北京市供水行業(yè)績(jī)效管理與成本控制探索實(shí)踐

●彭明現(xiàn) 張旖諾 靳 筱

一、北京市供水行業(yè)績(jī)效管理與成本控制的實(shí)施路徑

（一）明確目標(biāo)思路和職責(zé)分工

1、明確工作目標(biāo)。 以“科學(xué)設(shè)置行業(yè)成本考核基準(zhǔn)值”為切入點(diǎn)，準(zhǔn)確測(cè)算供水成本基線(xiàn)，梳理完善供水工作機(jī)制，科學(xué)厘清供水成本在用水戶(hù)、政府、企業(yè)之間的分擔(dān)原則，以推動(dòng)供水領(lǐng)域降本增效， 為供水事業(yè)實(shí)現(xiàn)彎道超車(chē)、跨越式發(fā)展提供體制機(jī)制保障和可持續(xù)的資金保障。

2、科學(xué)確定研究思路。通過(guò)逐項(xiàng)分析市自來(lái)水集團(tuán)供水成本要素明確本市供水成本基線(xiàn)，通過(guò)對(duì)市自來(lái)水集團(tuán)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行量化打分建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并應(yīng)用于支撐政府定價(jià)和財(cái)政補(bǔ)貼。 具體為：將供水成本基線(xiàn)作為供水標(biāo)準(zhǔn)成本，按照成本監(jiān)審周期三年一測(cè)算。市發(fā)展改革委將成本基線(xiàn)作為制定目標(biāo)水價(jià)的依據(jù)，與用水戶(hù)應(yīng)繳水費(fèi)產(chǎn)生的價(jià)差由政府負(fù)擔(dān)；市財(cái)政局依據(jù)價(jià)差并結(jié)合市自來(lái)水集團(tuán)績(jī)效指標(biāo)完成情況， 確定對(duì)市自來(lái)水集團(tuán)的補(bǔ)貼金額，實(shí)現(xiàn)從“補(bǔ)虧損”向“補(bǔ)價(jià)差”轉(zhuǎn)變，使政府公共服務(wù)支出更加精準(zhǔn)科學(xué)。

圖1 市自來(lái)水集團(tuán)降本增效實(shí)施路徑圖

3、明確各單位職責(zé)分工。降本增效工作是一項(xiàng)需要部門(mén)協(xié)同、密切配合的系統(tǒng)性工程。 為切實(shí)有效開(kāi)展項(xiàng)目工作，北京市通過(guò)“工作專(zhuān)班”定期召開(kāi)會(huì)議，解決推進(jìn)中的重點(diǎn)難點(diǎn)工作，細(xì)化分解各單位任務(wù)，落實(shí)責(zé)任到人。 其中，市財(cái)政局牽頭落實(shí)供水行業(yè)降本增效相關(guān)工作，會(huì)同有關(guān)部門(mén)，完善市自來(lái)水集團(tuán)三年績(jī)效目標(biāo)任務(wù)和考核付費(fèi)機(jī)制；市發(fā)展改革委負(fù)責(zé)研究完善供水價(jià)格、投資政策， 配合市財(cái)政局研究完善市自來(lái)水集團(tuán)政策性虧損補(bǔ)貼機(jī)制； 市國(guó)資委研究將降本增效情況納入對(duì)市自來(lái)水集團(tuán)的年度考核指標(biāo)體系中； 市水務(wù)局配合制定行業(yè)成本基線(xiàn)， 推動(dòng)落實(shí)市自來(lái)水集團(tuán)降本增效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)； 市自來(lái)水集團(tuán)配合完成相關(guān)工作，提供準(zhǔn)確詳實(shí)的數(shù)據(jù)資料、協(xié)助技術(shù)單位完成調(diào)研等其他工作； 北咨公司作為技術(shù)咨詢(xún)單位，負(fù)責(zé)技術(shù)工作，配合委托方完成成本控制其他相關(guān)工作。

（二）充分的現(xiàn)狀調(diào)研和數(shù)據(jù)收集

工作專(zhuān)班對(duì)市自來(lái)水集團(tuán)總部、所屬全部供水水廠及管網(wǎng)分公司進(jìn)行了調(diào)研，充分了解供水水廠工藝，深入考察運(yùn)營(yíng)水平，收集市自來(lái)水集團(tuán)近五年（2016-2020 年）運(yùn)營(yíng)成本相關(guān)數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)校核企業(yè)發(fā)生成本數(shù)據(jù)，建立供水成本數(shù)據(jù)庫(kù)。赴上海、廣州、深圳等其他一線(xiàn)城市進(jìn)行對(duì)標(biāo)調(diào)研，與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)、價(jià)格主管部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、供水公司、水廠座談，實(shí)地考察水庫(kù)水源地、供水水廠、小區(qū)二次供水等現(xiàn)場(chǎng)，交流當(dāng)?shù)亟?jīng)驗(yàn)做法，取得了單位售水成本等關(guān)鍵性數(shù)據(jù)，橫向比較后，分析各城市的發(fā)展階段。

（三）科學(xué)確定成本控制方法

1、合理確定研究范圍。城市供水系統(tǒng)大體可分為原水供應(yīng)、制水生產(chǎn)（供水水廠）、凈水輸送（管網(wǎng)輸配）和二次供水四個(gè)環(huán)節(jié)。 北京市的原水供應(yīng)由政府及相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)， 二次供水由小區(qū)物業(yè)負(fù)責(zé)，市自來(lái)水集團(tuán)供水業(yè)務(wù)主要涵蓋制水生產(chǎn)和凈水輸送環(huán)節(jié)。市自來(lái)水集團(tuán)售水量占全市城鎮(zhèn)公共供水80%以上，對(duì)北京市供水領(lǐng)域情況具有典型代表性。 因此，本次研究范圍為市自來(lái)水集團(tuán)發(fā)生的從供水水廠至用水戶(hù)端的收支情況。

圖2 研究范圍圖

根據(jù)市自來(lái)水集團(tuán)對(duì)供水成本的可控制程度，按照生產(chǎn)要素法， 將市自來(lái)水集團(tuán)成本分為可控和不可控兩類(lèi)共10 項(xiàng)，其中，不可控成本4 項(xiàng)：原水費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊、無(wú)形資產(chǎn)攤銷(xiāo)、稅金及附加；可控成本6 項(xiàng)：職工薪酬、動(dòng)力費(fèi)、修理費(fèi)、材料費(fèi)、管理費(fèi)及其他、財(cái)務(wù)費(fèi)用。 重點(diǎn)分析和壓減可控成本。

2、 深入分析市自來(lái)水集團(tuán)發(fā)生成本。 在建立2016 年—2020 年市自來(lái)水集團(tuán)供水成本數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，按照生產(chǎn)要素法對(duì)成本結(jié)構(gòu)，可控不可控占比、年度變化趨勢(shì)、市區(qū)差異等成本進(jìn)行分析，并作為成本基線(xiàn)測(cè)算的依據(jù)。 近5 年，市自來(lái)水集團(tuán)職工薪酬、固定資產(chǎn)折舊、管理費(fèi)及其他有較大增長(zhǎng)； 郊區(qū)的單方售水成本是中心城區(qū)的1.2 倍，主要是郊區(qū)的職工薪酬、修理費(fèi)、管理費(fèi)及其他等成本偏高。

y(故意無(wú)視)=-1.376+0.501x1-0.310x2+0.173x3+0.029z1+0.242z2+0.053z3+

3、 拓寬思路探索成本控制新方法。 創(chuàng)新引入benchmarking 的理念，以市自來(lái)水集團(tuán)5 年發(fā)生成本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，借鑒其他一線(xiàn)城市成本費(fèi)用控制標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)， 按照生產(chǎn)要素法對(duì)10 項(xiàng)生產(chǎn)要素進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，最終科學(xué)設(shè)置本市供水行業(yè)成本考核基準(zhǔn)線(xiàn)。 標(biāo)準(zhǔn)成本以動(dòng)力費(fèi)為例進(jìn)行說(shuō)明：

動(dòng)力費(fèi)是指直接用于原水汲取、輸送、制水生產(chǎn)及輸配凈水所需動(dòng)力的費(fèi)用。

動(dòng)力費(fèi)=耗電量×電價(jià)

其中，耗電量根據(jù)市自來(lái)水集團(tuán)提供的每種設(shè)備的數(shù)量和每臺(tái)設(shè)備的額定功率，確定每種設(shè)備的總功率以及有功計(jì)算負(fù)荷后根據(jù)規(guī)范確定最大負(fù)荷利用小時(shí)數(shù)，最終確定理論的供水規(guī)模耗電量。

電價(jià)依據(jù)市價(jià)格主管部門(mén)統(tǒng)一定價(jià)。

計(jì)算得出的理論動(dòng)力費(fèi)與市自來(lái)水集團(tuán)實(shí)際發(fā)生的動(dòng)力費(fèi)比較， 采用就低原則確定最終的動(dòng)力費(fèi)。

其他生產(chǎn)要素按照上述方法進(jìn)行理論測(cè)算后，與市自來(lái)水集團(tuán)實(shí)際發(fā)生比較， 采用就低原則，確定標(biāo)準(zhǔn)成本。此次測(cè)算以2020 年為基準(zhǔn)年，以后按照成本監(jiān)審周期三年一測(cè)算。

4、 提出成本壓減方向與目標(biāo)。 以供水發(fā)展水平、市自來(lái)水集團(tuán)發(fā)生成本、供水關(guān)鍵績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)三個(gè)角度分析北京市供水行業(yè)的優(yōu)劣勢(shì)，從而明確其未來(lái)的發(fā)展空間。 與一線(xiàn)城市對(duì)標(biāo)時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于城市間水資源稟賦和供水發(fā)展階段顯著不同，不可控成本原水費(fèi)及固定資產(chǎn)投資規(guī)模均存在較大差異，致使北上廣深單方售水成本差別較大。同時(shí)，北京在降低供水成本、壓減人員規(guī)模、提高公共供水覆蓋率等方面還有提升空間。

（四）構(gòu)建績(jī)效管理與評(píng)價(jià)體系與方法

1、構(gòu)建供水績(jī)效評(píng)價(jià)定量指標(biāo)體系。借鑒國(guó)內(nèi)外供水績(jī)效指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本市實(shí)際，供水績(jī)效評(píng)價(jià)定量指標(biāo)體系由分類(lèi)層和指標(biāo)層組成，具體包括財(cái)經(jīng)、服務(wù)、運(yùn)行、資源、資產(chǎn)、人事6 類(lèi)一級(jí)指標(biāo)和“單方可控售水成本”等26 項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。 績(jī)效評(píng)價(jià)一年開(kāi)展一次，每年年初完成對(duì)上一年度的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，分值采用百分制，供水績(jī)效等級(jí)劃分為四個(gè)等級(jí)（優(yōu)秀、良好、合格、不合格），評(píng)分等級(jí)見(jiàn)下表。

表1 北京市供水績(jī)效評(píng)價(jià)定量指標(biāo)體系等級(jí)劃分表

2、權(quán)重的考量。評(píng)價(jià)分值采用百分制?？傇u(píng)分由各分類(lèi)層的評(píng)分根據(jù)權(quán)重計(jì)算得到， 其中財(cái)經(jīng)類(lèi)占15%，服務(wù)類(lèi)占15%，運(yùn)行類(lèi)占40%，資源類(lèi)占10%，資產(chǎn)類(lèi)占5%，人事類(lèi)占15%；采取定量評(píng)價(jià)方式， 分類(lèi)層的評(píng)分由各指標(biāo)層的評(píng)分根據(jù)權(quán)重計(jì)算得到。對(duì)指標(biāo)層的各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分時(shí)，如國(guó)家或行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、 規(guī)范等有規(guī)定的， 以標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范中的定值作為考核值；如無(wú)規(guī)定，根據(jù)行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或經(jīng)驗(yàn)值作為考核值， 并設(shè)定詳細(xì)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

3、評(píng)價(jià)方法。在明確成本基線(xiàn)和用水戶(hù)應(yīng)繳水費(fèi)之間價(jià)差的前提下，績(jī)效評(píng)價(jià)是影響財(cái)政補(bǔ)貼的主要因素。 一是績(jī)效評(píng)價(jià)體系動(dòng)態(tài)調(diào)整，調(diào)整周期與成本監(jiān)審周期（原則不超過(guò)3 年）保持一致。二是將績(jī)效評(píng)價(jià)中 “單方可控售水成本”“人均日售水量”2 個(gè)指標(biāo)作為通過(guò)性指標(biāo)。 任1 指標(biāo)不通過(guò)，給予市自來(lái)水集團(tuán)的補(bǔ)貼上限不得超過(guò)價(jià)差×95%；2個(gè)指標(biāo)都通過(guò)，正常執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)機(jī)制。 三是聯(lián)動(dòng)機(jī)制為：績(jī)效評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)達(dá)到90分及以上時(shí)， 按照價(jià)差的100%給予市自來(lái)水集團(tuán)補(bǔ)貼，對(duì)于市自來(lái)水集團(tuán)實(shí)現(xiàn)的成本壓減，可以按照壓減額的一定比例， 給予市自來(lái)水集團(tuán)人員獎(jiǎng)勵(lì)；90 分以下時(shí)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在0—100%之間進(jìn)行線(xiàn)性插值。

二、北京市供水行業(yè)績(jī)效管理與成本控制的預(yù)期成效

（一）精準(zhǔn)確定北京市供水成本可優(yōu)化方向

通過(guò)引入benchmarking 理念， 科學(xué)設(shè)置供水成本基線(xiàn)， 進(jìn)一步規(guī)范市自來(lái)水集團(tuán)折舊和攤銷(xiāo)計(jì)提方式、消化冗余職工、適度增加修理費(fèi)等，預(yù)計(jì)2021 年—2023 年同口徑壓減供水成本總額2.5億元。 至“十四五”末，隨著智能水表的全覆蓋，預(yù)計(jì)可進(jìn)一步減少冗余職工和勞務(wù)派遣人員， 成本可再壓減1.5 億元， 成本總壓減額達(dá)到4.0 億元，有效實(shí)現(xiàn)供水成本降本增效， 提高財(cái)政資金使用效益。

（二）助力北京市供水事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

依托工作專(zhuān)班， 成員單位聚焦首都功能定位，聚焦“四個(gè)服務(wù)”，聚焦用戶(hù)體驗(yàn)，共同謀劃，進(jìn)一步明確“十四五”時(shí)期的供水目標(biāo)任務(wù)和2035 年北京市供水遠(yuǎn)期目標(biāo)， 并做到每階段重點(diǎn)目標(biāo)明確，實(shí)施路徑清晰。 同時(shí)，較好調(diào)動(dòng)了市自來(lái)水集團(tuán)積極性，科學(xué)整合城鄉(xiāng)供水資源的同時(shí)，發(fā)揮供水規(guī)模效應(yīng)，壓減成本的同時(shí)實(shí)現(xiàn)增收；進(jìn)一步促進(jìn)供水領(lǐng)域行業(yè)管理和高效運(yùn)轉(zhuǎn)， 加快完善供水管理標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步延伸公共供水保障鏈條，推進(jìn)小區(qū)供水專(zhuān)業(yè)化管理；有效推動(dòng)智慧水務(wù)1.0 建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)智能水表全覆蓋，提升供水管理智慧化水平。 助力北京市供水事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）推動(dòng)建立政府投資、定價(jià)政策與財(cái)政補(bǔ)貼統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是穩(wěn)定政府投資政策。配合北京市供水事業(yè)的大發(fā)展大建設(shè)期，按照差異化投資政策，對(duì)中心城區(qū)、郊區(qū)（城市發(fā)展新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)）給予不同的資金支持。 二是統(tǒng)一政府定價(jià)與財(cái)政補(bǔ)貼測(cè)算依據(jù)。 市發(fā)展改革委依據(jù)成本基線(xiàn)確定目標(biāo)水價(jià)，市財(cái)政局依據(jù)成本基線(xiàn)與用水戶(hù)應(yīng)繳水費(fèi)之間的價(jià)差， 結(jié)合市自來(lái)水集團(tuán)績(jī)效指標(biāo)完成情況，確定補(bǔ)貼金額。 實(shí)現(xiàn)財(cái)政與發(fā)改測(cè)算依據(jù)的統(tǒng)一，建立起財(cái)政補(bǔ)貼與成本基線(xiàn)、績(jī)效評(píng)價(jià)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（四）探索建立市自來(lái)水集團(tuán)長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制

市財(cái)政局將按照績(jī)效評(píng)價(jià)體系的考核結(jié)果與對(duì)市自來(lái)水集團(tuán)的補(bǔ)貼資金掛鉤，激發(fā)市自來(lái)水集團(tuán)自主降本增效潛力。對(duì)于市自來(lái)水集團(tuán)實(shí)現(xiàn)的成本壓減，可以按照壓減額的一定比例，給予市自來(lái)水集團(tuán)人員獎(jiǎng)勵(lì)。市國(guó)資委負(fù)責(zé)將考核結(jié)果與市自來(lái)水集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人薪酬水平、企業(yè)工資總額掛鉤。 市水務(wù)局負(fù)責(zé)將考核結(jié)果作為優(yōu)化行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)管等的重要依據(jù)。

三、 北京市供水行業(yè)績(jī)效管理與成本控制探索與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）充分的調(diào)研、詳實(shí)的歷史數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)

通過(guò)對(duì)市自來(lái)水集團(tuán)總部、所屬全部供水水廠及管網(wǎng)分公司“地毯式”調(diào)研和對(duì)上海、廣州、深圳等其他一線(xiàn)城市進(jìn)行對(duì)標(biāo)調(diào)研，充分了解了北京市供水水廠工藝和運(yùn)營(yíng)水平；通過(guò)對(duì)標(biāo)對(duì)表，從供水發(fā)展水平、市自來(lái)水集團(tuán)發(fā)生成本、供水關(guān)鍵績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)三個(gè)角度分析北京市供水行業(yè)的優(yōu)劣勢(shì)，從而明確其未來(lái)的發(fā)展空間。

在此基礎(chǔ)上， 收集了2016 年—2020 年市自來(lái)水集團(tuán)供水成本數(shù)據(jù)、 審計(jì)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)報(bào)表等數(shù)據(jù)，一方面反復(fù)校核，確保數(shù)據(jù)真實(shí)可靠；另一方面建立5 年成本數(shù)據(jù)庫(kù)，并從年度變化、區(qū)域、供水水廠、管網(wǎng)及營(yíng)銷(xiāo)，可控、不可控等維度分析，研究成本變化的規(guī)律、區(qū)域差異和部分成本偏高的原因。

（二）分步驟推進(jìn)降本增效和成本控制工作是重點(diǎn)

降本增效工作是全面落實(shí)政府過(guò) “緊日子”要求，加大資金統(tǒng)籌，強(qiáng)化成本控制的具體體現(xiàn)。 同時(shí)，降本增效工作也要循序漸進(jìn)，層層遞進(jìn)。首先第一層：科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)核定成本考核基準(zhǔn)線(xiàn)，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系；第二層：建立財(cái)政補(bǔ)貼與績(jī)效評(píng)價(jià)體系的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并針對(duì)企業(yè)實(shí)際，形成降本增效目標(biāo)工作方案；第三層：建立發(fā)改定價(jià)統(tǒng)一與財(cái)政補(bǔ)貼的核算標(biāo)準(zhǔn)，并明確供水中的市、區(qū)責(zé)任；第四層：進(jìn)一步完善行業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，明確行業(yè)規(guī)劃目標(biāo)和政策保障。

（三）科學(xué)對(duì)標(biāo)對(duì)表一線(xiàn)城市是切入點(diǎn)

對(duì)標(biāo)過(guò)程中，要充分考慮數(shù)據(jù)的可獲取性和數(shù)據(jù)間的可比性，確保城市間對(duì)標(biāo)客觀科學(xué)可比。 一是數(shù)據(jù)的可取得性。 一般情況下，數(shù)據(jù)都具有一定的保密性，想要取得存在一定的困難，因此要充分利用數(shù)據(jù)分析和邏輯分析的方法，從已知的數(shù)據(jù)推出未知的數(shù)據(jù)，進(jìn)而得出符合邏輯的分析結(jié)論。 二是數(shù)據(jù)間的可比性。 城市間對(duì)標(biāo)分析，需要摸清各個(gè)城市產(chǎn)生目前現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)， 包括發(fā)展階段、政府政策、自然稟賦、管理模式等，確保對(duì)標(biāo)結(jié)果能客觀公正反映當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。

（四）科學(xué)設(shè)置行業(yè)成本考核基準(zhǔn)值是關(guān)鍵點(diǎn)

供水行業(yè)成本考核基準(zhǔn)值是績(jī)效管理與成本控制的關(guān)鍵點(diǎn)， 探索引入benchmarking 的理念，按照生產(chǎn)要素法對(duì)每項(xiàng)生產(chǎn)要素進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，摸清了市自來(lái)水集團(tuán)的成本構(gòu)成和合理范圍，確定符合市自來(lái)水集團(tuán)實(shí)際的可優(yōu)化方向和空間。 同時(shí)，行業(yè)成本考核基準(zhǔn)值的核定并不是越低越好，要綜合考慮績(jī)效目標(biāo)、行業(yè)目前所處的發(fā)展階段、對(duì)社會(huì)的影響以及企業(yè)自身的可承受能力，確保成本壓減目標(biāo)科學(xué)合理，且具有可操作性。

（五）各部門(mén)統(tǒng)籌銜接、共同推進(jìn)是重要保障

降本增效工作是一項(xiàng)需要各部門(mén)配合、共同推進(jìn)的綜合性工作。 從標(biāo)準(zhǔn)成本的核定、績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，到投資、價(jià)格、補(bǔ)貼、薪酬等相關(guān)配套政策的調(diào)整，都離不開(kāi)企業(yè)、行業(yè)主管部門(mén)以及發(fā)改、財(cái)政等部門(mén)的通力合作。