治理能力現(xiàn)代化視域下高教強(qiáng)省建設(shè)的行動(dòng)邏輯

吳立保 朱瑤瑤 趙慧

摘 要我國(guó)高等教育已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，推進(jìn)高等教育治理能力現(xiàn)代化與高教強(qiáng)省建設(shè)具有內(nèi)在的邏輯耦合關(guān)系，治理能力現(xiàn)代化是高教強(qiáng)省建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要和內(nèi)在動(dòng)力。目前，省級(jí)高等教育治理仍然面臨統(tǒng)籌欠缺、結(jié)構(gòu)固化、線性思維定式、效果欠佳等困境。加強(qiáng)高教強(qiáng)省建設(shè)，系統(tǒng)提升省級(jí)高等教育治理能力的路徑包括：推進(jìn)依法治理，加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌的頂層設(shè)計(jì);強(qiáng)化主體參與，完善治理體系;轉(zhuǎn)變治理思維，創(chuàng)新治理方式;深化評(píng)價(jià)改革，推進(jìn)智慧治理。

關(guān)鍵詞高教強(qiáng)省 治理能力現(xiàn)代化 高質(zhì)量發(fā)展 辦學(xué)效率 元治理

進(jìn)入21世紀(jì)，在建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，江蘇、廣東、浙江等省陸續(xù)提出建設(shè)高教強(qiáng)省的戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)過(guò)21世紀(jì)第一個(gè)20年的建設(shè)，高教強(qiáng)省在理論與實(shí)踐方面都取得了豐富的成果。如今，在高等教育進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，需要站在“兩個(gè)一百年”的歷史發(fā)展交匯點(diǎn)，立足世界變化發(fā)展的新格局，用新理念推進(jìn)高教強(qiáng)省建設(shè)。從高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)來(lái)看，治理能力現(xiàn)代化與高教強(qiáng)省建設(shè)具有內(nèi)在的邏輯耦合關(guān)系，推進(jìn)高等教育治理能力現(xiàn)代化，既是開(kāi)啟高質(zhì)量的高等教育強(qiáng)省建設(shè)新局面的時(shí)代命題，亦是推進(jìn)高質(zhì)量的高等教育強(qiáng)省建設(shè)的行動(dòng)路徑。

一、高教強(qiáng)省建設(shè)與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在耦合

在不同發(fā)展階段，高教強(qiáng)省的內(nèi)涵并不完全相同，總體而言，內(nèi)容不斷豐富，涵蓋面持續(xù)拓展。從歷史的眼光來(lái)看，高等教育強(qiáng)省應(yīng)視作建設(shè)過(guò)程，而非終極目標(biāo)。因此，高教強(qiáng)省建設(shè)要與時(shí)代發(fā)展同頻共振，要將高教強(qiáng)省建設(shè)放在高教強(qiáng)國(guó)的大格局中，不斷深化與拓展其內(nèi)涵。目前，我國(guó)高等教育進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，高質(zhì)量發(fā)展成為建設(shè)高教強(qiáng)省的主要議題。在這一層面，省級(jí)高等教育治理能力現(xiàn)代化對(duì)建設(shè)高質(zhì)量的高教強(qiáng)省具有關(guān)鍵作用，治理能力現(xiàn)代化與高教強(qiáng)省建設(shè)具有內(nèi)在的邏輯耦合關(guān)系，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

（一）高等教育治理能力現(xiàn)代化是推進(jìn)高教強(qiáng)省建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要

高教強(qiáng)省建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)的實(shí)踐工程，為了應(yīng)對(duì)外部環(huán)境挑戰(zhàn)，回應(yīng)各方面的訴求，需要建立一個(gè)高質(zhì)量的高等教育體系，且系統(tǒng)的整體功能達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。我國(guó)高等教育進(jìn)入普及化階段之后，高等教育的基本矛盾發(fā)生了改變，建設(shè)高質(zhì)量的高等教育體系是新階段高等教育面對(duì)的新目標(biāo)和新任務(wù)。從高教強(qiáng)省的要求來(lái)看，高等教育應(yīng)在體系完善的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量。高質(zhì)量的高等教育體系是高等教育自身發(fā)展的需要，也是提升省域競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。高教強(qiáng)省建設(shè)是以高質(zhì)量的高等教育體系為基礎(chǔ)的。高等教育治理能力的現(xiàn)代化不僅是高質(zhì)量高等教育體系建設(shè)不可或缺的基礎(chǔ)條件，而且是實(shí)現(xiàn)高等教育強(qiáng)省戰(zhàn)略目標(biāo)的基本要素。高等教育體系最優(yōu)狀態(tài)的達(dá)成，需要各要素的協(xié)調(diào)與合作，治理能力提升成為體系優(yōu)化的關(guān)鍵。對(duì)高教強(qiáng)省來(lái)說(shuō)，治理能力建設(shè)可以拓展省級(jí)高等教育系統(tǒng)的功能，提升省級(jí)高等教育水平。正如別敦榮教授指出的那樣，治理體系與治理能力現(xiàn)代化是高等教育現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，是高等教育現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。]別敦榮：《治理體系和治理能力現(xiàn)代化與高等教育現(xiàn)代化的關(guān)系》，《中國(guó)高教研究》，2015年第1期。]因此，在高教強(qiáng)省建設(shè)中，治理能力現(xiàn)代化不僅是助推高教強(qiáng)省建設(shè)的重大部署，更是高教強(qiáng)省戰(zhàn)略性目標(biāo)的重要組成部分。治理能力現(xiàn)代化，不僅深刻影響著省域高等教育的改革創(chuàng)新，而且是省域高等教育現(xiàn)代化和建設(shè)高教強(qiáng)省的基本內(nèi)容。建設(shè)高教強(qiáng)省，一方面需要完善體制機(jī)制，建立高水平的省級(jí)高等教育體系，另一方面需要促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，為推進(jìn)高等教育強(qiáng)省建設(shè)提供保障。

（二）高等教育治理能力現(xiàn)代化是推進(jìn)高教強(qiáng)省建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力

高等教育治理，一方面涉及高等教育體系與其他社會(huì)系統(tǒng)的關(guān)系，尤其要強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)在高等教育體系建設(shè)中的責(zé)任;另一方面涉及高等教育體系內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，主要是大學(xué)的內(nèi)部治理。高教強(qiáng)省建設(shè)不僅要實(shí)現(xiàn)高等教育體系的完善與優(yōu)化，而且要理順高等教育體系內(nèi)部和外部的關(guān)系，激發(fā)內(nèi)在的發(fā)展動(dòng)力，加強(qiáng)外部的保障條件。高等教育治理能力現(xiàn)代化是高等教育強(qiáng)省建設(shè)不可或缺的基礎(chǔ)條件。在推進(jìn)高教強(qiáng)省建設(shè)中，要聚焦高等教育治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，將省級(jí)高等教育治理體系和能力的現(xiàn)代化作為實(shí)現(xiàn)高教強(qiáng)省建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)力。]袁利平、李君筱：《面向2035的中國(guó)高等教育現(xiàn)代化發(fā)展圖景及其實(shí)現(xiàn)》，《大學(xué)教育科學(xué)》，2021年第3期。]因此，健全省級(jí)高等教育治理體系，提升治理能力有助于推進(jìn)高等教育強(qiáng)省建設(shè)。省級(jí)高等教育治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)是根據(jù)高等教育現(xiàn)代化的要求優(yōu)化高等教育的治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范治理組織的職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)準(zhǔn)則和運(yùn)行規(guī)范，激發(fā)多元主體的辦學(xué)活力，提升省級(jí)高等教育的辦學(xué)效率，推進(jìn)高等教育內(nèi)涵發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展，服務(wù)于高教強(qiáng)省建設(shè)。

二、高教強(qiáng)省建設(shè)進(jìn)程中治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境

在高質(zhì)量建設(shè)高教強(qiáng)省的新階段，治理能力現(xiàn)代化成為高教強(qiáng)省建設(shè)不可或缺的推動(dòng)力，提升省級(jí)高等教育治理能力現(xiàn)代化水平可以整體強(qiáng)化高教強(qiáng)省建設(shè)力度。然而，省級(jí)高等教育治理能力現(xiàn)代化面臨諸多困境。

（一）省級(jí)高等教育治理的統(tǒng)籌欠缺

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)確立了“中央與地方兩級(jí)管理、以省為主”的高等教育管理體制，作為教育行政主體，省級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)高等學(xué)校擁有統(tǒng)籌權(quán)。省級(jí)政府的統(tǒng)籌既是對(duì)省內(nèi)高等教育開(kāi)展行政管理的一種方式，從宏觀的角度看，這也是一種治理模式。“統(tǒng)籌的深層含義是為實(shí)現(xiàn)期望目標(biāo)，對(duì)構(gòu)成事物統(tǒng)一體的主體、客體和環(huán)境所進(jìn)行的總體籌劃”]朱國(guó)林：《統(tǒng)籌學(xué)》，時(shí)事出版社，2010年，第6頁(yè)。]。從本質(zhì)內(nèi)涵來(lái)看，統(tǒng)籌與治理具有相同的視域基點(diǎn)，當(dāng)治理上升為頂層思維的時(shí)候，就更具有統(tǒng)籌的意蘊(yùn)，也就是說(shuō)，具有戰(zhàn)略意義的治理與統(tǒng)籌兼顧的理念高度契合。從主體來(lái)看，統(tǒng)籌主要是一種政府行為，而治理的主體更加多元化。在高等教育治理體系中，如果政府缺位，治理將很難成為善治。建設(shè)高教強(qiáng)省，省一級(jí)的統(tǒng)籌發(fā)揮著十分重要的作用，但是，從實(shí)際運(yùn)行狀況來(lái)看，省級(jí)統(tǒng)籌主要存在著兩個(gè)方面的問(wèn)題。第一，對(duì)省級(jí)統(tǒng)籌權(quán)力的法治化約束不足。法治化是省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的核心問(wèn)題。]劉國(guó)瑞：《法治化建設(shè)：省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)短板與提升重點(diǎn)》，《中國(guó)高教研究》，2020年第6期。]省級(jí)統(tǒng)籌權(quán)的關(guān)鍵問(wèn)題是治理權(quán)力來(lái)自規(guī)制式的行政授權(quán)而不是法治化的法律授權(quán)。規(guī)制式的行政授權(quán)“具有不可避免的制度缺陷，會(huì)導(dǎo)致改革可能往前走，也隨時(shí)可能后退”]查自立、鄭方賢：《我國(guó)高等教育綜合改革的二重邏輯與路徑選擇》，《清華大學(xué)教育研究》，2017年第6期。]。尤其是在處理中央和地方政府的縱向管理權(quán)限時(shí)，統(tǒng)籌權(quán)源于行政型分權(quán)而非法律型分權(quán)，容易造成“一統(tǒng)就死、一放就亂”的價(jià)值選擇沖突，在地方政府抱怨統(tǒng)籌權(quán)力不足與中央政府擔(dān)憂失序的博弈中，省級(jí)政府統(tǒng)而不籌，治理缺位就不可避免。同時(shí)，由于省級(jí)統(tǒng)籌缺乏制度保障，“協(xié)商辦事”的過(guò)程中存在諸多非制度化因素，省級(jí)政府的責(zé)任無(wú)限放大，不僅造成了省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的權(quán)力碎片化和利益狹隘化，也造成了省級(jí)政府教育統(tǒng)籌的權(quán)威約束力較低和部門(mén)之間職責(zé)不明確等問(wèn)題。第二，省級(jí)統(tǒng)籌權(quán)力的越位造成“地方式集權(quán)”]張征：《新自由主義背景下大學(xué)制度變革研究》，中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2014年，第151頁(yè)。]?！暗胤绞郊瘷?quán)”主要體現(xiàn)為省級(jí)政府對(duì)高校過(guò)度干預(yù)，導(dǎo)致高校管理與政府管理趨同，高校發(fā)展出現(xiàn)趨同化與內(nèi)卷化。珀金（Perkin）指出，“當(dāng)大學(xué)最自由時(shí)它最缺乏資源，當(dāng)它擁有最多資源時(shí)它則最不自由”][美]伯頓·克拉克主編：《高等教育新論——多學(xué)科的研究》，王承緒等譯，浙江教育出版社，1987年，第24頁(yè)。]。從本質(zhì)上來(lái)看，中央政府管理權(quán)與省級(jí)政府治理權(quán)是同構(gòu)化的，只是在管理層級(jí)上有差異，在實(shí)際運(yùn)作中也是如此。比如當(dāng)教育部頒布文件或推進(jìn)某項(xiàng)工程時(shí)，省級(jí)政府也會(huì)出臺(tái)類似的文件，貫徹落實(shí)上級(jí)部門(mén)的指令。在此過(guò)程中，省級(jí)統(tǒng)籌權(quán)力職責(zé)不明確、定位不清晰，容易出現(xiàn)職能配置錯(cuò)位和職責(zé)分工模糊等問(wèn)題，造成省級(jí)政府統(tǒng)籌權(quán)力的越位現(xiàn)象，表現(xiàn)為政府在高校治理中扮演“劃槳者”的角色。省級(jí)政府統(tǒng)籌權(quán)強(qiáng)化了政府的干預(yù)力量，影響了高校的自主發(fā)展。896B24FD-4613-405E-AB77-C755AE2E895D

（二）省級(jí)高等教育治理的結(jié)構(gòu)固化

治理能力現(xiàn)代化是以治理體系現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的，治理體系是治理主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)為不同主體的權(quán)力與義務(wù)、合作或競(jìng)爭(zhēng)。高等教育治理要妥善處理好政府、市場(chǎng)與高校之間的關(guān)系，在高教強(qiáng)省建設(shè)中，理想的目標(biāo)是構(gòu)建政府、大學(xué)、社會(huì)之間的新型關(guān)系，推動(dòng)各方積極主動(dòng)參與治理，但是治理體系的結(jié)構(gòu)固化嚴(yán)重影響了省級(jí)高等教育治理能力的提升。結(jié)構(gòu)固化主要體現(xiàn)在兩方面：第一，治理的縱向結(jié)構(gòu)同構(gòu)化。省級(jí)高等教育治理結(jié)構(gòu)主要是圍繞中央與地方之間的關(guān)系展開(kāi)的，盡管中央政府與地方政府之間存在治理權(quán)限的層級(jí)分配，但是本質(zhì)上還是政府之間的權(quán)力分配，由此形成治理結(jié)構(gòu)的“一元統(tǒng)治”。中央政府與省級(jí)政府存在同構(gòu)化的關(guān)系，分配治理權(quán)力時(shí)，中央政府居于主動(dòng)地位，省級(jí)政府職責(zé)模糊，主要是傳達(dá)和執(zhí)行中央政府的政策規(guī)定。第二，治理的橫向結(jié)構(gòu)多元協(xié)同不足。隨著高等教育進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，高等教育結(jié)構(gòu)的變化必然推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)的變化。高質(zhì)量發(fā)展階段的高等教育將具有更大的彈性并呈現(xiàn)多元化特征，進(jìn)一步走向社會(huì)中心，除了高校與政府，社會(huì)力量的參與是高等教育治理組織體系發(fā)展的必然趨勢(shì)。省級(jí)高等教育治理要調(diào)動(dòng)社會(huì)多元主體的積極性，然而，在促進(jìn)多元化主體在治理生態(tài)系統(tǒng)中合理地發(fā)揮功能與作用方面還存在不足。從省級(jí)政府內(nèi)部來(lái)看，與高等教育治理相關(guān)的財(cái)政、人事、規(guī)劃等部門(mén)之間的協(xié)同不足。從橫向關(guān)系來(lái)看，企業(yè)、各類社會(huì)組織等也是高等教育治理的主體，盡管省級(jí)政府鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織參與高等教育治理，但是在分散配置權(quán)力時(shí)，政府向企業(yè)、各類社會(huì)組織等多元主體的分配明顯不足。

（三）省級(jí)高等教育治理的線性思維定式

羅茨（Rhodes）認(rèn)為，治理“就是網(wǎng)絡(luò)化的公共行為，一種非預(yù)先設(shè)定的和常歷常新的關(guān)于合作的關(guān)系實(shí)踐，它與過(guò)去的行政等級(jí)架構(gòu)和因循守舊的程序有很大不同”][法]讓-皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第26頁(yè)。]。從治理主體來(lái)看，政府、大學(xué)、社會(huì)是高等教育治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵主體和根本支點(diǎn)。因此，政府主動(dòng)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型的治理模式都存在弊端，高等教育治理中出現(xiàn)政府失靈和市場(chǎng)失靈的鐘擺狀態(tài)，深層次原因是治理思維陷入矛盾。從治理思維的角度來(lái)看，在高等教育治理現(xiàn)代化過(guò)程中，線性思維根深蒂固是一個(gè)很難扭轉(zhuǎn)的問(wèn)題。]林杰、張德祥：《中國(guó)高等教育外部治理現(xiàn)代化：理想目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)困境及推進(jìn)策略》，《中國(guó)高教研究》，2020年第3期。]線性治理思維造成治理失靈，主要是因?yàn)樵谥卫磉^(guò)程中多元主體協(xié)同參與不足，合作關(guān)系不密切。在改革開(kāi)放之前的高等教育治理中，政府是一元主體，以中央政府為主，省級(jí)政府的治理權(quán)力極其有限，社會(huì)主體很難加入進(jìn)來(lái)。改革開(kāi)放之后，尤其是1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)布以后，我國(guó)高等教育治理主體逐漸多元化，隨著高等教育體制改革的深入推進(jìn)，多元主體參與有了政策與法律保障。但是，線性治理思維導(dǎo)致路徑依賴，不同主體的多元共治仍然舉步維艱，多元主體治理權(quán)力的制度化安排還不夠明晰。在各級(jí)政府之間，中央政府和省級(jí)政府的權(quán)責(zé)界限模糊，分權(quán)與放權(quán)主要取決于中央政府的態(tài)度，省級(jí)政府應(yīng)有的統(tǒng)籌治理作用沒(méi)有得到充分而有效的發(fā)揮。在政府與高校之間，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的范圍仍然由政府劃定，深入推進(jìn)“放管服”改革，發(fā)揮大學(xué)自主治理積極性，仍然是一個(gè)需要很長(zhǎng)時(shí)間才能解決的難題。省級(jí)政府應(yīng)在高校與社會(huì)之間扮演中介角色，但是由于省級(jí)政府的“缺位”，權(quán)責(zé)關(guān)系仍未理清，社會(huì)參與治理的積極性難以調(diào)動(dòng)，社會(huì)主體主動(dòng)參與省級(jí)高等教育治理的動(dòng)力機(jī)制嚴(yán)重滯后。

（四）省級(jí)高等教育治理的效果欠佳

省級(jí)高等教育治理既包括政府“管什么”，也包括“如何管”?！叭绾喂堋狈从持卫矸绞?，在“管評(píng)辦”的體系中，評(píng)價(jià)無(wú)疑是最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。如何通過(guò)評(píng)價(jià)來(lái)協(xié)調(diào)和平衡不同主體之間的利益關(guān)系是省級(jí)高等教育治理面臨的重要難題，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，高等教育評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)是治理。]劉振天：《完善高等教育評(píng)價(jià)體系 提升高等教育治理能力》，《大學(xué)教育科學(xué)》，2020年第1期。]評(píng)價(jià)作為一種治理方式，評(píng)價(jià)理念與評(píng)價(jià)方式對(duì)省級(jí)高等教育治理效能的提升具有重要影響。在評(píng)價(jià)理念上，無(wú)論受公共管理理論的影響還是受新公共管理主義理論的影響，省級(jí)高等教育評(píng)價(jià)的目的仍重在管理，這導(dǎo)致主體單一、管理主義色彩濃重。對(duì)高等教育的評(píng)價(jià)就是以各種指標(biāo)體系作為測(cè)量工具，以測(cè)量結(jié)果呈現(xiàn)績(jī)效并由管理者進(jìn)行評(píng)判。這種評(píng)價(jià)模式雖然具有客觀性和可比性，但是，價(jià)值預(yù)設(shè)嚴(yán)重偏離評(píng)價(jià)目的，用量化指標(biāo)來(lái)衡量高等教育發(fā)展水平有很大的問(wèn)題，因?yàn)槿魏我环N指標(biāo)體系都無(wú)法全面反映高等教育發(fā)展?fàn)顩r，尤其是無(wú)法反映高等教育治理運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)在影響因素。由此造成了指標(biāo)化辦學(xué)、數(shù)字化管理等弊病，比如以人才“帽子”、科研平臺(tái)、論文、課題的數(shù)量等為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，造成高校辦學(xué)同質(zhì)同構(gòu)，育人價(jià)值被嚴(yán)重忽視。高校越來(lái)越依靠外在的評(píng)價(jià)體系，尤其是大學(xué)排名來(lái)證明自己。高校熱衷于排名，一流指標(biāo)和更高的排名替代了大學(xué)對(duì)特色化發(fā)展的價(jià)值追求。誠(chéng)如雷丁斯所言，“一流”完全沒(méi)有內(nèi)在的意義，作為一個(gè)綜合的原則，“一流”只是一個(gè)虛擬等級(jí)的基礎(chǔ)單位，是空洞的、沒(méi)有明確指代的等級(jí)序列。][加]比爾·雷丁斯：《廢墟中的大學(xué)》，郭軍等譯，北京大學(xué)出版社，2008年，第51頁(yè)。]一旦把“一流”的評(píng)價(jià)結(jié)果作為治理的主導(dǎo)理念，高等教育將脫離自身的本質(zhì)，被“技術(shù)-官僚”的話語(yǔ)所主導(dǎo)。如果以數(shù)字和績(jī)效來(lái)體現(xiàn)“一流”的特征，以一流指標(biāo)作為高等教育治理的最高指導(dǎo)原則，高等教育的發(fā)展形勢(shì)將越來(lái)越內(nèi)卷化，最終偏離原本的價(jià)值追求。在評(píng)價(jià)方式上，信息技術(shù)賦能評(píng)價(jià)改革還存在較大的問(wèn)題，評(píng)價(jià)手段的智慧化程度不高。在數(shù)字化時(shí)代，評(píng)價(jià)不僅僅是依據(jù)既定指標(biāo)收集數(shù)據(jù)進(jìn)行判斷，還應(yīng)該開(kāi)展智慧治理，及時(shí)處理高等教育領(lǐng)域相關(guān)利益主體參與活動(dòng)而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，通過(guò)智慧化評(píng)價(jià)的結(jié)果不斷修正治理過(guò)程。目前，針對(duì)政府、高校和社會(huì)組織參與高等教育的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，收集過(guò)程的智慧化水平不夠高，還不能做到實(shí)時(shí)的梳理、歸類、統(tǒng)計(jì)和分析，無(wú)法對(duì)高等教育的實(shí)時(shí)變化進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)，降低了高等教育治理效率。896B24FD-4613-405E-AB77-C755AE2E895D

三、治理能力現(xiàn)代化視角下高教強(qiáng)省建設(shè)的行動(dòng)路徑

在高等教育高質(zhì)量發(fā)展階段，治理能力現(xiàn)代化為高教強(qiáng)省建設(shè)提供了一個(gè)關(guān)鍵契機(jī)。治理能力現(xiàn)代化與高教強(qiáng)省建設(shè)存在內(nèi)在耦合關(guān)系，系統(tǒng)提升省級(jí)高等教育治理能力能夠有力推進(jìn)高教強(qiáng)省建設(shè)。

（一）推進(jìn)依法治理，加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌的頂層設(shè)計(jì)

在“中央為主，省級(jí)統(tǒng)籌”的管理體制下，省級(jí)政府統(tǒng)籌是治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)。首先，要加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌治理的法治化建設(shè)。通過(guò)法治化使省級(jí)統(tǒng)籌步入制度軌道，克服省級(jí)高等教育治理預(yù)期的不確定性，以制度化減少高等教育省級(jí)統(tǒng)籌中各種消極因素的影響。通過(guò)法律政策，明確省級(jí)政府統(tǒng)籌的權(quán)責(zé)邊界與范圍，尤其是省級(jí)政府與中央政府、省級(jí)政府與地方社會(huì)發(fā)展、省級(jí)政府與高校之間的權(quán)責(zé)邊界，讓省級(jí)政府統(tǒng)籌治理的頂層設(shè)計(jì)有法可依、有章可循，真正發(fā)揮統(tǒng)籌國(guó)家戰(zhàn)略需求、統(tǒng)籌省域高等教育協(xié)同發(fā)展、統(tǒng)籌省級(jí)高等教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。其次，要明確省級(jí)政府統(tǒng)籌的角色定位，重點(diǎn)解決“統(tǒng)籌什么”的問(wèn)題。省級(jí)政府統(tǒng)籌要注重頂層設(shè)計(jì)，既不能缺位也不能越位，將政府的角色設(shè)定為“掌舵人”而非“劃槳者”，從服務(wù)的直接提供者向使能者（Enabling Role）轉(zhuǎn)變。]宋爭(zhēng)輝、郭書(shū)劍：《地方統(tǒng)籌：高等教育治理的新思維》，《高等教育研究》，2018年第1期。]圍繞省級(jí)高等教育的結(jié)構(gòu)調(diào)整、學(xué)科專業(yè)優(yōu)化、資源有效配置等關(guān)鍵性問(wèn)題，強(qiáng)化制度創(chuàng)新，以需求為導(dǎo)向，激發(fā)社會(huì)力量參與高等教育的活力，探索高等教育發(fā)展的多元驅(qū)動(dòng)機(jī)制。龔放教授將基于省級(jí)政府統(tǒng)籌的制度創(chuàng)新稱為高教改革與發(fā)展中省級(jí)政府在基層組織與中央政府之間的“中層突破”，省級(jí)政府從本地實(shí)際出發(fā)，從人民利益出發(fā)，勇于探索、敢于擔(dān)當(dāng)、善于變通，最終取得突破。]龔放：《高等教育改革“中層突破”的成功嘗試——1996年江蘇高等教育率先擴(kuò)大招生的政策分析》，《江蘇高教》，2013年第4期。]例如，江蘇省通過(guò)一系列省級(jí)統(tǒng)籌改革創(chuàng)新舉措（在全國(guó)率先擴(kuò)招、首創(chuàng)獨(dú)立學(xué)院等），]顧冠華：《解放思想出思路大膽探索出經(jīng)驗(yàn)——江蘇高等教育30年若干重大改革舉措評(píng)述》，《江蘇高教》，2008年第6期。]在高教強(qiáng)省建設(shè)方面走在全國(guó)前列。浙江在探索特色化高等教育強(qiáng)省建設(shè)中，注重省級(jí)統(tǒng)籌，體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)成為提升浙江高等教育核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。]賀武華、朱斌：《特色化高教強(qiáng)省建設(shè)的理念、目標(biāo)內(nèi)容及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)——浙江模式探析》，《教育研究》，2018年第2期。]

（二）強(qiáng)化主體參與，完善省級(jí)高等教育治理體系

省級(jí)高等教育治理體系的完善需要順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)變革與發(fā)展的需求，適應(yīng)現(xiàn)代高等教育治理的發(fā)展趨勢(shì)。隨著信息技術(shù)的迭代更新，社會(huì)發(fā)展的不確定性、復(fù)雜性、多元性等不斷增加，省級(jí)高等教育治理必須摒棄傳統(tǒng)的層級(jí)分明、中心化、科層式的“一元中心”結(jié)構(gòu)，建構(gòu)多元主體共同參與的協(xié)同治理體系。首先，強(qiáng)化多元主體的共同參與。省級(jí)高等教育治理需要采用更加靈活、中心分散的治理系統(tǒng)。]Ulrich Beck，Anthony Giddens，Scott Lash，“Reflexive modernization： Politics，tradition and aesthetics in the modern social order”，British Journal of Sociology， vol.47， no.3（1996）.]從系統(tǒng)的觀點(diǎn)來(lái)看，省級(jí)高等教育是一個(gè)利益主體多元的系統(tǒng)，政府不是唯一的管理者，高校、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公眾與學(xué)生家長(zhǎng)等作為利益相關(guān)方，也有參與高等教育治理的權(quán)利和訴求。因此，推動(dòng)省級(jí)高等教育治理能力現(xiàn)代化，需要建立省級(jí)政府、高校、市場(chǎng)、社會(huì)組織和大眾等主體共同參與的機(jī)制，激發(fā)多元主體的積極性，強(qiáng)化多元主體的協(xié)調(diào)、合作與溝通，將高等教育治理的內(nèi)外部力量有效整合起來(lái)，使多元治理主體能夠深度參與高等教育治理活動(dòng)。]金東寒：《秩序的重構(gòu)——人工智能與人類社會(huì)》，上海大學(xué)出版社，2017年，第11頁(yè)。]其次，建立多中心的治理結(jié)構(gòu)。伯頓·克拉克提出的政府、市場(chǎng)和高校的經(jīng)典三角結(jié)構(gòu)關(guān)系，在省級(jí)高等教育治理中仍然適用，但是結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。這是因?yàn)椋谑〖?jí)高等教育治理結(jié)構(gòu)中，不僅要考慮省級(jí)政府、高校、市場(chǎng)三個(gè)主體，還要增加中央政府這個(gè)主體，由此形成了疊加關(guān)系，構(gòu)成了省級(jí)高等教育治理的雙重關(guān)系模式。]宋爭(zhēng)輝、郭書(shū)劍：《地方統(tǒng)籌：高等教育治理的新思維》，《高等教育研究》，2018年第1期。]在這種復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)中，更需要將“一元中心”的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為扁平化的、有彈性的、平等的多中心網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)治理權(quán)力的多中心化，激發(fā)高等教育治理主體的積極性并長(zhǎng)期保持活力。建設(shè)高等教育強(qiáng)省，需要在省級(jí)高等教育治理方面整體搭建縱向的多中心治理結(jié)構(gòu)與橫向的多中心治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)中央與地方之間、各級(jí)政府之間、高校和社會(huì)之間的關(guān)系。一方面，優(yōu)化縱向的多中心結(jié)構(gòu)，注重中央、省、市三級(jí)政府的職能架構(gòu)，完善高等教育統(tǒng)籌權(quán)、決策權(quán)配置模式。另一方面，構(gòu)筑橫向的多中心結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)解決高等教育治理權(quán)在政府與非政府組織之間的分散配置問(wèn)題，向地方政府、社會(huì)組織等多元主體合理分配權(quán)力。]羅良針、張陽(yáng)：《省域高等教育體系結(jié)構(gòu)調(diào)整研究》，江西人民出版社，2014年，第178頁(yè)。]通過(guò)縱橫交織的結(jié)構(gòu)，最終形成省級(jí)高等教育的多中心網(wǎng)絡(luò)治理格局。

（三）轉(zhuǎn)變治理思維，創(chuàng)新省級(jí)高等教育治理方式

從省級(jí)高等教育治理現(xiàn)代化的實(shí)踐來(lái)看，落后的治理思維是目前迫切需要解決的問(wèn)題。當(dāng)前，要摒棄傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的治理思維，在政府和其他治理主體之間建立平等協(xié)作的關(guān)系，從單一主體的管制與管理向多元主體的參與和治理轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，僅構(gòu)建多元參與的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是不夠的?？茖又卫怼⑹袌?chǎng)治理或網(wǎng)絡(luò)治理都有各自特定的協(xié)調(diào)和控制機(jī)制，都有可能出現(xiàn)“治理失靈”的現(xiàn)象。杰索普（B.Jessop）深刻反思治理失靈的原因之后，提出了“元治理”]Bob Jessop，“Capitalism and its future： Remarks on regulation， government and governance”，Review of International Political Economy， vol.4，no.3（1997）.]的概念。元治理的本質(zhì)是“治理的治理”，即治理思維的轉(zhuǎn)型，政府通過(guò)制定規(guī)則、組織協(xié)調(diào)等方式發(fā)揮“掌舵人”功能，促進(jìn)不同治理方式的優(yōu)化組合。]Carey Doberstein，“Metagovernance of urban governance networks in Canada： In pursuit of legitimacy and accountability”，Canadian Public Administration， vol.56， no.4（2013）.]對(duì)于省級(jí)高等教育治理現(xiàn)代化而言，元治理可以促使省級(jí)政府成為“元治理者”，重新確定自身在高等教育治理中的定位。高等教育的“元治理者”需要具備“反思能力、靈活變通能力、自我指涉能力即必要的反諷能力”][英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，漆燕譯，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志（中文版）》，1999年第1期。]。元治理要求省級(jí)政府在高等教育治理過(guò)程中，不僅關(guān)注簡(jiǎn)單的賦權(quán)與分權(quán)問(wèn)題，還要不斷對(duì)自身的治理行為進(jìn)行審視與反思。首先，通過(guò)制度安排和政策指導(dǎo)，省級(jí)政府應(yīng)成為治理責(zé)任的擔(dān)當(dāng)者，加強(qiáng)治理組織建設(shè)，增強(qiáng)靈活性，提升科層化治理的績(jī)效，樹(shù)立政府主導(dǎo)治理的權(quán)威。其次，省級(jí)政府要成為多元治理過(guò)程中利益博弈的協(xié)調(diào)者和平衡者，在公平正義的原則下，實(shí)現(xiàn)各方利益的最優(yōu)化。政府和其他治理主體之間應(yīng)建立平等協(xié)作的治理關(guān)系，從而提高高等教育治理主體的多元化程度。最后，省級(jí)政府要培育專業(yè)的社會(huì)組織，參與高等教育治理。元治理范式要求省級(jí)政府不僅是理性政府，而且是有限責(zé)任政府，因此，相關(guān)的專業(yè)化社會(huì)組織要盡快提高治理能力、創(chuàng)新治理手段，以彌補(bǔ)政府治理的不足。省級(jí)高等教育治理需要培育區(qū)域性中介組織，推進(jìn)區(qū)域高教中介組織“再專業(yè)化”，在協(xié)調(diào)高校與政府之間的矛盾，維護(hù)高校合法權(quán)益，增強(qiáng)高教系統(tǒng)適應(yīng)性、多樣性和服務(wù)能力等方面發(fā)揮作用。]丁曉昌：《提升省域高等教育治理能力的路徑選擇》，《中國(guó)高教研究》，2014年第12期。]896B24FD-4613-405E-AB77-C755AE2E895D

（四）深化評(píng)價(jià)改革，推進(jìn)省級(jí)高等教育智慧治理

評(píng)價(jià)是省級(jí)高等教育治理的重要手段。當(dāng)前，既要適應(yīng)新時(shí)代高等教育發(fā)展的需要，完善評(píng)價(jià)體系;更要適應(yīng)智能時(shí)代發(fā)展的要求，創(chuàng)新治理方法。首先，深入推進(jìn)“放管服”制度創(chuàng)新，完善評(píng)價(jià)體系。管辦評(píng)分離是建立現(xiàn)代高等教育治理體系、提升治理能力的重要途徑。]劉振天：《完善高等教育評(píng)價(jià)體系提升高等教育治理能力》，《大學(xué)教育科學(xué)》，2020年第1期。]要緊緊圍繞推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的高教強(qiáng)省建設(shè)目標(biāo)，完善政策法規(guī)體系，明晰政府、高校和社會(huì)組織在高等教育治理與評(píng)價(jià)中的責(zé)權(quán)利，這是管辦評(píng)分離的制度性保障。此外，要對(duì)評(píng)價(jià)制度進(jìn)行深層次改革，更新評(píng)價(jià)理念。目前，省域高等教育評(píng)價(jià)還是以質(zhì)量評(píng)價(jià)、審核、認(rèn)證、問(wèn)責(zé)等形式為主，雖然在一定程度上促進(jìn)了高等教育管理的多樣化、民主化和社會(huì)化，但評(píng)價(jià)理念和價(jià)值預(yù)設(shè)仍以績(jī)效評(píng)價(jià)為主，行政管理的色彩依然很濃，尚未在各主體之間真正建立緊密、有效的合作對(duì)話機(jī)制。只有在肯定多元主體地位、充分發(fā)揮利益相關(guān)者作用的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)對(duì)話與協(xié)商，使各主體共同致力于治理能力的提升，才能實(shí)現(xiàn)高等教育治理整體效益的最大化。其次，發(fā)展信息技術(shù)，賦能評(píng)價(jià)改革，推進(jìn)省級(jí)高等教育智慧治理。在智能化時(shí)代，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、機(jī)器學(xué)習(xí)等顛覆性的信息技術(shù)逐漸嵌入高等教育，改變了高等教育的結(jié)構(gòu)和治理方式，給省級(jí)高等教育治理能力現(xiàn)代化帶來(lái)了深遠(yuǎn)影響。完善高等教育治理，需要做到治理數(shù)據(jù)開(kāi)放、決策過(guò)程透明、決策過(guò)程留痕、政策制定科學(xué)。]秦?zé)槦?、洪曄、馬艷蕓：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的高等教育創(chuàng)新人才培養(yǎng)：動(dòng)因、挑戰(zhàn)與路徑》，《中國(guó)高等教育》，2018年增刊第1期。]推進(jìn)省級(jí)高等教育的智慧治理轉(zhuǎn)型，需要建構(gòu)政府、高校、市場(chǎng)和社會(huì)暢聯(lián)互通的智慧治理機(jī)制，充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等信息化技術(shù)，建構(gòu)智慧化的高等教育治理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)多元治理主體的信息共享，提升省級(jí)政府在高等教育領(lǐng)域的數(shù)據(jù)治理能力。智能化時(shí)代高等教育治理的發(fā)展呈現(xiàn)出智慧化、整體化、動(dòng)態(tài)化、協(xié)同化的態(tài)勢(shì)，]趙春霞：《大數(shù)據(jù)智能化：高等教育治理現(xiàn)代化的實(shí)踐進(jìn)路》，《江蘇高教》，2021年第11期。]這就需要解決傳統(tǒng)高等教育治理的信息孤島問(wèn)題。政府、高校、社會(huì)組織應(yīng)依法建立科學(xué)的高等教育數(shù)據(jù)收集、發(fā)布的共享制度，為高等教育治理提供數(shù)據(jù)挖掘與處理等服務(wù)，提升高等教育治理的智慧化程度，提高各類主體的參與積極性，提高高等教育治理的精準(zhǔn)化程度和智能化水平。

〔責(zé)任編輯：沈 丹〕

作者簡(jiǎn)介：吳立保，教育學(xué)博士，南京信息工程大學(xué)高等教育研究所所長(zhǎng)、研究員、博士研究生導(dǎo)師;朱瑤瑤，南京信息工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生;趙慧，南京信息工程大學(xué)管理工程學(xué)院博士研究生。

基金項(xiàng)目：江蘇省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代江蘇深入推進(jìn)高教強(qiáng)省建設(shè)的理念、內(nèi)涵及對(duì)策研究”（18JYA001）;江蘇教育改革發(fā)展戰(zhàn)略性與政策性研究重大招標(biāo)課題“現(xiàn)代化教育強(qiáng)省建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)、實(shí)施策略與路徑研究”896B24FD-4613-405E-AB77-C755AE2E895D