我國生態(tài)移民補(bǔ)償制的困境與完善建議

李子玉 朱雅琪

摘要 為了保護(hù)環(huán)境并解決人民貧困的現(xiàn)狀，世界各國陸續(xù)開展生態(tài)移民工作。在生態(tài)移民解決生態(tài)環(huán)境問題、社會(huì)發(fā)展問題的同時(shí)兼顧公平，切實(shí)保障移民的權(quán)益。我國生態(tài)移民研究起步較晚，適應(yīng)我國國情的生態(tài)移民補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。在此背景下，通過對(duì)我國生態(tài)移民補(bǔ)償實(shí)踐的考察，學(xué)習(xí)借鑒國外的生態(tài)移民補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)目前我國生態(tài)移民補(bǔ)償存在生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)不完善、生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容不科學(xué)、公眾參與機(jī)制缺失、監(jiān)督管理體系不健全等問題。為此，從完善生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)、細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容、強(qiáng)化公眾參與機(jī)制、健全監(jiān)督管理體系諸方面，提出完善我國生態(tài)移民補(bǔ)償制度的建議。

關(guān)鍵詞 生態(tài)移民;生態(tài)補(bǔ)償;生態(tài)環(huán)境;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);社會(huì)政策

中圖分類號(hào) S-9? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2022）10-0246-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.10.057

The Dilemma and Perfection of Ecological Immigration Compensation in China

LI Zi-yu，ZHU Ya-qi （School of Law，Xi’an University of Finance and Economics，Xi’an，Shaanxi 710061）

Abstract In order to protect the environment and solve the poverty of the people， countries all over the world have carried out ecological migration work.When the ecological migration solves the problems of ecological environment and social development，takes into account fairness， effectively protects the rights and interests of immigrants.The study of ecological migration started late in China and the compensation mechanism of ecological migration adapted to China’s national conditions has not been established.In this context， through the investigation of China’s ecological migration compensation practice， learn from the experience of ecological migration compensation outside the region， found that China’s ecological migration compensation is not perfect ecological compensation laws， ecological compensation content is not scientific， the lack of public participation mechanism， supervision and management system is not perfect and other problems.To this end， this paper puts forward some suggestions to improve China’s ecological immigration compensation system from the aspects of perfecting ecological compensation laws and regulations， elaborating ecological compensation contents， strengthening public participation mechanism and perfecting supervision and management system.

Key words Ecological migration;Ecological compensation;Ecological environment;Compensation standard;Social policy

作者簡介 李子玉（1997—），女，陜西商南人，碩士研究生，研究方向：民商法。通信作者，從事法學(xué)研究。

收稿日期 2021-08-15

全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議于2020年1月在北京召開，生態(tài)環(huán)境部部長李干杰出席工作會(huì)議并強(qiáng)調(diào)，要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)異成績決勝全面建成小康社會(huì)[1]。

近年來生態(tài)環(huán)境不斷惡化，環(huán)境惡化地區(qū)人民生活貧困。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、解決人民貧困問題，我國進(jìn)行生態(tài)移民。2021年4月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》中表示，要健全生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，包括完善縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。生態(tài)移民過程中，針對(duì)移民的損失，應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)移民補(bǔ)償制度。我國生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐與理論研究起步較晚，一定程度上落后于一些發(fā)達(dá)國家，適應(yīng)我國國情的生態(tài)移民補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，在生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中仍有很多方面尚存在欠缺需要完善。

1 生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵及意義

1.1 概念界定與理論基礎(chǔ)

1.1.1 基本概念。美國科學(xué)家考爾斯最早提出“生態(tài)移民”的概念，認(rèn)為生態(tài)移民就是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境而實(shí)施的一種移民方式，將生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的人口遷入到生態(tài)人口承載力高的社區(qū)，選擇更好的途徑保護(hù)人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境[2]。生態(tài)移民是非自愿的工程性移民，基于移民所蒙受的各種經(jīng)濟(jì)損失、放棄發(fā)展機(jī)會(huì)所帶來的損失、生態(tài)維護(hù)的成本投入等，國家及各區(qū)域?yàn)橐泼裉峁┑难a(bǔ)償即生態(tài)移民補(bǔ)償。

1.1.2 理論基礎(chǔ)。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，牢固樹立新發(fā)展理念，黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，將生態(tài)文明建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略。中央在《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》中提出，有條件的地區(qū)逐步推進(jìn)生態(tài)移民、加快健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度;中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》中表示要健全生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)此提出了一系列具體要求;《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中提出，建立以財(cái)政投入為主的多元化資金保障制度、加大對(duì)生態(tài)移民的補(bǔ)償扶持投入。

1.2 價(jià)值意義

1.2.1 推進(jìn)生態(tài)移民順利進(jìn)行。

生態(tài)移民補(bǔ)償制度有利于推進(jìn)生態(tài)移民順利進(jìn)行，達(dá)到生態(tài)移民初衷，恢復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)移民本身是典型的非自愿性移民，這項(xiàng)工程的社會(huì)受益大于私人受益，個(gè)人為了環(huán)境發(fā)展讓與自身利益，這種“讓與”若沒有得到合理補(bǔ)償，就無法保證移民能積極支持工程的推進(jìn)[3]。合理的補(bǔ)償機(jī)制能使移民對(duì)工程有更高的接受度，讓移民自愿遷出自然資源枯竭或環(huán)境惡化地，增強(qiáng)移民積極參與工程的主動(dòng)性，推動(dòng)工程順利進(jìn)行。

1.2.2 解決移民貧困問題。

在生態(tài)環(huán)境惡化地，往往伴隨著貧困問題，搬遷工程迫使移民放棄原有的生活環(huán)境，補(bǔ)償有利于移民開始新的生活。良好的補(bǔ)償機(jī)制有利于解決移民后續(xù)生計(jì)問題，提高移民生活質(zhì)量，保障民生。以三江源生態(tài)移民中的青海省洛州久治縣為例，移民搬遷后人們收入增多，消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了極大改變，人民生活更加富足。針對(duì)不同貧困地區(qū)的區(qū)域環(huán)境和貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用符合當(dāng)?shù)厍闆r的手段對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精確幫扶、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，是政府扶貧工作的準(zhǔn)則。生態(tài)移民補(bǔ)償制度為精準(zhǔn)扶貧提供了一種新思路，有利于鞏固脫貧成果。

1.2.3 從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題。

合理的生態(tài)移民補(bǔ)償機(jī)制有利于從根本上解決生態(tài)環(huán)境惡化問題。貧困地區(qū)的人們?yōu)榱松?jì)更大限度地索取自然資源，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境不堪重負(fù)，這是環(huán)境惡化的一大重要原因。如果不能讓移民得到及時(shí)合理的補(bǔ)償，移民不能擺脫貧困，進(jìn)入新遷入地會(huì)再次索取自然資源，可能會(huì)對(duì)新遷入地造成更嚴(yán)重的破壞，影響新遷入地的生態(tài)平衡。人民富起來便不再拘泥于靠無限索取自然資源帶來的財(cái)富，從根本上解決生態(tài)惡化問題，切實(shí)保護(hù)環(huán)境，建設(shè)美麗中國。

2 我國生態(tài)移民補(bǔ)償現(xiàn)狀

2016年9月，國家發(fā)改委在《關(guān)于印發(fā)全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃的通知》里，將生態(tài)移民歸入了“易地扶貧規(guī)劃”中，規(guī)定我國采用固定的生態(tài)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)規(guī)定地方各政府可以根據(jù)具體情況制定一些其他的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國的補(bǔ)償金采用中央支付或者地方支付的支付方式，補(bǔ)償資金來源全部依靠政府，采用一次性發(fā)放補(bǔ)償資金的方式對(duì)移民進(jìn)行補(bǔ)償。

新《土地管理法》也規(guī)定“移民搬遷”活動(dòng)受其管理，首次將“保障農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”寫進(jìn)規(guī)定里，明確補(bǔ)償費(fèi)由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定。

2021年4月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》中表示，要健全生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，包括完善縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

在這些文件的指導(dǎo)下，我國生態(tài)移民補(bǔ)償有許多成功的實(shí)踐，三江源地區(qū)、三峽工程、黃土高原貧困地區(qū)和廣西、內(nèi)蒙古、廣西等地的移民補(bǔ)償取得了很大的成功，移民滿意度較高，生態(tài)環(huán)境得以保護(hù)發(fā)展。以三江源地區(qū)生態(tài)移民補(bǔ)償為例，政府對(duì)移民進(jìn)行了安置補(bǔ)助、日常補(bǔ)助、生產(chǎn)資料補(bǔ)助等，貧困地區(qū)人民獲得安置物資，生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展，草場和水源涵養(yǎng)功能得以恢復(fù)改善，其生態(tài)移民工程取得了一定的生態(tài)效益和社會(huì)效益，達(dá)到了“多贏”的效果[4]。但不可否認(rèn)，其中也存在一些問題，需要找到原因并解決。

3 我國生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)困境

3.1 生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)不完善

首先，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ?guī)定分散在各個(gè)單獨(dú)單行法中，沒有專門的生態(tài)補(bǔ)償立法。我國目前的生態(tài)移民補(bǔ)償主要是通過政策性文件進(jìn)行規(guī)范，以行政命令取代法律法規(guī)，甚至出現(xiàn)了某些措施超出法律法規(guī)的現(xiàn)象。移民權(quán)益和補(bǔ)償措施缺乏保障。我國生態(tài)移民中涉及的環(huán)境保護(hù)問題多年來都以較為陳舊的《環(huán)境保護(hù)法》為參考，新的生態(tài)移民環(huán)境問題在該法律條文中更是處于空白狀態(tài)。迄今為止《生態(tài)補(bǔ)償條例》都尚未出臺(tái)，《生態(tài)補(bǔ)償法》更是需要很長一段時(shí)間才有可能頒布[5]。

其次，有關(guān)生態(tài)的法律立法層級(jí)不高，法律效果的發(fā)揮受限?！稇椃ā分胁o與生態(tài)移民環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律條文，現(xiàn)在大部分有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法層級(jí)屬于行政法規(guī)，雖然《環(huán)境保護(hù)法》和《水土保持法》屬于基本法律，但是難以體現(xiàn)其基本準(zhǔn)則的地位，形式主義流于表面。作為單純的政策出臺(tái)，執(zhí)行性較低，難以達(dá)到規(guī)范和約束破壞環(huán)境的違法行為的目的。因此，存在基本政策有必要上升到法律層面的問題。

最后，有關(guān)法律、政策之間是不協(xié)調(diào)的，難免顧此失彼，難以達(dá)到預(yù)期效果。我國政府相繼出臺(tái)了很多生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策及相關(guān)法律，但是有些政策及法律在制定時(shí)大多數(shù)是從某些具體的事項(xiàng)出發(fā)，而不是從恢復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，很多政策都難以發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的作用，顧此失彼，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境不能及時(shí)得到保護(hù)，生態(tài)移民很難進(jìn)展。

3.2 生態(tài)移民補(bǔ)償內(nèi)容不完善

3.2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。具體表現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題。一方面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”缺乏彈性。規(guī)劃初期確定我國的生態(tài)移民計(jì)劃以5年為一個(gè)周期，將補(bǔ)償款一次性發(fā)給移民群眾，在5年內(nèi)不變，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)過于僵化。由于我國地域廣闊，移民情況復(fù)雜多樣，單一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不足以應(yīng)對(duì)多變情況。一些條件復(fù)雜的地區(qū)移民需要花費(fèi)的資金遠(yuǎn)超過平均條件的地區(qū)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”容易造成這些地區(qū)資金緊張，移民工程粗制濫造甚至無法進(jìn)行等情況;就算是同一地區(qū)，每家每戶情況也不同。以青海省瑪多縣為例，為了平衡全省收入，生態(tài)移民工程以戶為單位平均補(bǔ)償，草場面積大、牲畜多的牧民和草場面積小、牲畜少的牧民拿到的是同樣的補(bǔ)償款。這樣就會(huì)導(dǎo)致草場面積大、收入水平較高的牧民認(rèn)為搬遷損害了其利益，搬遷的積極性就較低[6]。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏彈性，一定程度上影響移民工程的順利進(jìn)行。并且，移民補(bǔ)償款補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況也經(jīng)常發(fā)生。2004 年， 瑪多縣牧民戶均年純收入約 6 900 元，飼料糧補(bǔ)每戶8 000元/年，看似補(bǔ)償款大于牧民平均收入，但是該補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。牧民搬遷前很多生活必需品都可以自給自足，然而搬遷后例如肉、奶、燃料等都需要自行購買，相比搬遷前實(shí)際生活壓力更大了。情況相類似的還有青海省同德縣，飼料燃料等補(bǔ)償力度與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)[4]。結(jié)合收支進(jìn)行對(duì)比，移民補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)太低，不利于移民恢復(fù)正常生活。

3.2.2 補(bǔ)償資金來源單一。

目前生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)馁Y金單純依賴國家縱向支付，融資渠道單一，沒有建立多元補(bǔ)償機(jī)制。僅僅依靠中央財(cái)政支持一定程度上導(dǎo)致了補(bǔ)償資金不足、后續(xù)補(bǔ)償缺失的問題。盡管生態(tài)補(bǔ)償中出現(xiàn)了幾例利用市場進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，其利用效果也是微乎其微。根據(jù)“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，因生態(tài)環(huán)境保護(hù)受益的企業(yè)和地區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)償進(jìn)行分擔(dān)，彌補(bǔ)國家補(bǔ)償?shù)娜笨?，幫助解決移民基礎(chǔ)生活設(shè)施和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題。

3.2.3 補(bǔ)償范圍狹窄。

當(dāng)前，能夠列入補(bǔ)償范圍的只局限于規(guī)定的幾個(gè)方面，例如住房補(bǔ)償和搬遷費(fèi)用補(bǔ)償?shù)?，忽略了?duì)機(jī)會(huì)成本以及移民生態(tài)貢獻(xiàn)的補(bǔ)償。移民因?yàn)榘徇w損失的不止有可見的物質(zhì)性財(cái)產(chǎn)，更有很多非物質(zhì)性財(cái)產(chǎn)。例如搬遷前可以在附近打工、在遷出地獲得的其他財(cái)產(chǎn)等。移民后還增加了許多新的支出，搬遷后的取暖費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)、物業(yè)費(fèi)等，都應(yīng)當(dāng)屬于補(bǔ)償考慮的范圍。

3.2.4 補(bǔ)償方式單一。

我國當(dāng)前的補(bǔ)償方式以資金補(bǔ)助為主，通常都是一次性給付補(bǔ)償金，很少涉及其他方面的補(bǔ)償。移民轉(zhuǎn)出其賴以生存的環(huán)境，生活和生計(jì)都發(fā)生了巨大的改變，原有的收入方式不復(fù)存在，眾多移民文化水平偏低又沒有其他技能，難以憑借其自身的力量找到新的崗位。補(bǔ)償金到手后要用于搬遷后的各種開支，城鎮(zhèn)生活花銷大，補(bǔ)償金很快就所剩無幾。沒有后續(xù)收入的支持，移民入不敷出，生活會(huì)重新陷入困境。

3.3 公眾參與機(jī)制缺失

環(huán)境保護(hù)不僅要依靠政府管理職能的作用，還必須發(fā)揮好公眾參與在環(huán)境保護(hù)中的作用?！罢l的權(quán)益誰有發(fā)言權(quán)”，生態(tài)移民中要注重移民者的參與作用，更好地滿足移民訴求。建立公眾參與機(jī)制有利于防止政府與移民之間產(chǎn)生不必要的糾紛，從而提高政府工作效率與工作質(zhì)量。然而，在我國實(shí)際移民問題處理過程中，移民者自身的參與程度其實(shí)并不高。當(dāng)前，我國生態(tài)移民補(bǔ)償問題上，存在公眾參與度較低，移民群眾法律維權(quán)意識(shí)缺乏，公眾參與機(jī)制缺失等問題[7]。

在公眾參與權(quán)缺失的情況下，很難保障每一個(gè)移民的參與權(quán)，使得他們有效地表達(dá)自己的訴求。移民者的具體訴求無法得到滿足，最終可能會(huì)使得移民者與政府之間產(chǎn)生矛盾，使得移民者對(duì)政府極度缺乏信任感，阻礙工作實(shí)施。

3.4 監(jiān)督管理體系不健全

生態(tài)移民補(bǔ)償所涉事項(xiàng)復(fù)雜，落實(shí)監(jiān)督權(quán)對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民補(bǔ)償有序進(jìn)行具有不可或缺的作用。監(jiān)管制度的不到位、不完善或監(jiān)管不力，都會(huì)對(duì)移民進(jìn)程和社會(huì)穩(wěn)定造成不同程度的損害。

首先，環(huán)境監(jiān)督不足，行政監(jiān)察和社會(huì)監(jiān)督方式不完善。例如政府并未盡到相應(yīng)的職責(zé)，在移民補(bǔ)償實(shí)施中履行職責(zé)不當(dāng)，出現(xiàn)政府官員越權(quán)審批、違法執(zhí)行，行政執(zhí)法力度較弱等情況，以及對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金、項(xiàng)目相關(guān)落實(shí)等跟進(jìn)不足。其次，司法監(jiān)督薄弱。監(jiān)督權(quán)力以及權(quán)力的行使是司法審查最重要的功能，但是在實(shí)踐中存在司法機(jī)關(guān)對(duì)糾紛、申訴、立案判決的偏差不實(shí)，司法機(jī)關(guān)所做出的不合理的處理。最后，社會(huì)輿論公眾監(jiān)督較弱，監(jiān)督力度不夠。從目前現(xiàn)實(shí)的情況來看，媒體作為主要的社會(huì)監(jiān)督者，并未有效地履行其社會(huì)監(jiān)督的責(zé)任，對(duì)于移民補(bǔ)償過程中不公平不切實(shí)際的情況未有效反饋，或者反饋不足，導(dǎo)致監(jiān)督產(chǎn)生偏差。

4 國外生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐考察

相比我國，國外一些國家對(duì)于生態(tài)移民補(bǔ)償研究更早，在生態(tài)移民的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償立法等方面的研究對(duì)于我國有較大的參考意義。

4.1 國外生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐考察

4.1.1 完善的立法。

美國生態(tài)移民立法首次體現(xiàn)在1909年頒布的《擴(kuò)大宅基地法》中，規(guī)定移民的土地受法律保護(hù)[8];其后又出臺(tái)了例如《麻梭淺灘和田納西流域開發(fā)法》和《統(tǒng)一協(xié)助重新安置和不動(dòng)產(chǎn)征用法》等明確規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償移民制度;在21世界初出臺(tái)了一系列農(nóng)業(yè)法規(guī)，專門劃出補(bǔ)貼金用于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不僅包括生態(tài)服務(wù)價(jià)值付費(fèi)，還包括破壞生態(tài)環(huán)境行為的恢復(fù)性補(bǔ)償。亞洲國家中，日本很早就認(rèn)識(shí)到生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)闹匾裕?0世紀(jì) 70 年代初，日本政府出臺(tái)的《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》和《水源地區(qū)對(duì)策特別措施法》《電力資源開發(fā)促進(jìn)法》等政策，規(guī)定補(bǔ)償主體即為建設(shè)主體，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)氖袌龌潭取⒀a(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式都作了明確規(guī)定，研究范圍較為全面，也采用市場化的方式對(duì)移民土地所有權(quán)和土地收益進(jìn)行確認(rèn)和補(bǔ)償[9]。

4.1.2 具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。世界銀行20世紀(jì)70年代對(duì)生態(tài)移民補(bǔ)償作出規(guī)定，對(duì)于不同的移民采用不同的策略，保護(hù)弱勢群體，但是并沒有提出具體的補(bǔ)償金額標(biāo)準(zhǔn)。參考具體實(shí)踐，哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、尼加拉瓜等國的區(qū)域性草牧生態(tài)系統(tǒng)管理項(xiàng)目確定恢復(fù)草場和造林的面積，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為畜牧業(yè)生產(chǎn)損失的最低水平;墨西哥的水環(huán)境服務(wù)支付項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是土地的平均機(jī)會(huì)成本;哥斯達(dá)黎加的流域水環(huán)境服務(wù)支付項(xiàng)目以植樹造林活動(dòng)為載體，確定造林地區(qū)的機(jī)會(huì)成本。

4.1.3 多樣的補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)移民補(bǔ)償機(jī)制可以體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，縱觀世界各國，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制大致分為2種，即政府為主的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和市場為主的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。美國1956年的“土壤銀行計(jì)劃”，1961年的“緊急飼料谷物計(jì)劃”和1985年的“耕地保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃”等就體現(xiàn)了由政府提供補(bǔ)償金，以政府為主的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在市場機(jī)制發(fā)展還不夠成熟時(shí)，政府補(bǔ)償機(jī)制可以保障補(bǔ)償落實(shí)，協(xié)調(diào)各個(gè)利益相關(guān)主體，達(dá)到生態(tài)和移民效果相對(duì)平衡的狀態(tài)，目前很多發(fā)展中國家多采用此種方式。另一種補(bǔ)償機(jī)制即以市場為主的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在市場機(jī)制較為成熟的發(fā)達(dá)國家中出現(xiàn)較多，利用市場活力進(jìn)行補(bǔ)償，資金來源豐富，補(bǔ)償資金充足，能充分發(fā)揮市場活力。

4.2 生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)啟示

根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和我國生態(tài)移民補(bǔ)償現(xiàn)狀可知，要想建立完善的生態(tài)移民補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)我國法律法規(guī)建設(shè)，通過立法的方式確認(rèn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式，鞏固補(bǔ)償成果，充分發(fā)揮法律的作用，實(shí)現(xiàn)移民徹底擺脫貧困不再返貧，保證生態(tài)環(huán)境得到充分的保護(hù)。其次，以移民損失的最大利益為標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)會(huì)成本，擴(kuò)大資金來源，豐富補(bǔ)償機(jī)制主體，將政府補(bǔ)償機(jī)制和市場補(bǔ)償機(jī)制相結(jié)合，發(fā)揮政府統(tǒng)率作用的同時(shí)激發(fā)市場積極性，落實(shí)補(bǔ)償資金，豐富補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和移民脫貧的雙重成就。

5 我國生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)耐晟平ㄗh

5.1 完善生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)

首先，建立健全有關(guān)生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)膶ｉT性法律制度。制定《生態(tài)移民補(bǔ)償法》，明確補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、公眾參與實(shí)施、法律的實(shí)施以及責(zé)任的承擔(dān)等，用法律的形式將政策穩(wěn)定下來，切實(shí)保障生態(tài)移民的順利進(jìn)行。并且，應(yīng)當(dāng)健全生態(tài)移民環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律，積極落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策，應(yīng)充分完善《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，出臺(tái)一部具體關(guān)于生態(tài)移民權(quán)益保護(hù)的法律，并完善生態(tài)移民權(quán)益保障法律體系以及生態(tài)移民社會(huì)保障法律體系，使移民的各項(xiàng)權(quán)益能以法律為依據(jù)進(jìn)行有效保障。結(jié)合地方性法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行調(diào)整，做到內(nèi)容互補(bǔ)、功能協(xié)調(diào)，從而使其專業(yè)化，體系化程度更高。

其次，提高立法層級(jí)。若環(huán)境保護(hù)的立法層級(jí)太低，勢必影響環(huán)境保護(hù)落實(shí)，沒有法律規(guī)范，其實(shí)踐實(shí)際可能性就會(huì)降低，必須提高環(huán)境保護(hù)的立法層級(jí)，維持法律體系的規(guī)范性與權(quán)威性，確保生態(tài)環(huán)境的安全。

最后，協(xié)調(diào)法律與政策的關(guān)系。完善生態(tài)移民補(bǔ)償立法，維護(hù)法的穩(wěn)定性、權(quán)威性的同時(shí)，做到法律與時(shí)俱進(jìn)，兼顧政策的出臺(tái)。根據(jù)立法原則的要求，立法應(yīng)尋求基于事實(shí)真相，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，尊重社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)際，根據(jù)客觀需要反映客觀規(guī)律的要求，重視立法技術(shù)和方法，提高立法質(zhì)量[10]。

5.2 明確生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容

5.2.1 制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)生態(tài)移民工程的目的，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)和移民生計(jì)保障兩方面的需求。運(yùn)用機(jī)會(huì)成本法確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)注意以移民放棄的機(jī)會(huì)成本為準(zhǔn)則，所選取的載體應(yīng)該盡可能反映出移民因?yàn)橐泼窆こ趟鶕p失的最大利益，與生態(tài)移民工程的目的密切相關(guān)。

國家應(yīng)該根據(jù)具體情況制定彈性的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免“一刀切”。彈性的具體范圍，可以考慮移民的現(xiàn)實(shí)情況以及當(dāng)?shù)卣穆殭?quán)范圍。比如，根據(jù)不同的檔次設(shè)置相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);根據(jù)耕地類型、經(jīng)濟(jì)收入、地域差別等情況，通過調(diào)查研究、實(shí)地走訪，綜合多人的意見提出合理的分配補(bǔ)償方案;村集體范圍內(nèi)根據(jù)每家每戶不同的情況制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，損失更大的移民應(yīng)該獲得更高的補(bǔ)償額，達(dá)到損失和補(bǔ)償呈正比;物價(jià)變動(dòng)也應(yīng)當(dāng)在動(dòng)態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的考慮范圍內(nèi)，建立隨物價(jià)變動(dòng)的補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)置特定的周期提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

充分調(diào)查實(shí)際情況，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)邊際私人成本大于邊際社會(huì)成本，補(bǔ)償就會(huì)造成供求失衡，移民制度無法正常運(yùn)行[11]。對(duì)于目前存在的問題，大多是政府調(diào)研不足或者補(bǔ)償資金不夠造成的。因此，政府應(yīng)當(dāng)加大調(diào)研力度，同時(shí)鼓勵(lì)學(xué)界和社會(huì)進(jìn)行調(diào)研，為生態(tài)移民事業(yè)貢獻(xiàn)力量。同時(shí)，還要擴(kuò)大資金來源，從根本上解決生態(tài)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的問題。

5.2.2 擴(kuò)大融資渠道。

多方籌集生態(tài)移民補(bǔ)償資金，既要增加政府的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，又要構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。目前來看，生態(tài)移民市場機(jī)制發(fā)展還不夠成熟，政府的補(bǔ)償還應(yīng)是最主要的補(bǔ)償方式，但應(yīng)當(dāng)加入市場活水激發(fā)活力。政府的縱向轉(zhuǎn)移支付與區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移支付并不沖突，若要建立完善的生態(tài)移民補(bǔ)償制度，從“輸血式”補(bǔ)償變?yōu)椤霸煅健毖a(bǔ)償，真正實(shí)現(xiàn)移民脫貧，就應(yīng)當(dāng)建立橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償機(jī)制。在政府主導(dǎo)下，根據(jù)“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，充分發(fā)揮市場作用，擴(kuò)大融資渠道。

5.2.3 擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。補(bǔ)償不到位的一個(gè)重要原因就是并未進(jìn)行細(xì)致的調(diào)研，以至于補(bǔ)償范圍不清，不明確移民的真實(shí)損失及真實(shí)需求。在工程進(jìn)行前，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)研移民的收入和支出情況，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)產(chǎn)進(jìn)行合理估價(jià)，避免出現(xiàn)遺漏問題。將移民機(jī)會(huì)成本、搬遷貢獻(xiàn)等列入補(bǔ)償范圍，切實(shí)保障移民權(quán)益。并且，例如教育經(jīng)費(fèi)保障補(bǔ)償、農(nóng)牧民技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)、生產(chǎn)生活資料補(bǔ)貼、扶持后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展補(bǔ)助等，都應(yīng)當(dāng)列入補(bǔ)償范圍，將保障移民利益落到實(shí)處。

5.2.4 豐富補(bǔ)償方式。

補(bǔ)償并不局限于資金補(bǔ)償，可以適當(dāng)加入資金入股、培訓(xùn)補(bǔ)償?shù)确绞?，致力于移民后續(xù)收入的提高。治貧必先治愚，扶貧必先扶教，利用培訓(xùn)補(bǔ)償提高移民素質(zhì)也是不可缺少的一項(xiàng)工作。移民自身來自欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，因?yàn)槎喾矫嬖驅(qū)е缕浜茈y適應(yīng)突然變化的環(huán)境。這需要政府加以引導(dǎo)，培養(yǎng)移民的生存技能，提高移民自身素質(zhì)，使移民掌握一技之長，獲得自力更生的能力。

5.3 強(qiáng)化公眾參與機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)提高公眾參與意識(shí)。生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)需要加強(qiáng)各利益相關(guān)方對(duì)其的認(rèn)同感，提高公眾的移民環(huán)境保護(hù)意識(shí)，有效地通過政策宣傳，使移民群眾積極參與，維護(hù)自身合法權(quán)益，樹立主人翁意識(shí)。

其次，應(yīng)當(dāng)完善生態(tài)移民公眾參與制度。在移民補(bǔ)償、建設(shè)、安置等過程中充分尊重移民公眾的參與權(quán)，保證移民群眾有效、有途徑地參與到整個(gè)移民過程中去保護(hù)生態(tài)移民群眾權(quán)益。

最后，加強(qiáng)政府公共關(guān)系管理能力，加強(qiáng)政府宣傳能力，鼓勵(lì)移民自身參與治理。加強(qiáng)政府公共關(guān)系管理、促進(jìn)與群眾溝通，得到群眾認(rèn)同，重視平衡。通過社會(huì)公示、相互監(jiān)督、第三方評(píng)估等方式，防止政府違法違規(guī)行為。推動(dòng)民眾充分參與， 逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮戏ɑ⑾到y(tǒng)化和程序化，推動(dòng)生態(tài)移民的現(xiàn)代化[13]。

5.4 健全監(jiān)督管理體系

首先，應(yīng)當(dāng)完善環(huán)境監(jiān)督，包括行政監(jiān)察和社會(huì)監(jiān)督。完善行政監(jiān)察，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的生態(tài)移民工程的過程及結(jié)果進(jìn)行跟蹤調(diào)查，并組織結(jié)果的評(píng)價(jià)，以保障生態(tài)移民有關(guān)資金、項(xiàng)目的落實(shí)。對(duì)此，法律條文應(yīng)對(duì)監(jiān)察的對(duì)象、范圍、權(quán)限作出具體的規(guī)定。社會(huì)監(jiān)督的主體較為廣泛，主要包括人民群眾、社會(huì)組織和媒體。立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體的監(jiān)督方式、環(huán)保信息的獲得方式以及檢舉、控告權(quán)的具體行使方式，形成全民監(jiān)督、全方位監(jiān)督的模式。

其次，建立和完善基層政府的考核和監(jiān)督機(jī)制。建立健全監(jiān)督指導(dǎo)體系，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格考核，形成有效監(jiān)督機(jī)制，形成“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)系、社會(huì)參與、共同努力”的良好模式[14]。

最后，發(fā)揮公眾媒體監(jiān)督的力量，對(duì)政府執(zhí)行生態(tài)移民工程進(jìn)行定期監(jiān)督，可以通過投訴、舉報(bào)或媒體曝光等方式監(jiān)督，還可在移民者中挑選出熟悉法律知識(shí)、善于溝通、熱心的公民組織成監(jiān)督小組，將移民者問題進(jìn)行分類匯總，向執(zhí)行主體監(jiān)督問責(zé)，讓公眾有效監(jiān)督移民補(bǔ)償工程實(shí)施。

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