基于歷史變遷視角，來(lái)探討我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策［10］或家庭養(yǎng)老公共政策的變遷［11］，進(jìn)而以歸納變遷規(guī)律和發(fā)展取向。

既有研究為系統(tǒng)透視農(nóng)村養(yǎng)老保障和服務(wù)體系提供了諸多頗有價(jià)值的觀點(diǎn)，但也存在兩方面不足：一是未能厘清養(yǎng)老保障與養(yǎng)老服務(wù)體系之間差異；二是既有研究中政策文本分析的來(lái)源多為具體的養(yǎng)老政策法規(guī)和規(guī)章，尚未上升到兼具統(tǒng)攝性、指導(dǎo)性和連續(xù)性的中央“一號(hào)文件”層面。單一的政策研究既不利于從“三農(nóng)”工作的全局高度來(lái)透視農(nóng)村養(yǎng)老工作的重要性，也不利于描述農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的歷史演變軌跡，更不利于結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略來(lái)研究農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。在此背景下，本文通過(guò)梳理中央“一號(hào)文件”來(lái)理順其關(guān)系。目前，養(yǎng)老保障主要是政府統(tǒng)籌和個(gè)人繳費(fèi)相結(jié)合，以保障老年人到了相應(yīng)年齡能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金的制度安排，而養(yǎng)老服務(wù)體系則是涉及老年人的生活照料、精神慰藉、康養(yǎng)護(hù)理和關(guān)愛(ài)支持等。二者各有側(cè)重，前者是保障老年人能夠獲得一定的資金以支持其基本生活，后者則是保障農(nóng)村老年人能夠獲得老年公共服務(wù)和社會(huì)支持，以實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)和老有所醫(yī)。就此而言，養(yǎng)老服務(wù)體系有廣義和狹義之分，廣義養(yǎng)老服務(wù)體系包含養(yǎng)老保障制度，而狹義的則不包括。本文就是輔之以相關(guān)支撐政策和學(xué)術(shù)研究成果，結(jié)合歷史制度主義制度變遷理論，采用內(nèi)容分析法來(lái)梳理、比較、解讀其中有關(guān)養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)體系的表述，以期探尋農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展的變遷階段與特征，明確農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的困境，提出農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的優(yōu)化路徑。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變遷

歷史制度主義的漸進(jìn)式制度變遷可以分為替代、層疊、漂移和轉(zhuǎn)換等四種類(lèi)型。替代是指取消現(xiàn)有制度，引入新的制度，這個(gè)過(guò)程可能是激進(jìn)的轉(zhuǎn)變也可能是緩慢的取代，前者通常與革命導(dǎo)致現(xiàn)存制度突然的崩潰有關(guān)，后者是指新老制度在一段時(shí)間內(nèi)互相競(jìng)爭(zhēng)后一方最終取代另一方；層疊是指在現(xiàn)有制度不變的基礎(chǔ)上引入新制度，與替代不同，層疊所引入的制度并不是全新的，而是對(duì)現(xiàn)有制度的一種補(bǔ)充；漂移則是指制度本身不變，但制度執(zhí)行的情境變化，進(jìn)而導(dǎo)致制度執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)差異；轉(zhuǎn)換是指制度本身不變，但由于制度行為者的能動(dòng)性，行為者對(duì)制度的內(nèi)涵和執(zhí)行作出新的詮釋?zhuān)M(jìn)而導(dǎo)致制度執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生差異［12］。本文以農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的對(duì)象為線索對(duì)其制度變遷類(lèi)型進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的變遷總體上兼具替代式變遷與層疊式變遷的特征。具體而言，保障對(duì)象主要為一般農(nóng)民的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，先后經(jīng)歷了替代式到層疊式變遷；保障對(duì)象為農(nóng)民工和職業(yè)農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度演變則呈現(xiàn)漸進(jìn)式層疊式變遷的特點(diǎn)。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變遷：從替代式變遷到層疊式變遷

新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度歷經(jīng)了初期的農(nóng)村養(yǎng)老政策、“老農(nóng)?！闭摺ⅰ靶罗r(nóng)?！闭吆统青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等四個(gè)階段。就初期農(nóng)村養(yǎng)老政策而言，1951 年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的頒布，初步確立了城鄉(xiāng)割裂的養(yǎng)老保障制度；《1956 年到1967 年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》、1987 年的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》等政策文件對(duì)農(nóng)村集體養(yǎng)老保障措施作出明確規(guī)定。就“老農(nóng)?！闭叨?，在1987 年民政部向國(guó)務(wù)院遞文的《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》中，中央政府首次嘗試開(kāi)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作［13］；1992 年民政部印發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，標(biāo)志著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（一般簡(jiǎn)稱(chēng)“老農(nóng)保”，以區(qū)別于“新農(nóng)?！保┱皆谌珖?guó)推進(jìn)；“老農(nóng)保”以“個(gè)人賬戶為主，集體補(bǔ)助為輔”的社保繳費(fèi)模式與農(nóng)民收入的不穩(wěn)定、非貨幣化等特點(diǎn)吻合，然而，因過(guò)于強(qiáng)調(diào)自愿性，缺乏強(qiáng)制性，難以體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)“統(tǒng)籌共濟(jì)”的特征［14］，很難激發(fā)農(nóng)民參保積極性，故從1999 年開(kāi)始逐漸退出歷史舞臺(tái)；2002 年以后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)和老齡化形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，政府再度著手探索農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

中央“一號(hào)文件”從2006 年首次提出探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一直到2021 年提出城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合落實(shí)，見(jiàn)表1。在此期間經(jīng)歷了2006—2008 年的地方試點(diǎn)、2009—2013 年的全國(guó)試點(diǎn)推廣、2014—2021 年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合實(shí)踐。

表1 中央“一號(hào)文件”關(guān)于探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的表述①2011 年中央“一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》內(nèi)容聚焦水利建設(shè)，未提及養(yǎng)老問(wèn)題；2012 年中央“一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見(jiàn)》聚焦農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新問(wèn)題，未提及養(yǎng)老問(wèn)題。

2007 年，西部地區(qū)某市兩個(gè)貧困縣下面的村開(kāi)始試點(diǎn)“新農(nóng)?！?。在這段時(shí)間內(nèi)，盡管?chē)?guó)家層面已經(jīng)叫?！袄限r(nóng)?！?，但仍有許多地方繼續(xù)施行這一制度。2009 年，“新農(nóng)保”正式啟動(dòng)，它秉承“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”的原則，是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療后的又一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策。其最大特點(diǎn)是財(cái)政直接支持，保障水平相較以往大有提高。2014 年，為了建立更加公平、可銜接、可持續(xù)的社保制度，政府決定在開(kāi)展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將其與“新農(nóng)?！焙喜?，統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并在管理制度和信息系統(tǒng)建設(shè)上將二者整合為一個(gè)系統(tǒng)，由人力資源和社會(huì)保障部門(mén)統(tǒng)一管理。這是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化發(fā)展的重要一步，具有里程碑意義，然而，當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排和政策規(guī)范還不能很好地滿足農(nóng)村老人對(duì)多元化、多層次養(yǎng)老保障的需求，因而完善多層次的養(yǎng)老保障體系被提上議事日程。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷，見(jiàn)表2。

表2 新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的替代式與層疊式變遷主要體現(xiàn)在政策內(nèi)容上，見(jiàn)表3。

表3 不同階段農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的內(nèi)容比較

1.在保障對(duì)象上，“老農(nóng)?！钡膮⒈?duì)象是“非城鎮(zhèn)戶口，不由國(guó)家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口”，而“新農(nóng)?！钡膮⒈?duì)象涵蓋所有未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民和農(nóng)民工。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)則是在“新農(nóng)?！钡幕A(chǔ)上，合并城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保對(duì)象不再以城鄉(xiāng)為區(qū)分。

2.在籌資方式上，三項(xiàng)政策均采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，但相較“老農(nóng)?！钡恼g接扶持，“新農(nóng)保”則采取政府直接補(bǔ)貼的方法，如2009 年中央政府對(duì)60 歲以上老人每月補(bǔ)貼55 元以激勵(lì)農(nóng)民參保意愿，地方政府也在此基礎(chǔ)上增加數(shù)十元不等的補(bǔ)貼，以使其更具普惠性和基礎(chǔ)性。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)整了繳費(fèi)檔次以更好地面向城市和農(nóng)村居民，除了明確中央補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金和地方政府給予最低檔次繳費(fèi)的數(shù)十元補(bǔ)貼以外，還明確了對(duì)選擇500 元以上繳費(fèi)檔次的居民補(bǔ)貼不少于60 元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。此外，還在原有政策基礎(chǔ)上增加了公益慈善組織的資助，這也拓寬了養(yǎng)老金籌資渠道，其余籌資方式基本與“新農(nóng)?！睙o(wú)異。

3.在賬戶管理上，“老農(nóng)?！比狈σ惶卓茖W(xué)完整的統(tǒng)籌管理制度，這也是其最終失效的原因之一?！靶罗r(nóng)保”避免了“老農(nóng)?！钡恼呷毕?，政府為每個(gè)參保人建立了終身記錄的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，提出建立健全基金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，將“新農(nóng)?！被鸺{入社會(huì)保障基金財(cái)政專(zhuān)戶，實(shí)行收支兩條線管理，單獨(dú)記賬、核算，按有關(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)保值增值。此外，在基金管理和運(yùn)營(yíng)上注重科學(xué)性，明確各部門(mén)職責(zé)，定期檢查和監(jiān)控基金的籌集、劃撥和發(fā)放。概而言之，“新農(nóng)保”系列管理制度夯實(shí)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理基礎(chǔ)。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)針對(duì)基金運(yùn)營(yíng)管理體系增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)統(tǒng)籌辦法，在一定程度上填補(bǔ)了“新農(nóng)?！迸c其他保障制度之間不能統(tǒng)籌跨轉(zhuǎn)的碎片化漏洞。

4.在保險(xiǎn)收益上，“新農(nóng)?！焙统青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。秉承保障居民基本生活、縮小城鄉(xiāng)差異的原則，由中央政府發(fā)放最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，對(duì)長(zhǎng)期繳費(fèi)人員加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。地方政府對(duì)選擇不同繳費(fèi)檔次參保人員給予數(shù)額不等的補(bǔ)貼。此外，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以139，而個(gè)人賬戶積累額則包括個(gè)人繳費(fèi)額、政府補(bǔ)貼額、可能的集體補(bǔ)貼和相應(yīng)的存款利息。故此，最后個(gè)人每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金額＝基礎(chǔ)養(yǎng)老金＋個(gè)人賬戶積累額/139。相較“老農(nóng)?！蔽闯浞挚紤]保值增值且單一的養(yǎng)老金收益，“新農(nóng)?！迸c城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)更能調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性。

（二）農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的演變：漸進(jìn)式層疊式變遷

改革開(kāi)放后，政府放松對(duì)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的限制，農(nóng)民涌入城市務(wù)工，出現(xiàn)真正意義上的農(nóng)民工［15］，這一群體在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用與其邊緣化的生存狀態(tài)不相協(xié)調(diào)，其住房難、看病難、養(yǎng)老難和小孩上學(xué)難等社會(huì)問(wèn)題逐漸引起政府關(guān)注。通過(guò)梳理中央“一號(hào)文件”發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工和職業(yè)農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題在21 世紀(jì)之初就已經(jīng)進(jìn)入政策之窗。從2001 年起，政府陸續(xù)出臺(tái)一系列關(guān)于農(nóng)民工的社會(huì)保障政策，由于處在“老農(nóng)保”問(wèn)題頻出而“新農(nóng)?！鄙形捶趸那帱S不接時(shí)期，加之農(nóng)民工這一群體的特殊性，當(dāng)時(shí)國(guó)家的養(yǎng)老保障制度無(wú)法直接覆蓋農(nóng)民工。2006 年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，農(nóng)民工問(wèn)題首次上升到中央政策層面，強(qiáng)調(diào)要抓緊研究費(fèi)率低、覆蓋廣、可轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。2006—2009 年，中央“一號(hào)文件”針對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老問(wèn)題，不斷提出要探索建立適合農(nóng)民工的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。這一時(shí)期政府一方面在積極探索建立適合農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；另一方面，鼓勵(lì)農(nóng)民工直接參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但資料顯示2002—2007 年間我國(guó)農(nóng)民工退保率整體居高不下，其中，廣東省作為農(nóng)民工聚集的大省，出現(xiàn)多次“退保潮”。究其原因，農(nóng)民工異地銜接轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶存在不同程度的困難，表現(xiàn)為不同地區(qū)、不同保險(xiǎn)、不同賬戶之間的碎片化現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的跨地區(qū)統(tǒng)籌。中央政府意識(shí)到這一制度壁壘之后，便在2009—2010 年的中央“一號(hào)文件”以及《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》《流動(dòng)就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》中，提出解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨社保統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題的政策舉措，見(jiàn)表4。

表4 中央“一號(hào)文件”有關(guān)農(nóng)民工養(yǎng)老保障的政策內(nèi)容

這一時(shí)期政府關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保障政策不僅經(jīng)歷了從無(wú)到有的歷程，針對(duì)其轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題還進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了政策的改進(jìn)和補(bǔ)充，體現(xiàn)了層疊式制度變遷的特點(diǎn)?？偟膩?lái)說(shuō)，在政策目標(biāo)上，政府基于順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。探索建立農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度，一方面是為了保障農(nóng)民工這一城市邊緣群體的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定；另一方面，是出于建設(shè)小康社會(huì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的政策考量。就政策價(jià)值取向而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法及其轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的施行體現(xiàn)了以人為本和堅(jiān)持社會(huì)公平正義的理念；就社會(huì)保障權(quán)利授予而言，各政策逐漸賦予農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同等社會(huì)保障權(quán)［16］。

（三）職業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的演變：漸進(jìn)式層疊式變遷

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型期，高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展的重要資源，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策則是促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍壯大的著力點(diǎn)。未來(lái)農(nóng)村將長(zhǎng)期處于老齡化社會(huì)，而職業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法的建立健全既是激勵(lì)他們?cè)r(nóng)村、推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的有效措施，也是安定其晚年生活、實(shí)現(xiàn)未來(lái)預(yù)期的重要保障。2016 年，中央“一號(hào)文件”首次提出鼓勵(lì)有條件的地方率先探索職業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，邁出了農(nóng)民職業(yè)化保障的重要一步。隨后，考慮到職業(yè)農(nóng)民以靈活就業(yè)人員身份參加城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)比參加城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)更具有激勵(lì)性，政府逐漸以社保補(bǔ)貼來(lái)引導(dǎo)其參與城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)［17］，這在2017 年的《“十三五”全國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》、2018 年的中央“一號(hào)文件”和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》中都有所體現(xiàn)。支持新型職業(yè)農(nóng)民對(duì)接城鎮(zhèn)社保，引導(dǎo)新型職業(yè)農(nóng)民參與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老，能夠在一定程度上解決新型職業(yè)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的后顧之憂，吸引更多高素質(zhì)的人才投身職業(yè)農(nóng)民行列，為今后解決“誰(shuí)來(lái)種田”問(wèn)題未雨綢繆，見(jiàn)表5。

表5 中央“一號(hào)文件”有關(guān)職業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障的政策內(nèi)容

總體上，針對(duì)職業(yè)農(nóng)民的養(yǎng)老保障政策還處在探索階段。這一時(shí)期就政策目標(biāo)而言，主要是吸納高素質(zhì)人才投身農(nóng)業(yè)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；l(fā)展。價(jià)值取向主要有兩個(gè)方面：一是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是完善養(yǎng)老保障體系以促進(jìn)社會(huì)公平。就權(quán)利授予而言，主要是為賦予職業(yè)農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)進(jìn)而保障其職業(yè)發(fā)展權(quán)。總體而言，每年的職業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障政策相較前一年都是在不斷完善，體現(xiàn)了制度變遷中層疊式的特點(diǎn)。

三、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的困境

中央“一號(hào)文件”在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)村留守老人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系等方面。中央“一號(hào)文件”所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)同樣也是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的困境或短板。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施短缺

為了有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化，2010 年的中央“一號(hào)文件”提出要搞好農(nóng)村養(yǎng)老院建設(shè)。2020—2021 年提出支持建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，見(jiàn)表6。

表6 中央“一號(hào)文件”關(guān)于建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的政策內(nèi)容

這反映出相對(duì)于城市而言，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)不但起步較晚，而且財(cái)政投入明顯不足，導(dǎo)致其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。養(yǎng)老院和敬老院作為我國(guó)農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的載體，一是設(shè)施配備比較落后，居住安養(yǎng)條件差；二是服務(wù)對(duì)象有選擇性，主要服務(wù)于“五保戶”或“三無(wú)”老人，無(wú)法提供相應(yīng)的支撐服務(wù)。近年來(lái)，農(nóng)村逐漸興起的老年日間照料中心提供的服務(wù)種類(lèi)有限，互助幸福院發(fā)展不成熟，與之相匹配的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、老年活動(dòng)中心等配套設(shè)施未能及時(shí)到位，基礎(chǔ)性配套養(yǎng)老設(shè)施存在較大缺口。據(jù)《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》顯示，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的床位數(shù)量達(dá)到了672.7 萬(wàn)張，但比起我國(guó)擁有4，063 萬(wàn)失能、半失能老人來(lái)看，缺口仍然較大，其中，護(hù)理型床位尤甚。根據(jù)每千人35—40 張的目標(biāo)推算，護(hù)理型床位數(shù)仍遠(yuǎn)低于不能自理老年人口的占比，存在結(jié)構(gòu)性失衡。

根據(jù)市場(chǎng)供求規(guī)律推斷，在需求旺盛而供給不足的情況下，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的使用率理應(yīng)較高，但實(shí)際情況卻與之相悖。例如，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)都存在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)定不科學(xué)的問(wèn)題……一些遠(yuǎn)郊區(qū)域的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大量的床位閑置［18］，這反映出養(yǎng)老服務(wù)供給存在結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位問(wèn)題。

（二）農(nóng)村留守老人關(guān)愛(ài)服務(wù)薄弱

改革開(kāi)放后，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，不可避免地造成家中老人無(wú)人照顧的困境。近些年，有研究表明，農(nóng)村老人平均生活水平和精神狀態(tài)并不樂(lè)觀。經(jīng)濟(jì)供給不足、生活缺乏照料，導(dǎo)致農(nóng)村留守老人生活質(zhì)量普遍較差。另外，由于陪伴和精神文化生活的缺失，使得他們普遍缺乏精神慰藉。2005 年，有學(xué)者關(guān)注到農(nóng)村老人因與子女關(guān)系不和或自身患病而自殺的社會(huì)悲劇時(shí)有發(fā)生［19］。有學(xué)者調(diào)查研究顯示，2000—2009年農(nóng)村老人自殺率高達(dá)0.507%，分別為20 世紀(jì)80 年代和90年代的8.3 倍和2.6 倍。農(nóng)村老人自殺最主要的原因是生存困難、疾病纏身和情感寂寞［20］。與此同時(shí)，政府也開(kāi)始關(guān)注農(nóng)村留守老人的生活際遇，在改善農(nóng)村老年人生存狀況上采取了一系列措施，對(duì)預(yù)防農(nóng)村老年人自殺起到了非常積極的作用。2013—2014 年連續(xù)兩年的中央“一號(hào)文件”都提出要重視留守老人問(wèn)題，切實(shí)保障他們的基本權(quán)益；2015 年，政府工作報(bào)告明確了國(guó)家提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，提出健全高齡和失能老年人的福利保障制度與服務(wù)體系；2016 年，中央“一號(hào)文件”首次提出要建立農(nóng)村留守老人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系；2017 年，民政部還出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，特別提到要“建立健全家庭盡責(zé)、基層主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、全民行動(dòng)、政府支持保障的農(nóng)村留守老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)工作機(jī)制”；2021 年，提出加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守老年人的關(guān)愛(ài)服務(wù)，見(jiàn)表7。解決好農(nóng)村留守老人關(guān)愛(ài)服務(wù)問(wèn)題，對(duì)于促進(jìn)城市農(nóng)民務(wù)工人員與其他社會(huì)階層的和諧穩(wěn)定具有重要作用，有利于國(guó)家長(zhǎng)治久安。盡管我國(guó)正大力構(gòu)建由政府、社區(qū)和家庭關(guān)愛(ài)構(gòu)成的全方位關(guān)愛(ài)服務(wù)機(jī)制，但當(dāng)前農(nóng)村關(guān)愛(ài)服務(wù)的支持主體依然是家庭，政府關(guān)愛(ài)支持薄弱、社會(huì)關(guān)愛(ài)力量欠缺、老人之間關(guān)愛(ài)互助不夠。總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)村留守老人的關(guān)愛(ài)服務(wù)社會(huì)支持機(jī)制比較單一，尚未形成常態(tài)化、穩(wěn)定化的關(guān)愛(ài)體系。

表7 中央“一號(hào)文件”關(guān)于農(nóng)村老人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的政策內(nèi)容①2015 年中央“一號(hào)文件”未提及老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系問(wèn)題。

（三）醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合發(fā)展緩慢

2017 年，中央“一號(hào)文件”提出“養(yǎng)生養(yǎng)老”的理念；2018年，中央“一號(hào)文件”提出建設(shè)康養(yǎng)基地，開(kāi)展和規(guī)范家庭醫(yī)生簽約服務(wù)。由此可見(jiàn)，養(yǎng)老服務(wù)逐漸被賦予“健康養(yǎng)老”的內(nèi)涵，見(jiàn)表8。

表8 中央“一號(hào)文件”關(guān)于醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)的政策內(nèi)容

2019 年，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”［21］，這是中央在政策文件中首次提出“醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)”的概念。相較傳統(tǒng)養(yǎng)老模式而言，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)更關(guān)注老年人的健康養(yǎng)老需求，致力于為老年人提供集養(yǎng)老照護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、健康管理于一體的綜合型健康養(yǎng)老服務(wù)，具有服務(wù)理念人性化、服務(wù)主體多元化、服務(wù)對(duì)象細(xì)分化和服務(wù)內(nèi)容綜合化等特點(diǎn)。

在宏觀政策支持下，地方層面也積極探索適合本區(qū)域的醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)實(shí)踐模式。例如，陜西省漢中市圍繞“宜居”“健康”“養(yǎng)老”等關(guān)鍵詞，探索打造“互聯(lián)網(wǎng)＋健康管理＋醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)融合模式；吉林省通化市積極整合資源，借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)手段構(gòu)建“服務(wù)＋養(yǎng)老＋醫(yī)療＋企業(yè)”的綜合養(yǎng)老模式。此外，北京市平谷區(qū)、四川省攀枝花市也都在積極推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)融合實(shí)踐，但總體而言，多數(shù)地方實(shí)踐只是從形式上將醫(yī)療服務(wù)、健康管理和養(yǎng)老服務(wù)等簡(jiǎn)單疊加，并未真正實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)融合。究其原因，一是政府前期對(duì)綜合性養(yǎng)老服務(wù)關(guān)注較少，致使醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)融合發(fā)展起步晚；二是在發(fā)展過(guò)程中存在政府配套政策不完善、專(zhuān)業(yè)人才匱乏、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不明確等問(wèn)題，而后者才是制約醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)深度融合發(fā)展的關(guān)鍵因素。

（四）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)滯后

自1997 年全國(guó)第一屆老齡產(chǎn)業(yè)座談會(huì)首次提出“老齡產(chǎn)業(yè)”這一概念以來(lái)，實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界都對(duì)這一領(lǐng)域給予極大關(guān)注。黨的十八大對(duì)發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)提出明確指示，2013 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，標(biāo)志著發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。近五年，中央“一號(hào)文件”都對(duì)農(nóng)村服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了大體方向的總結(jié)，見(jiàn)表9。其中主要提到兩個(gè)方面：其一，推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合，拓展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。目前，我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與醫(yī)療衛(wèi)生、體育健身、房地產(chǎn)等融合發(fā)展的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，逐步構(gòu)建了一條完整的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈［22］。它的形成一方面催生了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的新業(yè)態(tài)，提高了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的附加值；另一方面，也使得養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)公益性和營(yíng)利性并存態(tài)勢(shì)，滿足了多樣化、個(gè)性化的養(yǎng)老需求。其二，實(shí)施技能培訓(xùn)，打造區(qū)域性勞務(wù)品牌。通過(guò)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)及其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)人才實(shí)施技能培訓(xùn)，既提升了農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)和技能水平，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解區(qū)域性就業(yè)壓力，也推動(dòng)了勞動(dòng)力平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造新的人口紅利，更好地應(yīng)對(duì)老齡化加劇問(wèn)題。

表9 中央“一號(hào)文件”關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策內(nèi)容

隨著相關(guān)政策的出臺(tái)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，主要表現(xiàn)為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金來(lái)源多元化、投資規(guī)模擴(kuò)大化、運(yùn)營(yíng)機(jī)制規(guī)范化，但針對(duì)現(xiàn)階段乃至未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)老年群體消費(fèi)需求的蓬勃增長(zhǎng)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然處于嚴(yán)重滯后的狀態(tài)。其主要原因在于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)供給不足、專(zhuān)業(yè)護(hù)理人才資源匱乏、服務(wù)信息化程度不夠等。而促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，不僅需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，還需要堅(jiān)持市場(chǎng)的基礎(chǔ)性資源配置以及社會(huì)的積極參與。

綜上所述，中央“一號(hào)文件”所強(qiáng)調(diào)的加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)包括養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、留守老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。此外，近年來(lái)政府也連續(xù)頒布了諸多關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策規(guī)劃，譬如《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》等，在農(nóng)村初步形成了由敬老院、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心和互助幸福院組成的養(yǎng)老服務(wù)體系。解決農(nóng)村養(yǎng)老困境，既要從現(xiàn)有體系出發(fā)，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村互助養(yǎng)老服務(wù)的三級(jí)聯(lián)動(dòng)框架，又要逐個(gè)破解中央“一號(hào)文件”中體現(xiàn)出的重點(diǎn)、難點(diǎn)和薄弱點(diǎn)。

四、農(nóng)村養(yǎng)老保障與服務(wù)體系的優(yōu)化路徑

中央“一號(hào)文件”為農(nóng)村養(yǎng)老保障和服務(wù)體系指明了方向，廓清了重點(diǎn)，但由于它具有較強(qiáng)的宏觀性和抽象性，難以精準(zhǔn)解決情況復(fù)雜的農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題。在大部分地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系還處于起步階段且碎片化嚴(yán)重的情況下，有必要結(jié)合人口老齡化和鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景，細(xì)化和深化農(nóng)村養(yǎng)老保障和服務(wù)體系政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)和老有所為的老齡政策目標(biāo)。

（一）分層分類(lèi)健全多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障制度

多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障制度立足農(nóng)村老人多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，然而，我國(guó)多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障制度發(fā)展理念仍舊模糊，相關(guān)政策漸成制度而實(shí)踐效果并不理想［23］。完善多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不僅要協(xié)調(diào)政府、社會(huì)、市場(chǎng)與個(gè)人的權(quán)責(zé)關(guān)系，還要建立動(dòng)態(tài)的養(yǎng)老待遇調(diào)整機(jī)制和多層次的養(yǎng)老保障制度。一是發(fā)揮城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的兜底作用。當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金水平較低，難以承擔(dān)防止老年貧困和促進(jìn)美好生活的基本職責(zé)，所以建立養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展穩(wěn)步增長(zhǎng)，達(dá)到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。二是加快建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。在失能老人數(shù)量快速增長(zhǎng)而家庭照護(hù)能力逐漸減弱的背景下，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的建立健全亟須提上日程［24］。因此，要以老人失能程度及其家庭情況評(píng)估為基礎(chǔ)，以滿足失能老人基本照護(hù)服務(wù)需求為目標(biāo)，根據(jù)當(dāng)前個(gè)人醫(yī)保繳費(fèi)方法，在確定補(bǔ)助的資金量的同時(shí)，建立資金有效使用機(jī)制，確保資金使用落到實(shí)處。三是輔之以必要的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。商業(yè)保險(xiǎn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)上占有不可或缺的一席，政府要給予其一定的政策支持和稅收減免，在建立起合理的利益誘導(dǎo)機(jī)制的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目的市場(chǎng)監(jiān)管，為其發(fā)展創(chuàng)造寬松有利的環(huán)境。

（二）補(bǔ)齊短板完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)，是滿足老年人食宿和文化娛樂(lè)的載體，然而，當(dāng)前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的養(yǎng)老服務(wù)中心、村級(jí)層面的養(yǎng)老服務(wù)站或互助養(yǎng)老點(diǎn)等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，不能有效地滿足老有所養(yǎng)和老有所樂(lè)的政策目標(biāo)。完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，一是明確政府職責(zé)，轉(zhuǎn)變供給方式。加大財(cái)政投入用以提高各級(jí)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施水平，在適度提升各級(jí)政府對(duì)福彩公益金的傾斜和額外的護(hù)理補(bǔ)貼力度的同時(shí)，不再倡導(dǎo)由政府直接興建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而是支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和管理，如村委會(huì)以服務(wù)外包的形式由居家養(yǎng)老服務(wù)中心為老人提供服務(wù)、組織活動(dòng)［25］，促進(jìn)公建民營(yíng)以降低養(yǎng)老服務(wù)成本。二是補(bǔ)齊縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并明確各自功能定位，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施全覆蓋。在縣一級(jí)建立中心養(yǎng)老院以滿足半失智半失能老人需求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置養(yǎng)老服務(wù)中心以滿足普通老人的入住需求，在行政村至少建設(shè)一所農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)站或互助幸福院以滿足村內(nèi)身體健康老人的日常娛樂(lè)、就餐和情感慰藉需求。三是進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高服務(wù)設(shè)施利用率。引導(dǎo)新的資源配置向失智失能老人生活照料服務(wù)和醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合服務(wù)流動(dòng)。同時(shí)針對(duì)當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供給中的服務(wù)場(chǎng)地不足、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)欠缺以及服務(wù)內(nèi)容單一等問(wèn)題，通過(guò)政策支持引導(dǎo)人力、物力和財(cái)力等資源向其傾斜，促進(jìn)其專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作，以此提升養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)，提高養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施利用率。

（三）因地制宜推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)

發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老是解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的有效途徑，是應(yīng)對(duì)家庭照料功能弱化和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系不健全的關(guān)鍵舉措。近年來(lái)，政府一直在推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)，2017年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見(jiàn)》和2018 年的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，以及近年來(lái)的中央“一號(hào)文件”，都提出要積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老新模式。雖然各地的互助養(yǎng)老模式頗受學(xué)界關(guān)注，但是社會(huì)認(rèn)同度普遍不高，農(nóng)村老年人參與率偏低［26］。推進(jìn)互助養(yǎng)老的長(zhǎng)效運(yùn)行，一是加大宣傳力度，提高農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的社會(huì)認(rèn)同度。結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，借助廣播、電視、宣傳欄、橫幅、微信群等媒介，加大對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老的典型經(jīng)驗(yàn)、核心理念和功能價(jià)值的宣傳，讓更多老人接受互助養(yǎng)老服務(wù)。二是鼓勵(lì)地方自主探索，創(chuàng)新互助養(yǎng)老模式。目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)存在鄰里互助、一對(duì)一互助、低齡老人照顧高齡老人、貧貧互助、時(shí)間銀行、社工服務(wù)、志愿幫扶等互助養(yǎng)老模式。在實(shí)踐探索中，政府可以根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會(huì)文化結(jié)構(gòu)以及老年人需求特點(diǎn)等因素探索因地制宜的互助養(yǎng)老方式。三是整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體力量，構(gòu)建農(nóng)村互助養(yǎng)老協(xié)同機(jī)制。不僅可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，引導(dǎo)市場(chǎng)力量或社工組織發(fā)揮其在農(nóng)村互助養(yǎng)老中的生活照料、情感慰藉和資源鏈接等作用，還可以通過(guò)公益感召或低償付費(fèi)來(lái)引導(dǎo)村干部（尤其是村綜治和婦女干部）、骨干黨員、技術(shù)能人、低齡老人和老年精英等志愿者發(fā)揮力量，促進(jìn)低齡期老年人力資本開(kāi)發(fā)，對(duì)高齡老人進(jìn)行幫扶照料，生產(chǎn)老年福利［27］。四是建立健全時(shí)間銀行、功德銀行、積分制等互助機(jī)制。從完善其服務(wù)兌換評(píng)估、通存通兌、繼承轉(zhuǎn)讓以及激勵(lì)保障等方面著手，探索農(nóng)村互助養(yǎng)老的長(zhǎng)效機(jī)制。

（四）優(yōu)化資源配置提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)能力

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是老齡政策發(fā)展的重點(diǎn)，原因是它能夠突破一般醫(yī)療和養(yǎng)老的分隔屏障，為老年人提供便捷有效的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)［28］。2019 年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》指出，要進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作，發(fā)揮互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)能力。一是促進(jìn)老齡委從職能設(shè)置上回歸民政部門(mén)。將老齡委調(diào)整回到由民政部門(mén)進(jìn)行管理，加強(qiáng)民政部門(mén)與衛(wèi)健委之間的合作，共同制定醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展規(guī)劃與方案。二是充分調(diào)動(dòng)和整合現(xiàn)有資源，推進(jìn)市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村等四級(jí)聯(lián)建。推動(dòng)市縣醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉、對(duì)口支援，促進(jìn)養(yǎng)老院和縣鄉(xiāng)村衛(wèi)生院毗鄰建設(shè)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與周邊醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)簽約合作。開(kāi)展由村衛(wèi)生室托管農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)站或農(nóng)村幸福院，支持有條件的地方家庭醫(yī)生出診為老年人服務(wù)，通過(guò)家庭醫(yī)生的形式激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村衛(wèi)生資源①來(lái)自2019 年12 月在山東省青島市舉辦的“中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老高峰論壇”上杜鵬、陸杰華等教授所作的報(bào)告。。三是充分發(fā)揮鄉(xiāng)村醫(yī)生“守門(mén)人”作用，夯實(shí)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合建設(shè)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村醫(yī)生是農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合施行的關(guān)鍵，但目前鄉(xiāng)村衛(wèi)生隊(duì)伍仍是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。因此，要加快落實(shí)鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保障制度，切實(shí)保障鄉(xiāng)村醫(yī)生權(quán)益。同時(shí)加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)和隊(duì)伍建設(shè)，逐步提升鄉(xiāng)村醫(yī)生整體素質(zhì)［29］。四是建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的管理和監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和管理服務(wù)。各級(jí)政府要指導(dǎo)各醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)制定醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展規(guī)劃，建立統(tǒng)計(jì)信息監(jiān)測(cè)和服務(wù)質(zhì)量綜合監(jiān)管制度，監(jiān)測(cè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合進(jìn)程和運(yùn)行狀況。

（五）多措并舉加快農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

老齡化社會(huì)中老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠帶動(dòng)社會(huì)就業(yè)、市場(chǎng)投資和居民消費(fèi)。各地政府要基于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征和要素比較優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)相適應(yīng)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展［30］，牢牢抓住老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略機(jī)遇：一是加大力度培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)護(hù)理人才，填補(bǔ)人才資源缺口。目前，我國(guó)面臨龐大需要被照料的老年群體與養(yǎng)老照護(hù)專(zhuān)業(yè)服務(wù)人才不匹配的矛盾。針對(duì)該矛盾，不僅需要利用大、中專(zhuān)院校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)資源，加快護(hù)理人員隊(duì)伍的培養(yǎng)，還需要建立養(yǎng)老護(hù)理人員職稱(chēng)評(píng)級(jí)制度，提升其職業(yè)認(rèn)可度，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)志愿服務(wù)，多渠道破解人才資源匱乏難題。二是優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給，滿足老年人多樣化需求。不同年齡層級(jí)的老年人對(duì)服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)品的需求不同，而當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給相對(duì)單一，缺乏創(chuàng)新性和針對(duì)性。因此，要豐富養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品種類(lèi)，加大對(duì)諸如適老坐行器、家具、書(shū)籍、電影等稀缺產(chǎn)品的供給。三是積極助推農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)村自然環(huán)境怡人、生態(tài)優(yōu)美，是養(yǎng)老休閑的理想去處，能夠滿足老年人休養(yǎng)身體、放松身心、喚起鄉(xiāng)愁以及休閑娛樂(lè)等需求。故此，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)本區(qū)內(nèi)的土地資源進(jìn)行規(guī)劃，引導(dǎo)市場(chǎng)力量參與，打造符合老年人需求、彰顯本土文化的康養(yǎng)、療養(yǎng)之地。四是充分利用信息化手段，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展。建立人口信息采集、統(tǒng)計(jì)、分析數(shù)據(jù)系統(tǒng)，促進(jìn)老年信息在家政、保險(xiǎn)、教育等養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用，從而創(chuàng)新養(yǎng)老方式和管理方式，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)智慧養(yǎng)老［31］。