相互依賴?yán)碚撘暯窍挛C治理中管理主義和專業(yè)主義的沖突與合作

劉善仕 王鵬程 裴嘉良 馮鏡銘 邱煒明

(1. 華南理工大學(xué)工商管理學(xué)院； 2. 廣東工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院)

1 研究背景

隨著新冠肺炎疫情在全球蔓延，截至2021年6月，全球新冠肺炎確診病例上升至約1.8億例，死亡病例超過400萬，這給世界經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來了極大的挑戰(zhàn)。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞表示，新冠病毒的持續(xù)影響時間將達(dá)數(shù)十年?；仡櫼咔楸l(fā)初期，世界各國由于政治體制、公民素養(yǎng)、文化等因素的差異而采取了不同的抗疫策略，在此過程中暴露出專業(yè)群體自主權(quán)受限、政府管控太嚴(yán)格、信息不對稱等問題。因此，有必要對此次全球公共衛(wèi)生事件進行深刻的反思，從科學(xué)的態(tài)度回顧疫情發(fā)展過程，以求更好地應(yīng)對突發(fā)公共危機事件。

在參與疫情抗擊中最重要的力量是政府和醫(yī)護群體，兩方的協(xié)作是成功應(yīng)對新冠疫情的關(guān)鍵途徑。然而，疫情爆發(fā)初期暴露的問題背后，是政府所代表的管理主義和醫(yī)護群體所代表的專業(yè)主義之間的沖突和博弈。專業(yè)主義是指運用普遍的、科學(xué)的知識和方法應(yīng)對特殊問題的一種嚴(yán)密的、程序化的、制度化的方式，目標(biāo)在于建立專業(yè)控制，以便專業(yè)群體能夠在免受外部干擾的前提下實現(xiàn)自我管理、自主決策[1]。管理主義是通過采取最有利于提高績效或效益的方式解決問題的一種范式，追求在嚴(yán)格制度框架下實現(xiàn)高績效目標(biāo)[2]。由于強調(diào)自主和公平的專業(yè)主義與強調(diào)效率和官僚化的管理主義之間存在張力，在管理邏輯的影響下，專業(yè)主義很難獨立地作出科學(xué)判斷與決策[3]。政府和專業(yè)群體之間的博弈不僅對政府治理能力構(gòu)成挑戰(zhàn)，同時也會傷害社會公眾對雙方合法性的期望。因此，如何協(xié)調(diào)政府和專業(yè)群體之間的關(guān)系，推動專業(yè)決策支持系統(tǒng)高效運作成為危機治理中亟待解決的難題。

本研究采用多案例對比的方法，以應(yīng)對新冠疫情為例，探討危機治理中管理主義和專業(yè)主義之間關(guān)系的動態(tài)演變過程，從相互依賴?yán)碚撘暯菫楣芾碇髁x和專業(yè)主義的合作提供思路?；趯π鹿谝咔榈姆此?，本研究為解決危機治理中所暴露的問題提出了建議，對于提高我國危機治理能力具有重要意義。

2 理論基礎(chǔ)與分析框架

2.1 管理主義與專業(yè)主義的沖突與博弈

管理主義與專業(yè)主義的沖突出現(xiàn)在多個領(lǐng)域，管理主義以效率為導(dǎo)向，而專業(yè)主義以自由為導(dǎo)向。隨著管理主義邏輯擴散至公共部門，專業(yè)主義經(jīng)歷了由“純粹”的專業(yè)主義到“混合”的專業(yè)主義的發(fā)展歷程[3]?！凹兇狻钡膶I(yè)主義代表了將專業(yè)內(nèi)容和控制交織在一起建立專業(yè)界限[3]，專業(yè)群體掌握了如何將抽象的、一般的或深奧的知識應(yīng)用到具體情境中，他們擁有在特定領(lǐng)域工作的正式資格，專業(yè)知識或技術(shù)使其能夠做出更加科學(xué)的判斷和決策[4]。然而，一味地強調(diào)專業(yè)自主權(quán)，也可能會造成不利影響，“純粹”的專業(yè)主義受到了學(xué)者們的批判和質(zhì)疑，例如，專業(yè)群體會利用知識掩蓋錯誤，專業(yè)稀缺性成為專業(yè)群體保持權(quán)力和地位的手段[5]。隨著新自由主義思想的推動，專業(yè)群體的責(zé)任除了達(dá)到專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之外，還包括實現(xiàn)本組織的目標(biāo)，專業(yè)主義發(fā)展到了“混合”的專業(yè)主義階段，融合了專業(yè)主義和管理主義的共同價值[6]。管理技術(shù)的引入使專業(yè)群體運用專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的自主權(quán)受到了挑戰(zhàn)[7]?！败浌倭胖髁x”的出現(xiàn)一定程度上平衡了管理主義和專業(yè)主義的沖突，此時，專業(yè)群體受到持續(xù)的外部監(jiān)控，但能夠保持決定如何實踐的自由[8]。因此，管理主義與專業(yè)主義之間由對立到依賴、由沖突到合作、由利益分割到利益整合，將成為化解專業(yè)目標(biāo)和效率效果之間矛盾的重要趨勢。

2.2 相互依賴?yán)碚撘暯窍碌碾p邊合作關(guān)系

任何組織都不能僅僅依靠自身資源實現(xiàn)既定目標(biāo)，受制于外在環(huán)境使其與其他組織或個體之間形成動態(tài)性的相互依賴關(guān)系[9]。相互依賴關(guān)系來源于兩方面：①雙方在互動過程形成的互動制約，組織必須不斷吸收、轉(zhuǎn)換、利用各類資源，而這些資源往往來源于其他組織；②雙方組織的利益共同性，對互動雙方的行為方式有良好的解釋度，能夠有效地激活特定的行為目標(biāo)[10]?，F(xiàn)有文獻(xiàn)大多從目標(biāo)、權(quán)責(zé)及信任的視角研究雙邊沖突到合作的演變，認(rèn)為合作在資源配置中起重要作用，只有合作才能避免“公用悲劇”[11]。

首先，從目標(biāo)管理的視角來看，WITT[12]認(rèn)為，雙方共同參與并構(gòu)建合作目標(biāo)會提升雙方的相互依賴程度，目標(biāo)一致性能夠緩解利益沖突以促進合作行為。目標(biāo)一致性是雙方構(gòu)建利益共同性的基礎(chǔ)，目標(biāo)的不一致是造成矛盾的根源，不同目標(biāo)的組織之間很難達(dá)成利益共同性而導(dǎo)致合作困難。其次，從權(quán)責(zé)劃分來看，合作主體之間的權(quán)責(zé)劃分是否清晰也會影響相互依賴雙方的合作效果?；诶婀餐赃_(dá)成的目標(biāo)一致是合作關(guān)系形成的基礎(chǔ)，厘清利益主體的身份界定和權(quán)責(zé)劃分是推進主體間合作關(guān)系建立和發(fā)展的前提條件[13]。目標(biāo)一致性和權(quán)責(zé)劃分是從正式機制的角度解決相互依賴關(guān)系中合作問題，但非正式機制在合作關(guān)系構(gòu)建過程中同樣發(fā)揮著重要作用。信任是一種促進合作關(guān)系達(dá)成的非正式機制，能夠更好地解決沖突，強化互動對象之間的關(guān)系動機，產(chǎn)生關(guān)系承諾[14]。相互依賴?yán)碚撜J(rèn)為，個體間、個體與組織間或組織間的相互依賴關(guān)系是人類社會中重要的社會因素，能夠較好地體現(xiàn)情境中關(guān)系特征對信任行為的影響，進而影響合作行為[15]。在相互依賴關(guān)系中，信任因素成為雙方發(fā)生合作行為的重要前提，信任缺失將增加合作成本和風(fēng)險，只有雙向信任關(guān)系的達(dá)成才能提高雙方的合作水平。

現(xiàn)有研究單方面解釋相互依賴關(guān)系下的雙邊合作，在實踐過程中可能會造成合作困境，缺乏從整合的視角探討合作關(guān)系達(dá)成的內(nèi)在機制。本研究融合目標(biāo)、權(quán)責(zé)和信任的相關(guān)研究，認(rèn)為信任是基于相互依賴的合作關(guān)系構(gòu)建的基礎(chǔ)，目標(biāo)一致能夠激發(fā)關(guān)系主體之間合作的動機，權(quán)責(zé)劃分清晰能夠減少合作過程中的阻力，提升合作的效率。

3 研究方法

本研究基于相互依賴?yán)碚?，分析新冠疫情事件中反映出來的管理主義和專業(yè)主義由沖突到合作的動態(tài)變化過程。具體做法如下：①選擇代表性的案例國家，并分析其在預(yù)警階段和防控階段管理主義和專業(yè)主義的關(guān)系演變及效果進行分析；②對不同階段政府和專業(yè)群體角色和行為的變化進行總結(jié)，并從專業(yè)有效性的發(fā)揮和政府治理合法性的提升兩個關(guān)鍵過程提煉出管理主義和專業(yè)主義演進的方向和過程；③在相互依賴?yán)碚撘暯窍绿接懝芾碇髁x和專業(yè)主義的關(guān)系及其影響因素，構(gòu)建出二者關(guān)系動態(tài)演進的解釋模型。

3.1 設(shè)計的整體原則

為了探究各國在疫情防控中所反映出的管理主義和專業(yè)主義的關(guān)系與演進，本研究選擇較為寬泛的研究設(shè)計方法[16]；為了減少各個案例國家體制、文化、政治、社會等多種不可控因素的影響，本研究聚焦于疫情防控中最重要的兩方主體(政府和專業(yè)群體)，以探究疫情防控背后二者之間關(guān)系的動態(tài)演進過程。本研究將各國抗疫過程劃分為預(yù)警階段和防控階段，突出不同主體行為上的改變和做法上的差異。本研究采用敘述和歸納的邏輯對各國疫情表現(xiàn)進行分析，不僅是對各國表現(xiàn)的簡單描述，更是運用理論、概念與案例資料相結(jié)合的方式，揭示疫情應(yīng)對過程中政府管理主義和專業(yè)主義關(guān)系演變的內(nèi)在機制和規(guī)律[17]。

本研究屬于多案例研究，主要基于3個方面的考慮：①分析過程應(yīng)該包括事件發(fā)展的關(guān)鍵過程，通過對不同案例對象在疫情應(yīng)對中的不同表現(xiàn)進行歸納分析，更便于了解管理主義和專業(yè)主義互動過程的內(nèi)在機制；②多案例研究方法雖在案例“故事性”方面不如單案例研究，但通過案例對比，研究結(jié)果具有更好的普適性[18]；③研究問題是針對不同國家情境下管理主義和專業(yè)主義及二者關(guān)系如何演變的過程和機理，采用多案例研究是探討情境性問題的恰當(dāng)方法。本研究采用敘述和歸納的方法，對關(guān)鍵過程中的雙方表現(xiàn)進行描述、解釋和探索，能夠從過程的角度了解疫情防控的動態(tài)演進，從不同情境、行為和時間推移而開展。

3.2 案例研究的選擇

本研究選擇全球具有代表性的國家和關(guān)鍵事件進行分析，每個案例對象在疫情應(yīng)對的不同階段都表現(xiàn)出一定的共性和差異[19]。案例對象的選擇標(biāo)準(zhǔn)主要包含3個方面：①案例具有代表性，各國應(yīng)對疫情的策略都存在一定的差異，選擇具有代表性的案例有助于資料的收集，同時，能夠在一定程度上代表該國管理主義和專業(yè)主義的關(guān)系現(xiàn)狀；②案例具有差異性，根據(jù)多案例研究的復(fù)制邏輯，有意選擇獨特、補充或批判的案例，本研究選擇的中國、美國、韓國、瑞典4個國家，在政治體制、政府和專業(yè)群體地位、采取的措施與疫情應(yīng)對的結(jié)果上都存在明顯的差異，每個案例對象都是獨特的情境，對相同事件的應(yīng)對中具有不同的結(jié)果表現(xiàn)；③案例具有相似性，本研究選擇的案例對象都展現(xiàn)出了政府和專業(yè)群體兩方主體的互動，包含了疫情發(fā)展的不同階段，這些都為案例研究的開展提供了有利條件。

本研究將疫情發(fā)展階段劃分為預(yù)警階段和防控階段。預(yù)警階段為突發(fā)危機事件出現(xiàn)前期，在首例確診病例后，經(jīng)專業(yè)組織評估，由政府部門或?qū)I(yè)組織決定向公眾發(fā)布防范警告的階段；防控階段為疫情擴散至一定程度后，引起社會關(guān)注并采取一系列防控措施的階段。由于各國對不同階段具有不同的劃分，本研究選擇標(biāo)志性事件作為疫情發(fā)展階段的劃分依據(jù)。4個案例對象的基本情況見表1。

表1 案例對象的基本情況介紹

圖1 不同階段管理主義和專業(yè)主義的演進過程

3.3 案例數(shù)據(jù)收集

本研究的數(shù)據(jù)主要為二手資料，為保證數(shù)據(jù)的真實性和全面性，均通過Python軟件從國內(nèi)外政府官方網(wǎng)站和官方媒體獲取。利用二手資料研究具有一定的可行性和科學(xué)性，體現(xiàn)在：選取官方資料來源能夠確保研究資料更加客觀真實，數(shù)據(jù)包含了各國疫情發(fā)展全過程的詳細(xì)跟蹤和記錄，為本研究提供了豐富的過程性資料，能夠保障較高的效度。另外，本研究重點關(guān)注管理主義和專業(yè)主義及其關(guān)系，這一問題在不同的國家情境中均有所體現(xiàn)，二者的關(guān)系及其動態(tài)演進能夠拓展至其他情境，具有一定的參考價值，研究具有較高的信度。

4 案例分析

4.1 案例對象介紹

本研究從管理主義強度和專業(yè)主義強度兩個維度，分析4個國家在疫情應(yīng)對過程中管理主義和專業(yè)主義在疫情不同發(fā)展階段演變的動態(tài)過程。管理主義維度的劃分借鑒郁建興等[20]的研究，劃分為管控型和治理型兩種，管控型是指政府占主導(dǎo)地位，采用以管為主的行政邏輯；協(xié)調(diào)型是指政府主導(dǎo)多元主體共同發(fā)揮作用，構(gòu)建社會自我調(diào)節(jié)和自治以提升治理有效性和合法性。本研究將專業(yè)主義強度劃分為自主型和受動型兩種類型[21]。受動型強調(diào)專業(yè)自主權(quán)缺乏，受到政府管理主義的壓制；自主型強調(diào)專業(yè)自主權(quán)程度較高，能夠在專業(yè)范圍保持具有獨立性。根據(jù)2×2矩陣，本研究將案例對象在疫情應(yīng)對不同階段的管理主義和專業(yè)主義關(guān)系進行歸類處理，以探究在這一過程中不同主體角色和地位的變化(見圖1)。

中國，“管控-受動型”到“管控&協(xié)調(diào)-自主型”。在預(yù)警階段，中國政府和專業(yè)群體的關(guān)系呈現(xiàn)出專業(yè)主義依附于管理主義；疫情初期，類似非典病毒出現(xiàn)的消息通過醫(yī)護人員向公眾傳播，武漢市政府對8名“造謠者”進行勸誡和處理、對醫(yī)護人員言論進行嚴(yán)格管控，專業(yè)群體受到政府行政手段的干預(yù)而缺乏自主權(quán)。直至第3次專家組初步判定存在人傳人現(xiàn)象并向?qū)O春蘭副總理匯報，專業(yè)群體的地位和自主權(quán)得到提升[22]。1月23日根據(jù)專家意見，政府發(fā)布離漢通道暫時關(guān)閉。此時，政府也出現(xiàn)了行為和角色的調(diào)整，開始加強限制人口流動和聚集等方面的行政管控，積極參與防控物資、醫(yī)療設(shè)施等資源協(xié)調(diào)，此時中國政府和專業(yè)群體之間的關(guān)系呈現(xiàn)出管理主義與專業(yè)主義的協(xié)同，中國的抗疫工作也取得了矚目的成績。

美國，兩階段均為“管控-受動型”。美國在疫情防控過程中政府和專業(yè)群體的關(guān)系一直保持專業(yè)主義依附于管理主義的狀態(tài)，雖然專業(yè)地位有所提升，然而自主權(quán)程度依舊屬于受動型。在預(yù)警階段，特朗普于1月29日宣布成立白宮抗疫小組，然而對疫情的研判為感染風(fēng)險較低而采取消極的應(yīng)對措施。雖然有專家在早期已經(jīng)提醒政府應(yīng)謹(jǐn)慎對待，但并未改變政府消極應(yīng)對的結(jié)果。隨著疫情擴散，3月13日，美國進入國家緊急狀態(tài)，傳染病專家福奇頻繁出現(xiàn)在公眾視野。然而，特朗普以經(jīng)濟復(fù)蘇和政治大選為工作重點的決策與專業(yè)群體的意見并不一致。在政府的干預(yù)下，專業(yè)主義未發(fā)揮有效作用，專業(yè)群體地位依舊受到管理主義的壓制。由于管理主義與專業(yè)主義的沖突始終存在，美國不僅在抗疫上表現(xiàn)不佳，其經(jīng)濟復(fù)蘇和政治穩(wěn)定的目標(biāo)也未達(dá)成。

瑞典，兩階段均為“協(xié)調(diào)-自主型”。瑞典是議會民主制國家，政府屬于決策執(zhí)行部門，瑞典的公共衛(wèi)生部屬于獨立于政府部門的公共機構(gòu)，專業(yè)群體在疫情應(yīng)對決策中占據(jù)相對主導(dǎo)的地位，政府和專家群體的關(guān)系為管理主義依附于專業(yè)主義。以TEGNELL為代表的專業(yè)群體認(rèn)為疫情風(fēng)險較低，對國家醫(yī)療體系充滿自信，主張采用群體免疫策略，未采取嚴(yán)格的限制措施。直至3月12日，瑞典政府決定不應(yīng)舉行有500多人參加的公眾集會。隨著疫情不斷惡化，公共衛(wèi)生局專家也承認(rèn)應(yīng)在更早階段采取更多限制措施。4月17日，瑞典議會通過《感染控制法》，并授權(quán)政府以控制疫情發(fā)展。雖然政府的行政權(quán)力有所提升，然而無法打破瑞典政府的低權(quán)利地位，并未發(fā)揮出良好的管理主義角色。管理主義依附于專業(yè)主義雖帶來了專業(yè)自主權(quán)，卻限制了管理主義角色的發(fā)揮，導(dǎo)致瑞典抗疫效果并不理想。

韓國，兩階段均為“管控&協(xié)調(diào)-自主型”。韓國模式屬于“管控&協(xié)調(diào)-自主型”，政府部門有效發(fā)揮出了強管控和強協(xié)調(diào)的角色，專業(yè)群體充分發(fā)揮了專業(yè)的有效作用，是管理主義和專業(yè)主義協(xié)同的代表。韓國的抗疫表現(xiàn)很大程度上吸取了2015年MERS的教訓(xùn)，在疫情發(fā)生后政府高度重視并快速響應(yīng)，1月26日韓國出現(xiàn)第3例確診病例，文在寅總統(tǒng)表示春節(jié)期間政府保持24小時應(yīng)急狀態(tài)。尤其是在2月19日新天地教會成員感染事件發(fā)生之后，政府將危機預(yù)警級別調(diào)整至最高級別，成立中央災(zāi)難安全對策本部進行指揮，加強入境控制、人口流動和集聚控制、向民眾發(fā)出緊急警報等措施應(yīng)對。專業(yè)機構(gòu)加大對新冠病毒、疫苗、檢測試劑等科學(xué)研究的投入，不斷提高檢測能力，流行病調(diào)查能力，專業(yè)群體的地位也不斷提升。管理主義與專業(yè)主義協(xié)同的抗疫模式不僅使韓國保持了較低的死亡率，同時也奠定了經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

不同國家在應(yīng)對疫情中都表現(xiàn)出一定程度的政府和專業(yè)群體關(guān)系的轉(zhuǎn)變。中國從專業(yè)主義依附于管理主義轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)主義和管理主義協(xié)同；美國專家的地位有所提升，但依舊沒有打破專業(yè)主義依附于管理主義的關(guān)系；瑞典開始向政府授權(quán)，然而也沒有打破專業(yè)主義在疫情防控中的主導(dǎo)地位。韓國的抗疫實踐取得相對滿意的結(jié)果，得益于在疫情出現(xiàn)的早期階段便實現(xiàn)了管理主義和專業(yè)主義的均衡狀態(tài)。根據(jù)表1中的數(shù)據(jù)，美國和瑞典的失業(yè)率、確診率、死亡率等都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國和韓國的數(shù)據(jù)，中國和韓國管理主義和專業(yè)主義的協(xié)同狀態(tài)，取得了良好的抗疫表現(xiàn)。因此本研究認(rèn)為，政府力量過強會限制專業(yè)群體作用的發(fā)揮(美國)，而專業(yè)群體力量過強可能會產(chǎn)生內(nèi)部意見矛盾，限制政府作用發(fā)揮(瑞典)，只有政府和專業(yè)之間協(xié)同才能最大的發(fā)揮作用(中國和韓國)。

在危機治理中，各國需要打破政府和專業(yè)群體的沖突狀態(tài)，構(gòu)建協(xié)同合作的關(guān)系。專業(yè)群體具有疫情防控的專業(yè)知識和經(jīng)驗但是缺少資源調(diào)配的權(quán)力和能力，政府具備調(diào)配資源的優(yōu)勢但是專業(yè)知識缺乏，二者相互制約又互補的關(guān)系是建立相互依賴關(guān)系的前提。擁有權(quán)力和資源的管理主義與擁有專業(yè)知識的專業(yè)主義在不斷的互動中協(xié)同發(fā)揮作用是成功應(yīng)對危機事件的關(guān)鍵。因此，本研究提出命題：

命題1應(yīng)對疫情危機事件時，專業(yè)主義依附于管理主義導(dǎo)致專業(yè)作用難以發(fā)揮，管理主義依附于專業(yè)主義導(dǎo)致專業(yè)主義內(nèi)部角色沖突，管理主義和專業(yè)主義協(xié)同模式效果最佳。

4.2 政府和專業(yè)群體兩階段角色的轉(zhuǎn)變

接下來，本研究首先總結(jié)兩個階段中政府和專業(yè)群體角色的轉(zhuǎn)變，然后將二者關(guān)系的演變過程分解為專業(yè)有效性發(fā)揮和治理合法性提升兩個關(guān)鍵過程，最后構(gòu)建出管理主義與專業(yè)主義協(xié)同的整合模型。

(1)政府角色的變化對比

本研究對各國政府在抗疫不同階段中角色的變化進行總結(jié)(見表2)。從行政管控來看，中國政府在應(yīng)對疫情中都扮演著較強的行政管控角色，但管控重點有所調(diào)整，表現(xiàn)在預(yù)警階段關(guān)注信息權(quán)、屬地管理轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜獬请A段限制流動上的管控。美國政府的應(yīng)對態(tài)度由重視程度不足轉(zhuǎn)向操控輿論導(dǎo)向、限制CDC發(fā)布疫情信息等行政管控，但是政府工作將重心放在重啟經(jīng)濟和政治穩(wěn)定上，針對疫情本身的行政管控措施不足。瑞典政府的行政管控一直較弱，尤其是在流動限制方面，政府雖出臺了限制500人以上聚集的規(guī)定，隨后收緊到50人以內(nèi)，但沒有采取嚴(yán)格的封鎖措施。韓國政府在整個防控過程中都保持強管控角色，疫情出現(xiàn)后快速響應(yīng)，采取向公眾傳達(dá)疫情信息，法規(guī)限制人口流動等措施做好疫情防控。

表2 兩階段政府角色變化對比

從資源協(xié)調(diào)來看，中國政府在資源協(xié)調(diào)上發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，在疫情初期，政府認(rèn)為防疫資源充足而未做好充足準(zhǔn)備；在防控階段，政府興建火神山、雷神山醫(yī)院，積極協(xié)調(diào)防護物資，實現(xiàn)了弱協(xié)調(diào)向強協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變。美國和瑞典在疫情防控中處于弱協(xié)調(diào)強度，美國政府對疫情防護物資的協(xié)調(diào)不足，呼吁由各州自行解決防護物資問題；瑞典政府更關(guān)注對企業(yè)和失業(yè)人員的財政支持，保證國家的福利保障等方面，對協(xié)調(diào)醫(yī)療物資上的投入較少。韓國政府在兩個階段中都表現(xiàn)出強協(xié)調(diào)角色，主要表現(xiàn)在政府通過移動無接觸檢測車、協(xié)調(diào)檢測試劑、防疫物資等，發(fā)揮了良好的協(xié)作作用。

(2)專業(yè)群體角色的變化對比

專業(yè)群體在兩階段角色變化見表3。中國專業(yè)群體地位在不同階段不斷提升，預(yù)警階段CDC缺乏行政權(quán)，受到屬地管理的影響，前兩次赴武漢的專家組主要發(fā)揮輔助建言作用，未受到政府部門重視，致使專業(yè)群體無法快速做出科學(xué)決策。在防控階段，專業(yè)群體意見受到政府高度重視，參與決策制定，并頻繁通過公共媒體向社會公布疫情最新進展和專業(yè)判斷。美國專家地位在防控過程中也有所提高，以福奇為代表的白宮防疫小組在轉(zhuǎn)變特朗普態(tài)度上發(fā)揮了很大作用，然而專家群體并不贊成政府重啟經(jīng)濟的計劃，專業(yè)作用的發(fā)揮依舊受到政府的限制。瑞典和韓國的專業(yè)群體地位都相對較高，然而卻在抗疫表現(xiàn)上迥然不同。瑞典專業(yè)群體在疫情防控中居主導(dǎo)地位，但缺乏協(xié)調(diào)和管控的優(yōu)勢，對疫情的的判斷過于積極，防控效果不佳；韓國專家群體對疫情充分重視，專業(yè)群體的地位不斷提升，專業(yè)群體的意見為政府決策和社會抗疫提供了重要的指導(dǎo)。

4.3 專業(yè)有效性的發(fā)揮：提升專業(yè)自主權(quán)

根據(jù)各國專業(yè)群體角色的轉(zhuǎn)變可知，提升專業(yè)自主權(quán)是發(fā)揮專業(yè)有效性的關(guān)鍵途徑。專業(yè)自主權(quán)是指專業(yè)群體在不受非專業(yè)群體和其他外部因素干擾的情況下，依據(jù)自身的專業(yè)知識體系和實踐做出符合專業(yè)倫理的科學(xué)判斷和決策[23]。中國和韓國的專業(yè)群體在疫情防控中能夠站在專業(yè)的角度發(fā)揮建言和決策的作用，得益于他們專業(yè)地位和公信力的提升。美國和瑞典的專業(yè)群體地位過高或過低都不利于對疫情的研判和對抗疫決策的有效指導(dǎo)，影響抗疫效果。

表3 兩階段專業(yè)群體角色變化對比

專業(yè)自主權(quán)的提高需要以良好的專業(yè)自治氛圍為前提，其內(nèi)部治理機制主要包括專業(yè)群體的專業(yè)精神、群體決策和同行評議[24]。專業(yè)精神強調(diào)對專業(yè)的認(rèn)同和使命感，中國在預(yù)警階段網(wǎng)報系統(tǒng)失靈、高級別專家組依附政府等的背后反映的是部分專家專業(yè)精神的缺失。瑞典公共衛(wèi)生局承擔(dān)了管理主義角色，其決策不僅取決于專業(yè)判斷，還受到管理主義邏輯的干擾。另外，專業(yè)分工細(xì)化使專業(yè)群體成為領(lǐng)域內(nèi)最具信服力的代表，應(yīng)對危機實踐需要多領(lǐng)域?qū)＜业墓餐瑓⑴c，群體決策是提高專業(yè)有效性的關(guān)鍵因素。專業(yè)有效性的發(fā)揮還需要經(jīng)受同行評議和聲譽機制的控制，瑞典首席傳染病專家TEGNELL奉行“群體免疫”的決策受到了專業(yè)群體和社會公眾的質(zhì)疑，對公共衛(wèi)生局和政府的公信力帶來了消極影響。

專業(yè)有效性發(fā)揮還需要資源的配合，能否及時獲取全面的資源和信息直接影響到專業(yè)作用的發(fā)揮。在預(yù)警階段，專業(yè)群體能否快速準(zhǔn)確地獲取全面客觀的信息直接決定了專家能否做出科學(xué)判斷。中國CDC由于行政權(quán)缺失阻礙高級別專家組做出科學(xué)判斷，致使中國在疫情前期相對被動。在防控階段，中國和韓國政府為專業(yè)群體作用的發(fā)揮提供了充足的資源保障[25]。由此可見，在應(yīng)對疫情時，既需要賦予專業(yè)群體一定的專業(yè)自主權(quán)，又離不開必要的資源支撐。

命題2專業(yè)有效性的發(fā)揮需要一定的專業(yè)自主權(quán)，專業(yè)群體應(yīng)堅持專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，代表專業(yè)利益；還依賴于良好的專業(yè)自治氛圍以及必要的資源支撐。

4.4 政府治理合法性的獲?。汗芾磉壿嬚{(diào)整

管理邏輯通常以效率、標(biāo)準(zhǔn)化的方式對充滿不確定性的危機事件進行決策。疫情初發(fā)時期危害程度相對較低，不足以引起政府的足夠重視，所采取的行動策略也相對保守。隨著危機事件嚴(yán)重程度的增加，政府的治理合法性受到損害，政府意識到傳統(tǒng)管理邏輯的失效，開始通過管理邏輯的調(diào)整獲取合法性[26]。一般而言，政府的管理邏輯與歷史上相似事件的應(yīng)對經(jīng)驗相關(guān)，例如，美國應(yīng)對H1N1、MERS等事件的成功經(jīng)驗帶來了對醫(yī)療體系的自信，放松了對新冠疫情的警惕。瑞典專家前期認(rèn)為疫情危害程度較低且認(rèn)為瑞典擁有全球一流的醫(yī)療衛(wèi)生體系，并未充分重視疫情的影響。中國成功應(yīng)對非典的歷史經(jīng)驗，使政府更加意識到充分發(fā)揮專業(yè)力量的重要性。韓國衛(wèi)生部在MERS病毒的應(yīng)對中表現(xiàn)不力，公開向社會道歉的歷史經(jīng)驗使韓國在疫情發(fā)生之后快速采取有力的措施。歷史經(jīng)驗雖然有助于提高效率，但也會影響對新的不確定情境的判斷[27]。突發(fā)危機事件存在一定的特殊性，政府需要以循證決策邏輯予以應(yīng)對。循證決策意味著決策是建立在最佳的可利用證據(jù)基礎(chǔ)上[28]，強調(diào)決策過程應(yīng)慎重、準(zhǔn)確和明智地應(yīng)用當(dāng)前所能獲得的最好的研究依據(jù)來作出科學(xué)的決策。正如韓國總統(tǒng)文在寅所說：“經(jīng)濟決策者有時候會參照以往的非常時期謀劃政策，但當(dāng)前經(jīng)濟形勢異常嚴(yán)峻，是不可與中東呼吸綜合征和非典時期同日而語的非常時期。由于新冠疫情特殊，形勢有別以往，所以要全力以赴采取空前的應(yīng)對措施。”

政府對待危機事件的態(tài)度也非常重要，它代表了應(yīng)對危機事件的優(yōu)先級。中國政府強調(diào)始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，韓國政府表示將始終堅持以國民安全為重，中韓兩國政府將工作中心放在解決疫情問題之上。而美國和瑞典政府的工作重心放在經(jīng)濟、政治等非疫情因素上。美國政府致力于盡快恢復(fù)經(jīng)濟，瑞典政府認(rèn)為應(yīng)對疫情不應(yīng)成為過度限制人權(quán)、民主和法治的借口。美國和瑞典政府工作既沒有有效控制疫情，經(jīng)濟復(fù)蘇和政治訴求也沒有實現(xiàn)。因此，本研究提出以下命題：

命題3在應(yīng)對疫情危機事件時，政府獲取治理合法性的方式應(yīng)將建立在歷史經(jīng)驗上的傳統(tǒng)管理邏輯轉(zhuǎn)向循證決策邏輯，并將工作重心更多地放在疫情本身而非政治、經(jīng)濟等其他非疫情因素上。

4.5 管理主義與專業(yè)主義的互動關(guān)系及影響因素

專業(yè)主義需要自主權(quán)的提高以充分發(fā)揮有效性，管理主義則通過管理邏輯調(diào)整實現(xiàn)治理合法性，二者相互影響、相互依賴[29]。①專業(yè)作用的發(fā)揮受到政府管控的影響，隨著專業(yè)有效性的提高，政府向?qū)I(yè)群體賦予的自主權(quán)程度更大；②專業(yè)作用的發(fā)揮也增強了政府對專業(yè)主義的依賴，促進了管理邏輯的調(diào)整。二者之間的相互依賴關(guān)系的建立依賴于不同主體之間相互制約又相互互補的資源，這種互補性資源促使二者的關(guān)系從沖突向合作演變。

(1)授權(quán)程度對管理主義和專業(yè)主義關(guān)系的影響

專業(yè)自主權(quán)需要在一定的范圍內(nèi)不受行政干預(yù)保持獨立性，這種獨立性建立在政府授權(quán)程度之上。由于中國CDC缺乏行政權(quán)，在疫情初期未充分發(fā)揮出高級別專家組的專業(yè)有效性。美國CDC雖有一定的行政權(quán)，然而政府對CDC的授權(quán)程度不斷收緊，甚至停止CDC公布疫情最新信息，使專業(yè)有效性無法得到施展。政府對專業(yè)群體所授予的權(quán)力類型主要包含建言權(quán)、行政權(quán)和話語權(quán)。專業(yè)群體的建言權(quán)是發(fā)揮專業(yè)作用最基本的權(quán)力，專業(yè)群體的專業(yè)判斷為政府治理提供建議和參考，各個國家對專業(yè)群體都賦予了較大的建言權(quán)。但是，僅有建言權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，專業(yè)群體需要一定的行政權(quán)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)橫縱向相關(guān)部門的力量以形成合力。同時，還需要賦予專業(yè)群體一定的話語權(quán)，尤其是在疫情初期，專業(yè)群體是否具有向公眾發(fā)布疫情的權(quán)力是在疫情初期扼制疫情擴散的重要因素。

進一步地，關(guān)注到授權(quán)程度的影響。授權(quán)程度過低，專業(yè)有效性和自主性受到限制，難以獲取全面信息、做出專業(yè)判斷并向公眾發(fā)聲。授權(quán)過高也會導(dǎo)致一系列問題，主要表現(xiàn)在決策者的雙重角色沖突和專業(yè)群體內(nèi)部沖突。專業(yè)群體雖擁有專業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢，但是缺乏快速組織協(xié)調(diào)資源和行政管控的能力。授權(quán)過高的專業(yè)群體成為專業(yè)型管理者，具有專業(yè)主義和管理主義的雙重角色，其決策判斷勢必受到其行政地位的影響而作出偏離專業(yè)邏輯的判斷。因此，本研究認(rèn)為對專業(yè)群體的合理授權(quán)至關(guān)重要，過高或過低的授權(quán)都不利于專業(yè)作用的發(fā)揮。

命題4管理主義和專業(yè)主義相互影響、相互依賴。授權(quán)程度會影響二者的協(xié)作效果，授權(quán)過高會導(dǎo)致專業(yè)群體內(nèi)部沖突，授權(quán)過低則會削弱專業(yè)有效性。

(2)社會公眾壓力對管理主義和專業(yè)主義關(guān)系的影響

公眾是疫情中最重要的參與主體，維持與公眾的社會契約關(guān)系是政府治理合法性提高和專業(yè)有效性發(fā)揮的主要目的。受到公共危機事件的影響，來自社會公眾的壓力主要包含獲取疫情相關(guān)信息和維持經(jīng)濟、生活穩(wěn)定等方面[30]。及時向公眾傳遞信息有助于公眾壓力的緩解，社會公眾需要及時了解疫情發(fā)展、臨床救治、干預(yù)措施、疫情應(yīng)對措施等信息以調(diào)整生活和行為方式。滿足公眾經(jīng)濟收入和生活穩(wěn)定的需求也是緩解公眾壓力的重要手段。美國公眾對自由和復(fù)工的渴望甚至高于生命安全，美國政府采取契合社會公眾在經(jīng)濟、自由等方面的需求以獲取治理合法性，這與福奇為代表的延長封鎖政策的專業(yè)群體態(tài)度產(chǎn)生了矛盾，加劇了管理主義與專業(yè)主義的沖突。因此，本研究認(rèn)為社會公眾壓力產(chǎn)生的直接原因在于，應(yīng)對危機事件時專業(yè)有效性不足和政府治理效果較差，即管理主義和專業(yè)主義的沖突。

在不同社會情境下，社會公眾壓力會對管理主義與專業(yè)主義的關(guān)系產(chǎn)生不同的影響效果。在管理主義主導(dǎo)時，社會公眾的壓力會促進管理邏輯的調(diào)整，政府滿足公眾需求的不同應(yīng)對方式會產(chǎn)生加劇矛盾和達(dá)成合作兩種不同的效果。緩解社會公眾壓力的途徑主要包含滿足公眾對疫情之外需求(經(jīng)濟、自由)和滿足公眾疫情相關(guān)需求(生命安全)兩個方面。契合公眾疫情之外需求的模式在短期有助于緩解社會公眾壓力，然而長期來看會加劇管理主義和專業(yè)主義的沖突。以美國為例，美國政府通過滿足公眾對經(jīng)濟、自由方面的需求以獲取治理合法性，這與專業(yè)群體的防控意見相互矛盾，使防疫工作困難重重。而契合公眾疫情相關(guān)需求的模式有助于緩解管理主義與專業(yè)主義的矛盾。在專業(yè)主義主導(dǎo)時，公眾對專業(yè)群體具有較高的期望，專業(yè)判斷成為引導(dǎo)公眾行為的主導(dǎo)因素。為緩解社會公眾壓力，專業(yè)群體必須依靠管理主義的力量以應(yīng)對疫情發(fā)展，然而在權(quán)責(zé)不對等的情況下，管理主義與專業(yè)主義的合作關(guān)系很難形成。瑞典專業(yè)群體處于疫情應(yīng)對的主導(dǎo)地位，群體免疫策略引起了專業(yè)群體內(nèi)部的意見沖突以及社會公信力的下降，瑞典政府也并未采取嚴(yán)格的防疫措施。在管理主義與專業(yè)主義協(xié)同時，社會公眾的壓力促進了管理主義和專業(yè)主義相互依賴關(guān)系的建立。這是因為，建立公共信任是政府和專業(yè)群體在危機治理中的共同目標(biāo)。政府一旦無法有效解決公眾壓力可能會損害政府治理合法性，進而陷入“塔西佗陷阱”[31]。賦予專家群體自主權(quán)激活專業(yè)作用成為政府獲取合法性的間接途徑。

命題5社會公眾壓力來源于管理主義和專業(yè)主義沖突并影響二者關(guān)系。滿足公眾疫情相關(guān)需求有助于緩解公眾壓力并促進合作關(guān)系的達(dá)成；而滿足公眾非疫情需求的應(yīng)對方式可能會加劇二者之間的沖突。

4.6 管理主義與專業(yè)主義相互依賴關(guān)系的解釋模型

通過對4個國家疫情防控過程中的表現(xiàn)的總結(jié)，本研究認(rèn)為，疫情防控背后體現(xiàn)了政府和專業(yè)群體兩個主要參與主體關(guān)系的動態(tài)演變過程，主要包括專業(yè)群體不斷發(fā)揮專業(yè)有效性和政府通過管理邏輯調(diào)整提升治理合法性兩個關(guān)鍵過程。這兩個過程相互影響，相互促進，主要體現(xiàn)在專業(yè)有效性的提升有助于政府管理邏輯的調(diào)整，反過來政府提供外部資源支持能夠促進專業(yè)有效性的發(fā)揮，最后實現(xiàn)專業(yè)群體的社會公信力提升，管理主義依賴專業(yè)力量間接獲取治理合法性的雙贏目標(biāo)?；谙嗷ヒ蕾?yán)碚?，本研究提出管理主義與專業(yè)主義依賴關(guān)系的解釋模型(見圖2)。

圖2 基于相互依賴關(guān)系的管理主義與專業(yè)主義協(xié)同模型

具體而言：①建立雙向信任關(guān)系是管理主義和專業(yè)主義建立合作關(guān)系的基礎(chǔ)。雙向信任代表著政府和專業(yè)群體對彼此資源和能力的認(rèn)可，專業(yè)群體意識到缺乏自主權(quán)實施的工作條件無法充分發(fā)揮專業(yè)作用，政府也必須依靠專業(yè)力量才能有效應(yīng)對危機事件。②目標(biāo)一致性成為雙方合作的動機。雖然管理主義和專業(yè)主義擁有不同的邏輯基礎(chǔ)和目標(biāo)導(dǎo)向，然而從長遠(yuǎn)來看，管理主義和專業(yè)主義的目標(biāo)都是為了提高合法性和公信力，維持和公眾之間的社會契約關(guān)系。當(dāng)管理主義與專業(yè)主義目標(biāo)不一致會導(dǎo)致更大的沖突，加劇管理主義和專業(yè)主義之間的張力和沖突。③權(quán)責(zé)機制是管理主義和專業(yè)主義協(xié)同關(guān)系的保障。NOORDEGRAAF[32]建立的緩解管理控制和專業(yè)自主性矛盾的互補性模型認(rèn)為，管理控制的主要職責(zé)被定義為設(shè)定方向、分配目標(biāo)和責(zé)任、保持監(jiān)管和評估結(jié)果，而專業(yè)人員則在執(zhí)行過程中堅持專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。該模型強調(diào)管理控制和專業(yè)自主在內(nèi)容上的界限和劃分，雙方矛盾的緩解建立在責(zé)任、目標(biāo)等的合理分配上，使雙方在工作內(nèi)容上實現(xiàn)各司其職、邊界清晰，相互配合，實現(xiàn)二者的協(xié)同作用。

命題6管理主義和專業(yè)主義之間建立雙向信任是合作關(guān)系的基礎(chǔ)，加強與公眾的社會契約關(guān)系的一致性目標(biāo)是激發(fā)主體之間合作的動機，權(quán)責(zé)清晰是合作雙方相互配合的過程保障。

5 結(jié)語

本研究在新冠疫情背景下，通過對4個有代表性的國家的案例對比，對危機治理中管理主義和專業(yè)主義沖突到合作的動態(tài)演變過程進行總結(jié)，提煉出提高政府治理合法性和專業(yè)有效性的途徑和影響因素，根據(jù)相互依賴?yán)碚摌?gòu)建了二者協(xié)同合作的框架模型。本研究的理論貢獻(xiàn)在于：①探究了危機治理下管理主義和專業(yè)主義博弈的中間過程，發(fā)現(xiàn)提升專業(yè)自主權(quán)是發(fā)揮專業(yè)有效性的關(guān)鍵途徑，政府管理邏輯的調(diào)整是提升治理合法性的關(guān)鍵途徑。②基于相互依賴?yán)碚摌?gòu)建了管理主義與專業(yè)主義協(xié)同的解釋模型?，F(xiàn)有研究試圖采取“軟官僚管理”的模式去干預(yù)管理主義與專業(yè)主義二者對立的局面，即在專業(yè)群體既受到外部持續(xù)監(jiān)督的情況下，又能保持實踐自治的管理舉措[16]，但缺乏對促進雙方協(xié)同的微觀機制的探討。③提出了管理主義和專業(yè)主義相互依賴關(guān)系的整合框架，提出信任是相互依賴關(guān)系構(gòu)建的基礎(chǔ)，目標(biāo)一致能夠激發(fā)關(guān)系主體之間合作的動機，權(quán)責(zé)劃分會減少合作過程中的阻力，提升合作的效率。

本研究對于危機治理具有一定的指導(dǎo)意義：①在應(yīng)對危機事件時，政府和社會應(yīng)將應(yīng)對危機事件作為工作的重中之重，應(yīng)對危機事件可能會限制社會和經(jīng)濟的發(fā)展，然而，如果無法控制危機事件，經(jīng)濟復(fù)蘇便無從談及。②在危機治理中，政府應(yīng)發(fā)揮強行政管控和資源協(xié)調(diào)作用。③政府應(yīng)向?qū)I(yè)群體合理授權(quán)以提高專業(yè)自主權(quán)。高效運作的危機治理體系離不開專業(yè)群體的力量，適度授權(quán)有助于專業(yè)作用的發(fā)揮和政府危機治理能力的提升。④世界各國政府應(yīng)秉持更加開放的態(tài)度在全球范圍內(nèi)開展多方合作，擴大生物醫(yī)藥、醫(yī)療科技等領(lǐng)域相關(guān)科研的自主權(quán)，以更加積極開放的心態(tài)促進多方協(xié)同合作共同抵抗公共危機事件。

本研究的局限主要體現(xiàn)：①僅選取了4個國家為案例對象探討在應(yīng)對新冠疫情中的表現(xiàn)，沒有充分考慮文化、制度環(huán)境等因素的影響，后續(xù)的研究可以選擇更多的案例研究對象進一步探討；②數(shù)據(jù)來源來自于官方網(wǎng)站和媒體等二手資料，在一手資料的獲取上存在不足和缺陷，未來可以通過訪談獲取更加充分的數(shù)據(jù)支撐。