基層社區(qū)韌性建設(shè)發(fā)展策略研究

徐春潔　劉璐　顧雅婷　張晶晶　蔡娟

摘要：社區(qū)作為城市治理的基礎(chǔ)單元，其韌性狀態(tài)深刻影響著城市整體運(yùn)營。如何有效提升基層社區(qū)的韌性水平是現(xiàn)階段城市治理規(guī)劃的重要議題。對此，文章基于目前國內(nèi)韌性社區(qū)建設(shè)的不足之處，從空間韌性打基礎(chǔ)、設(shè)施韌性作保障、環(huán)境韌性為支撐、治理韌性作牽引、資本韌性謀促進(jìn)五個(gè)方面提出韌性社區(qū)建設(shè)發(fā)展策略，以期為我國韌性社區(qū)建設(shè)提供有益參考。

關(guān)鍵詞：韌性社區(qū);社區(qū)營造;社區(qū)治理

一、韌性社區(qū)理念

“韌性”一詞起源于拉丁文，本指物體在受到外力作用后，產(chǎn)生變形而不易折斷的性質(zhì)。由于“韌性”這一理念相比“可持續(xù)”一詞著重倡導(dǎo)積極主動(dòng)地防御風(fēng)險(xiǎn)、減少風(fēng)險(xiǎn)干擾和快速修復(fù)，更加適用于目前瞬息多變的自然問題以及社會(huì)問題，得到了世界學(xué)者的廣泛關(guān)注，并被引入到城市規(guī)劃學(xué)科中。目前學(xué)界廣泛認(rèn)為，“韌性”是指可以借助自身力量抵抗預(yù)防災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)、減少降低災(zāi)損消耗，以及在災(zāi)難到來時(shí)迅速做出合理應(yīng)急響應(yīng)措施并且積極主動(dòng)恢復(fù)到健康狀態(tài)，在災(zāi)后重建過程中亦能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展的能力。居民的安居樂業(yè)不僅體現(xiàn)在常態(tài)時(shí)期具備有助于身心健康發(fā)展的生存環(huán)境，還要能夠在非常態(tài)時(shí)期具備有效應(yīng)對和化解各種風(fēng)險(xiǎn)干擾的能力。在經(jīng)過多地的防洪抗災(zāi)，傳染性疾病防控之后，“韌性社區(qū)”建設(shè)與規(guī)劃成為中國基層安全風(fēng)險(xiǎn)治理防控的熱點(diǎn)話題。

基層社區(qū)的韌性狀態(tài)深刻影響著城市整體健康。韌性不足的社區(qū)在遭受風(fēng)險(xiǎn)干擾時(shí)，將會(huì)由于缺乏有效抵御減輕災(zāi)害損耗的能力而引起局部紊亂，最終導(dǎo)致整體城市健康受到嚴(yán)重?fù)p害。當(dāng)基層社區(qū)承擔(dān)起風(fēng)險(xiǎn)防控的艱巨任務(wù)時(shí)，不同于日常生活中的社區(qū)治理，倡導(dǎo)提升應(yīng)急治理能力和災(zāi)后恢復(fù)力的社區(qū)韌性扮演了重要角色。目前學(xué)界廣泛認(rèn)為，社區(qū)韌性是指社區(qū)在預(yù)防抵御風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的穩(wěn)健能力、修復(fù)能力和適應(yīng)能力等一系列能力的集合，同時(shí)也表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)前后運(yùn)轉(zhuǎn)正?；蛟陲L(fēng)險(xiǎn)后臨時(shí)紊亂情況下社區(qū)適應(yīng)能力與恢復(fù)能力提升的程度和發(fā)展目標(biāo)。

近年來我國高度重視基層社區(qū)建設(shè)，自《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》頒布以來，全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)得到廣泛開展。各地積極響應(yīng)國家號(hào)召，涌現(xiàn)出許多優(yōu)秀防災(zāi)減災(zāi)示范社區(qū)，其中各項(xiàng)舉措加深了社會(huì)對防災(zāi)減災(zāi)工作的認(rèn)識(shí)，為基層完善應(yīng)急處理機(jī)制提供了有益借鑒，然而部分措施仍然停留在空間、環(huán)境、設(shè)施建設(shè)等物質(zhì)空間范疇，對于社區(qū)居民參與、社會(huì)力量調(diào)節(jié)等多元合作的社會(huì)空間范疇的關(guān)注明顯不足。基于此，本文從我國韌性社區(qū)建設(shè)的不足之處出發(fā)，從社區(qū)空間韌性、設(shè)施韌性、環(huán)境韌性、治理韌性、資本韌性五個(gè)方面提出韌性社區(qū)建設(shè)規(guī)劃策略。

二、我國韌性社區(qū)建設(shè)存在的不足

（一）空間韌性不足

目前，我國的土地開發(fā)呈集約化趨勢，國內(nèi)的大部分住宅社區(qū)為節(jié)約用地普遍以高密度建設(shè)為主，在實(shí)際的社區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中往往會(huì)忽略公共空間面積的預(yù)留，導(dǎo)致社區(qū)人口、社區(qū)生態(tài)超負(fù)荷，影響社區(qū)的韌性化。高密度的住宅建設(shè)占據(jù)了社區(qū)居民日常公共活動(dòng)空間，擠壓限制了運(yùn)輸行動(dòng)通道。許多社區(qū)的出入口及主干通道常常出現(xiàn)商業(yè)占用的問題，如老舊社區(qū)常會(huì)有流動(dòng)夜市小吃攤販擺攤。尤其是一些經(jīng)改造成為員工宿舍的老舊小區(qū)，其社群關(guān)系復(fù)雜，人口高度密集且流動(dòng)性強(qiáng)，往往存在巨大的安全隱患。道路交通混雜以及公共空間缺失是目前我國基層社區(qū)普遍存在的問題。

（二）設(shè)施韌性不足

2016年國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，其中“打造方便快捷的生活圈，使人民群眾在共建共享中有更多獲得感”成為了城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的核心目標(biāo)。而在現(xiàn)實(shí)情況中，不同類型的社區(qū)情況迥異，部分社區(qū)沒有聘請物業(yè)管理公司，還有部分社區(qū)內(nèi)部常常缺少可以滿足居民生活需求的服務(wù)功能商鋪。雖然打造社區(qū)生活圈已經(jīng)成為很多城市社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的重要項(xiàng)目，但投資商出于商業(yè)利益，在規(guī)劃過程中往往重視盈利性設(shè)施的建設(shè)，將公共服務(wù)設(shè)施的配置置于末位。許多老破小社區(qū)的公共設(shè)施設(shè)備老舊化問題突出，甚至失去了使用功能。此外，部分高層社區(qū)的水、電、氣等基礎(chǔ)生活供應(yīng)設(shè)備及交通設(shè)施系統(tǒng)靈活性不足，在非常態(tài)化時(shí)期往往會(huì)陷入癱瘓狀態(tài)。

（三）環(huán)境韌性不足

在城市土地稀缺，外來務(wù)工者持續(xù)涌入的背景下，大部分城市住宅的主體呈現(xiàn)出高密度、高容積率以及圍合封閉式的特點(diǎn)。這樣的社區(qū)環(huán)境布局模式往往會(huì)導(dǎo)致室內(nèi)空氣聚集無法流通，光照不足。此外，高密度、高容積率的住宅設(shè)計(jì)占據(jù)了社區(qū)的綠化建設(shè)用地，導(dǎo)致大部分社區(qū)的綠化覆蓋率不達(dá)標(biāo)，社區(qū)內(nèi)不良微氣候聚集循環(huán)，將會(huì)嚴(yán)重影響社區(qū)居民的身體健康狀況。此外，社區(qū)內(nèi)部環(huán)境景觀規(guī)劃設(shè)置不當(dāng)，也會(huì)加劇居民的負(fù)面心理情緒，尤其是一些存在公共衛(wèi)生環(huán)境臟、亂、差問題的“老破小”社區(qū)。

（四）治理韌性不足

社區(qū)居委會(huì)屬于基層群眾自治組織，不具備行政權(quán)利，需要依靠上級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)街道辦事處的指令和支持完成任務(wù)。許多社區(qū)居委會(huì)缺乏社區(qū)自組織性，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)較薄弱，遇事常常等待上級(jí)街道辦事處下達(dá)具體指令后才采取相應(yīng)措施，且常常注重結(jié)果的匯報(bào)，而輕視過程的開展。在常態(tài)化時(shí)期尚且如此，非常態(tài)化時(shí)期則更難以迅速及時(shí)調(diào)動(dòng)社區(qū)資源，鏈接社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。此外，大部分社區(qū)目前都采用網(wǎng)格化治理，但網(wǎng)格治理體系作用卻發(fā)揮不到位，許多社區(qū)在冊的基礎(chǔ)情況數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不全不詳，往年的老舊統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)被反復(fù)延用，脫離了社區(qū)現(xiàn)實(shí)。如針對城市社區(qū)外來務(wù)工者人口流動(dòng)的情況，社區(qū)未能及時(shí)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新。社區(qū)工作者對社區(qū)基礎(chǔ)情況掌握不到位，則難以保證社區(qū)治理措施的有效開展。

（五）資本韌性不足

一方面，韌性社區(qū)的建設(shè)需要充足的財(cái)政作為支撐。韌性社區(qū)建設(shè)涉及硬性設(shè)施和軟性運(yùn)營兩個(gè)方面。硬性設(shè)施主要包括應(yīng)急救災(zāi)場所、應(yīng)急設(shè)施設(shè)備等;軟性運(yùn)營主要包括應(yīng)急宣傳動(dòng)員、居民管理等。這兩方面都需要充足的資金支持，而大規(guī)模的社區(qū)建設(shè)資金來源基本完全依仗政府撥款，但是目前國家還未將韌性社區(qū)的建設(shè)提升到戰(zhàn)略性層面，對此的財(cái)政撥款也有限，因此大部分社區(qū)建設(shè)和治理的資金短缺，難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。另一方面，韌性社區(qū)的建設(shè)離不開社區(qū)居民的廣泛參與。社區(qū)資本韌性涉及居民的受教育程度、歸屬感、自治意識(shí)、道德觀念等，與韌性社區(qū)建設(shè)的組織開展息息相關(guān)，也決定著韌性社區(qū)建設(shè)的程度和效果。特別是對于社群關(guān)系復(fù)雜、共同體意識(shí)不強(qiáng)、老齡化嚴(yán)重的老舊社區(qū)，居民普遍不會(huì)主動(dòng)參與社區(qū)韌性建設(shè)活動(dòng)，即使社區(qū)工作者大力號(hào)召鼓勵(lì)參與，居民往往都是消極響應(yīng)。56D3B524-1BF6-4194-8349-17879A4E4DF4

三、韌性社區(qū)營造策略

（一）空間韌性提升打基礎(chǔ)

規(guī)劃和設(shè)計(jì)社區(qū)公共空間不能單單考慮居民平時(shí)生活的需求和功能，非常態(tài)時(shí)的各項(xiàng)需求也應(yīng)納入考慮范圍內(nèi)。首先，在規(guī)劃設(shè)計(jì)社區(qū)公共空間時(shí)，應(yīng)使其具備預(yù)防抵御風(fēng)險(xiǎn)干擾的能力和條件。具有空間韌性的社區(qū)應(yīng)具備足量和分布均勻的公共開放空間，在日常生活中可以為居民活動(dòng)交往提供休閑娛樂的場所，而在非常態(tài)期間則能夠迅速調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急服務(wù)空間或臨時(shí)物資儲(chǔ)備場所。其次，提高公共開放性空間場所的連通性和可達(dá)性，盡可能增加道路動(dòng)線分支空間，設(shè)置次級(jí)通道，在平時(shí)可以作為居民日常活動(dòng)的路徑空間，非常態(tài)期間又可以避免相關(guān)人員行動(dòng)的動(dòng)線重合，從而降低風(fēng)險(xiǎn)。

（二）設(shè)施韌性提升作保障

社區(qū)規(guī)劃應(yīng)按照“5—15—30分鐘生活圈”，不同類型的社區(qū)應(yīng)該因地制宜，切忌照搬套用，合理劃分并完善社區(qū)公共服務(wù)支持設(shè)施配置。首先完善和提升基層安全醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，穩(wěn)健的基層醫(yī)療設(shè)施系統(tǒng)將有助于提供居民就近服務(wù)支持，緩解市級(jí)醫(yī)院的就診壓力，大幅度提升居民信心和社區(qū)韌性。其次，改善和建設(shè)社區(qū)公共運(yùn)動(dòng)場所及居民健身設(shè)施，積極倡導(dǎo)全面運(yùn)動(dòng)，為居民平時(shí)鍛煉身體以及休閑放松提供便利。針對老破小社區(qū)公共設(shè)施設(shè)備老舊化問題，相關(guān)政府部門應(yīng)加快推進(jìn)老舊社區(qū)改造項(xiàng)目，保障基礎(chǔ)生活設(shè)施的正常使用，在此基礎(chǔ)上不斷完善更高品質(zhì)的特色設(shè)施建設(shè)，滿足社區(qū)居民基本生活需求的同時(shí)，迎合其日益增長的精神文化需求。

（三）環(huán)境韌性提升為支撐

居民的居住環(huán)境主要分為自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境兩大類，此處的環(huán)境主要是指社區(qū)居民生活的自然地理環(huán)境，包括社區(qū)微氣候和綠化覆蓋率等的綜合。社區(qū)自然地理環(huán)境可以作為一種“恢復(fù)性環(huán)境”，尤其是社區(qū)公園，其規(guī)模小、數(shù)量多、分布廣能夠更加便捷、髙效地緩解居民的精神壓力，潛移默化地對居民的身心健康產(chǎn)生影響。環(huán)境韌性的提升可以通過利用社區(qū)方位和地貌，結(jié)合環(huán)境氣候風(fēng)向，合理規(guī)劃樓道間距，拓展出入口為社區(qū)增強(qiáng)通風(fēng)性及光照面積;設(shè)計(jì)規(guī)劃人性化的社區(qū)公園，提高社區(qū)綠地覆蓋率，調(diào)整疏通社區(qū)內(nèi)外微氣候，為居民提供一個(gè)具有療愈作用的綠色健康居住環(huán)境;定期安排衛(wèi)生檢查，整治社區(qū)公共衛(wèi)生環(huán)境，改善老舊社區(qū)臟亂差的問題，從而有效提升社區(qū)公共衛(wèi)生水平。

（四）治理韌性提升作牽引

黨的十九大會(huì)議提出，要加強(qiáng)建設(shè)社區(qū)治理體系，推動(dòng)社會(huì)治理權(quán)責(zé)向基層下放，鼓勵(lì)調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與，實(shí)現(xiàn)政府引領(lǐng)、社會(huì)力量參與和居民自治等多元治理主體間的互動(dòng)合作。由此可見，多元主體聯(lián)動(dòng)對于推進(jìn)社區(qū)治理具有重要意義。社區(qū)應(yīng)積極調(diào)動(dòng)建設(shè)多類型組織，如社區(qū)志愿者隊(duì)、議事調(diào)解會(huì)、挖掘社區(qū)領(lǐng)袖等;加強(qiáng)與各類社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等團(tuán)體組織之間的合作聯(lián)系，鼓勵(lì)號(hào)召一線社會(huì)工作者利用社會(huì)工作在鏈接資源，矛盾調(diào)解等方面的優(yōu)勢，創(chuàng)新發(fā)展居民心理疏導(dǎo)、情緒保障等支持性服務(wù)，廣泛招收社區(qū)志愿者及義工，不僅可以保障社區(qū)治理的人力資源，還可以讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高社區(qū)基層治理的效率，形成共建共治共享的新局面。

（五）資本韌性提升謀促進(jìn)

社區(qū)資本涵蓋居民收入、年齡和受教育程度等方面，針對資本韌性的改善和提升往往與社會(huì)發(fā)展環(huán)境與城市經(jīng)濟(jì)相關(guān)，短期內(nèi)難以顯示效益。但社區(qū)可以通過定期組織居民喜聞樂見的社區(qū)活動(dòng)來培養(yǎng)居民的歸屬感、認(rèn)同感及參與感，營造富有活力的社區(qū)氛圍以吸引年輕群體加入，增強(qiáng)不同年齡群體間的互動(dòng)，間接豐富改變居民人口結(jié)構(gòu)和社群意識(shí)。韌性社區(qū)建設(shè)必須堅(jiān)持以居民為中心，依據(jù)居民具體需求，培養(yǎng)居民共建共治共享的共同體意識(shí)。當(dāng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)，社區(qū)居民能夠協(xié)同一致，積極主動(dòng)地投入到社區(qū)志愿服務(wù)、資源共享和自助互助中。在此基礎(chǔ)上，通過社區(qū)教育，采取線上線下全面拉網(wǎng)式宣傳普及，凝聚居民共識(shí)，同時(shí)調(diào)動(dòng)社區(qū)居民助人自助及參與社區(qū)建設(shè)的主觀能動(dòng)性，有效提升社區(qū)資本韌性。與此同時(shí)，政府部門也應(yīng)該將韌性社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)提高到戰(zhàn)略性層面，給予相應(yīng)的財(cái)政撥款，保障基層社區(qū)韌性的構(gòu)建和治理能力的提升。

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*本文系江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（國家級(jí)），項(xiàng)目編號(hào)：202011049052Y。

（作者單位：淮陰工學(xué)院）56D3B524-1BF6-4194-8349-17879A4E4DF4