需求側(cè)管理：構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵一招

杜飛輪

【關(guān)鍵詞】新發(fā)展格局? 需求側(cè)管理? 擴(kuò)大內(nèi)需? ? 【中圖分類號(hào)】F016? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2020年12月的中央政治局會(huì)議首次提出“需求側(cè)改革”，在接下來的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步指出，“加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，要緊緊扭住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，注重需求側(cè)管理，打通堵點(diǎn)，補(bǔ)齊短板，貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)”。無論需求側(cè)改革還是需求側(cè)管理，都是要通過改革創(chuàng)新完善需求管理政策和需求管理體制，穩(wěn)需求、促需求、優(yōu)需求，推動(dòng)形成供需雙向互促的良性循環(huán)。

以改革拓展內(nèi)需空間

自2010年來，我國(guó)內(nèi)需增長(zhǎng)空間持續(xù)萎縮，主要表現(xiàn)為投資和消費(fèi)增速持續(xù)下行（如圖1所示）。從消費(fèi)看，不論是反映經(jīng)濟(jì)核算的最終消費(fèi)指標(biāo)，還是代表經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的社會(huì)消費(fèi)品零售總額指標(biāo)，10年間其增速近乎腰斬。2019年，最終消費(fèi)支出實(shí)際增長(zhǎng)6.4%，社會(huì)消費(fèi)品零售總額名義增長(zhǎng)8.0%，分別較2009年低了4個(gè)和8個(gè)百分點(diǎn)。從投資看，資本形成總額和固定資產(chǎn)投資總額增速也呈現(xiàn)出臺(tái)階式下行態(tài)勢(shì)，投資從20%以上的超高增長(zhǎng)下滑至5%左右的中低速增長(zhǎng)區(qū)間。2020年，受新冠肺炎疫情影響，投資和消費(fèi)均滑落至歷史低谷，且恢復(fù)較為緩慢，也制約了生產(chǎn)的發(fā)展，擴(kuò)大內(nèi)需成為當(dāng)務(wù)之急。

由于受制度和體制機(jī)制等中長(zhǎng)期因素影響，近年來我國(guó)實(shí)施的一系列擴(kuò)大內(nèi)需政策措施總體效果欠佳，需求擴(kuò)張總體空間有限。這主要是因?yàn)椋阂皇鞘杖敕峙渲贫炔煌晟疲萍s了居民消費(fèi)的增長(zhǎng)。一方面，居民收入在初次分配中比例較低，直接制約了居民消費(fèi)能力。2018年我國(guó)企業(yè)、政府和居民三者在初次分配中占比為26.0：12.8：61.2，居民部門占比61.2%，比主要國(guó)家平均低約10個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，我國(guó)居民收入分配結(jié)構(gòu)不盡合理，基尼系數(shù)較高，城鄉(xiāng)居民收入差距較大。反映我國(guó)居民總體收入差距的基尼系數(shù)雖然總體有所下降，但仍保持在0.46以上的高位。2019年，我國(guó)城鄉(xiāng)收入倍差為2.64，5.52億農(nóng)村居民人均可支配收入為16021元。收入五等分法下的20%低、20%中等偏下、20%中間收入組三組的人均收入全未達(dá)到整體平均水平。消費(fèi)理論表明，高收入者邊際消費(fèi)傾向低，低收入者邊際消費(fèi)傾向高。因此，收入差距較大的分配格局會(huì)導(dǎo)致居民消費(fèi)能力和邊際消費(fèi)傾向之間的矛盾錯(cuò)配，制約了整體消費(fèi)量的增長(zhǎng)。二是一些短期性的政策措施，抑制了消費(fèi)和投資增長(zhǎng)空間。消費(fèi)方面，為抑制市場(chǎng)投機(jī)行為和整治交通擁堵，一線城市普遍對(duì)車市、樓市等采取較為嚴(yán)厲的行政性管控政策，如直接限購(gòu)等措施，導(dǎo)致汽車、商品房等部分消費(fèi)需求受到一定的約束。投資方面，我國(guó)在整車制造、商貿(mào)服務(wù)、中外合資辦學(xué)等非國(guó)家戰(zhàn)略安全領(lǐng)域?qū)ν馍讨苯油顿Y作出了一些限制。三是部分領(lǐng)域還存在一些隱性壁壘，限制了社會(huì)資本的投資渠道。在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，仍存在社會(huì)資本投資準(zhǔn)入的“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”等隱性障礙，這既損害了民間資本的積極性，又制約了有效投資增長(zhǎng)的空間。

釋放需求增長(zhǎng)空間，必須加快改革創(chuàng)新相關(guān)制度和政策。一是加快推進(jìn)收入分配制度改革。提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，健全勞動(dòng)者工資合理增長(zhǎng)機(jī)制，多渠道增加居民財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí)，加大稅收、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性。合理調(diào)節(jié)高收入群體的過高收入，加大對(duì)低收入者的二次分配，有效縮小收入差距。二是有序取消一些行政性限制消費(fèi)購(gòu)買的規(guī)定。按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“有序取消一些行政性限制消費(fèi)購(gòu)買的規(guī)定”，鼓勵(lì)各地基于實(shí)際情況調(diào)整購(gòu)房、購(gòu)車等消費(fèi)政策。在堅(jiān)持“房住不炒”的前提下，允許有關(guān)城市優(yōu)化房地產(chǎn)限購(gòu)舉措，促進(jìn)住房消費(fèi)健康發(fā)展。推動(dòng)汽車等消費(fèi)品由購(gòu)買管理向使用管理轉(zhuǎn)變，優(yōu)化完善汽車指標(biāo)搖號(hào)、拍賣制度，鼓勵(lì)增加號(hào)牌指標(biāo)投放。研究制定分階段分層次有條件地放開一些高端消費(fèi)市場(chǎng)。三是深化“放管服”改革，構(gòu)建更加平等的投資營(yíng)商市場(chǎng)環(huán)境。實(shí)施更加全面的外資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式，擴(kuò)大金融、電信、醫(yī)療等行業(yè)對(duì)外開放，降低制度性交易成本。打破油氣、電力、電信等壟斷行業(yè)民間投資隱性壁壘，優(yōu)化民營(yíng)資本投資環(huán)境。

以改革優(yōu)化需求結(jié)構(gòu)

我國(guó)需求結(jié)構(gòu)失衡問題長(zhǎng)期存在，近年來有所緩解但仍未從根本上得以解決。突出表現(xiàn)為消費(fèi)率偏低，而投資率偏高。如表1所示，我國(guó)消費(fèi)率特別是居民消費(fèi)占GDP的比重明顯低于美國(guó)、歐盟、日本，而投資占比遠(yuǎn)高于這些國(guó)家。即使與同一發(fā)展階段（人均GDP約 1萬美元）的巴西等新興經(jīng)濟(jì)體相比，我國(guó)的投資率也相對(duì)偏高。

消費(fèi)率偏低而投資率偏高有多方面原因。從消費(fèi)看，居民消費(fèi)能力、消費(fèi)信心和消費(fèi)意愿均受到一定約束，不能、不敢、不愿消費(fèi)的現(xiàn)象仍較普遍。一是房?jī)r(jià)高企，約束了居民總體消費(fèi)能力。近年來房?jī)r(jià)大幅攀升，房貸成為居民的主要負(fù)債來源，進(jìn)一步加重居民債務(wù)負(fù)擔(dān)，不僅擠出了居民消費(fèi)，也使消費(fèi)受到較大制約。二是社會(huì)保障水平較低，導(dǎo)致居民消費(fèi)信心不足。我國(guó)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障水平總體不高，導(dǎo)致居民消費(fèi)過程中有所顧忌，必須通過增加預(yù)防性儲(chǔ)蓄來加強(qiáng)自我保障，進(jìn)而又?jǐn)D占了部分消費(fèi)。三是消費(fèi)環(huán)境有待優(yōu)化，影響居民消費(fèi)意愿。消費(fèi)環(huán)節(jié)還經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些諸如價(jià)格欺詐、假冒偽劣、虛假宣傳等侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的現(xiàn)象，而相關(guān)法律法規(guī)不完善，以及對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不到位等，損害了居民消費(fèi)意愿。如涉及微商、電商、直播、在線教育等新經(jīng)濟(jì)模式尚未完備地納入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法?，F(xiàn)行政績(jī)考核體系下，一些地方政府仍然偏重投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，主要通過地方投融資平臺(tái)將大量的資金投向基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)領(lǐng)域，而市場(chǎng)化程度相對(duì)較高的制造業(yè)投資則增長(zhǎng)相對(duì)緩慢。

推動(dòng)投資和消費(fèi)均衡發(fā)展，優(yōu)化需求結(jié)構(gòu)，需要加快完善相關(guān)制度體系。一是完善社會(huì)保障體系。進(jìn)一步提高醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會(huì)保障水平，特別是加大大病醫(yī)療的財(cái)政保障力度，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支管理水平，建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)劑制度，保障解決后顧之憂，讓人們?cè)赶M(fèi)、敢消費(fèi)。二是推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)改革。在堅(jiān)持“房住不炒”的前提下，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，建立保障性租賃住房和長(zhǎng)租房制度，研究制定并適時(shí)推出房產(chǎn)稅。三是健全消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體制機(jī)制。加快消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、食品安全法、侵權(quán)責(zé)任法的修訂完善，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等的考核監(jiān)督，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)治理等多種手段，強(qiáng)化對(duì)假冒偽劣、虛假宣傳、信息泄露等損害消費(fèi)質(zhì)量行為的執(zhí)法打擊力度，著力改善消費(fèi)環(huán)境。四是改革完善地方政府的政績(jī)考評(píng)體系。深入貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的政策標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系、考核任務(wù)，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，圍繞“兩新一重”擴(kuò)大有效投資，支持一批強(qiáng)基礎(chǔ)、增功能、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的項(xiàng)目建設(shè)，系統(tǒng)布局新型基礎(chǔ)設(shè)施，加大對(duì)公共衛(wèi)生等社會(huì)領(lǐng)域補(bǔ)短板投資力度，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展。

以改革提高需求質(zhì)量

消費(fèi)層次總體不高和投資效率偏低是制約我國(guó)需求發(fā)展的又一重要問題。從消費(fèi)看，居民的基礎(chǔ)性商品消費(fèi)占比較高，而服務(wù)性消費(fèi)總量偏低。一方面，2019年，全國(guó)居民人均消費(fèi)中衣、食、住、行支出的占比分別為6.2%、28.2%、23.4%、13.3%，合計(jì)為71.1%;另一方面，我國(guó)服務(wù)性消費(fèi)占總消費(fèi)的比重為45.9%，明顯低于美國(guó)的69.0%和日本59.7%（如圖2所示），如居民在外餐飲、家政服務(wù)、文化娛樂等服務(wù)型消費(fèi)支出明顯偏低。從投資看，我國(guó)投資效率總體偏低且呈下降態(tài)勢(shì)。固定資產(chǎn)投資與固定資本形成總額的比值較大，意味著每增加一單位資本形成，所需要的固定資產(chǎn)投資額增大，投資轉(zhuǎn)化為GDP的效率低。同時(shí)，增量資本產(chǎn)出效率（ICOR）數(shù)值大，意味著每增加一單位經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增量所需要的邊際固定資產(chǎn)投資增大，也表明投資效率降低。2010年以來，我國(guó)屬于典型的投資效率呈現(xiàn)總體持續(xù)走低態(tài)勢(shì)（如圖3所示）。

消費(fèi)質(zhì)量不高，有供需雙重原因，主要是供需匹配度尚待提高。從商品消費(fèi)看，目前我國(guó)居民消費(fèi)從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，而供給沒有及時(shí)跟上，特別是個(gè)性化、品質(zhì)化、高性能、時(shí)尚化等中高端產(chǎn)品供給不足。從服務(wù)性消費(fèi)看，家政、文化、養(yǎng)老、教育、康養(yǎng)、醫(yī)療等服務(wù)性行業(yè)發(fā)展滯后，種類、層次偏單一，部分領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，加劇了其供給不足。這既限制了消費(fèi)的增長(zhǎng)，也降低了消費(fèi)質(zhì)量。投資效率偏低，主要是投融資方式和協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。一方面，由于風(fēng)險(xiǎn)利益分擔(dān)機(jī)制不健全，地方政府偏重對(duì)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，而對(duì)新興產(chǎn)業(yè)投資動(dòng)能不足，導(dǎo)致投資的邊際產(chǎn)出效益越來越弱;另一方面，地區(qū)間缺乏投資溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，資金的市場(chǎng)化最優(yōu)配置程度不夠，導(dǎo)致區(qū)域間重復(fù)建設(shè)、盲目審批、產(chǎn)能無序擴(kuò)張。

提高內(nèi)需質(zhì)量，迫切需要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與加快推動(dòng)需求側(cè)改革，提高供需適配性。一是加快培育消費(fèi)新業(yè)態(tài)和新模式，推動(dòng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)。促進(jìn)電子商務(wù)發(fā)展，鼓勵(lì)規(guī)范發(fā)展直播帶貨、在線駕馭、互聯(lián)網(wǎng)診療等新興消費(fèi)業(yè)態(tài)發(fā)展，滿足居民在基礎(chǔ)消費(fèi)以外個(gè)性化、多元化、定制化的改善型消費(fèi)需求。提升消費(fèi)品智能化、品質(zhì)感程度，滿足日益增長(zhǎng)的高端消費(fèi)需求。引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與家政、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、文旅、體育等服務(wù)業(yè)發(fā)展，增加服務(wù)消費(fèi)供給，促進(jìn)形成新的服務(wù)性消費(fèi)熱點(diǎn)。二是創(chuàng)新完善投融資方式與機(jī)制，推動(dòng)政府投資與市場(chǎng)投資形成合力。健全投融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，運(yùn)用好政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）、政府專項(xiàng)債、企業(yè)債券、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等政策工具，加快重大項(xiàng)目落地實(shí)施。加快建設(shè)多層次的投融資體系，提高直接融資比例，促進(jìn)投融資方式多樣化，不斷健全投融資體制機(jī)制。建立跨區(qū)域的投資協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)中央頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，探索開展地區(qū)間建設(shè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，避免重復(fù)投資。

以改革完善需求管理政策

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的需求管理是指宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)運(yùn)用貨幣、財(cái)政、匯率等政策工具，通過短期調(diào)節(jié)總需求及其構(gòu)成，使之與既定的供給能力相適應(yīng)，達(dá)到總供求大體平衡。與西方國(guó)家不同，我國(guó)宏觀調(diào)控的內(nèi)容更為寬泛，既包括需求管理的宏觀經(jīng)濟(jì)政策內(nèi)容，也包括相關(guān)制度和體系建設(shè)的內(nèi)容。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《決定》提出，“健全以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費(fèi)、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系”。

一些情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)之間經(jīng)常存在矛盾沖突，如果沒有平衡好二者的關(guān)系，會(huì)造成宏觀調(diào)控政策的內(nèi)耗和無效。需求管理如果過度側(cè)重短期目標(biāo)，一旦經(jīng)濟(jì)下行，就容易出現(xiàn)“大水漫灌”、過度刺激，如在過去的實(shí)踐中，我國(guó)就出現(xiàn)過極度寬松的宏觀政策產(chǎn)生強(qiáng)烈的副作用，后續(xù)若干年都難以消化。如果過度側(cè)重中長(zhǎng)期目標(biāo)，以行政性調(diào)控手段推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，又會(huì)“一收就死、一放就亂”，加劇短期經(jīng)濟(jì)下行壓力。由此可見，宏觀調(diào)控需要對(duì)短期目標(biāo)和中長(zhǎng)期目標(biāo)統(tǒng)籌平衡，即一方面發(fā)揮需求管理政策相機(jī)抉擇和逆周期調(diào)節(jié)的作用，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響，防止大起大落;另一方面保持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性，并結(jié)合中長(zhǎng)期制度改革創(chuàng)新，釋放需求增長(zhǎng)潛力，優(yōu)化需求結(jié)構(gòu)、提高需求質(zhì)量，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的國(guó)民經(jīng)濟(jì)更高水平動(dòng)態(tài)平衡。

具體而言，完善需求管理政策需要更加注重以解決長(zhǎng)遠(yuǎn)問題的辦法來解決當(dāng)前現(xiàn)實(shí)難題，以改革的辦法統(tǒng)籌處理好需求管理中的財(cái)政政策與貨幣政策的關(guān)系。一方面，側(cè)重于短期需求調(diào)節(jié)，貨幣政策著力為高質(zhì)量發(fā)展提供適宜的貨幣金融環(huán)境。深入推進(jìn)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善數(shù)量型工具、價(jià)格型工具和宏觀審慎政策相結(jié)合的調(diào)控框架，綜合運(yùn)用多種貨幣政策工具，加大金融對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度，推進(jìn)產(chǎn)城融合、產(chǎn)融對(duì)接、產(chǎn)業(yè)安全審查、綠色稅收、綠色金融等政策融合創(chuàng)新，提升金融資源配置效率，暢通金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。另一方面，發(fā)揮財(cái)政政策兼具長(zhǎng)期和短期調(diào)控的雙重功效，著力優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量。實(shí)行與發(fā)展規(guī)劃相銜接的中期財(cái)政規(guī)劃管理，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，盤活存量財(cái)政資金。進(jìn)一步降低實(shí)體企業(yè)稅費(fèi)，創(chuàng)新財(cái)政政策對(duì)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、民生、安全等政策的支持保障方式，調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性。完善轉(zhuǎn)移支付制度、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，促進(jìn)其與區(qū)域政策協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)范地方政府債務(wù)管理，加強(qiáng)與金融監(jiān)管政策、投資政策等的協(xié)調(diào)。

（作者為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院決策咨詢部綜合形勢(shì)處處長(zhǎng)、研究員;中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院決策咨詢部周觀平博士對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①《擴(kuò)大內(nèi)需必須挖掘國(guó)內(nèi)市場(chǎng)潛力》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年4月12日。

②舒圣祥：《從供給側(cè)改革到需求側(cè)管理》，《中華工商時(shí)報(bào)》，2020年12月23日。

③王小廣：《供給—需求兩端雙向發(fā)力推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2019年7月（下）。

責(zé)編/張忠華? ? 美編/陳媛媛