秦漢基層社會(huì)治安體制的構(gòu)建

李忠林

【關(guān)鍵詞】秦漢時(shí)期? 縣域? 亭? 基層社會(huì)治安? ? 【中圖分類號(hào)】K232? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

從先秦到秦漢，隨著禮樂文明向法制化的過(guò)渡，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的基層治安問題亟待解決

秦漢帝國(guó)的成立帶來(lái)早期中國(guó)的根本性轉(zhuǎn)變，以宗法制、分封制、禮制為特點(diǎn)的先秦禮樂文明徹底崩解，而代之以編戶齊民、郡縣制和法制。宗法制和分封制架構(gòu)下的先秦社會(huì)王國(guó)林立，大小貴族領(lǐng)主奴役下的平民和奴隸生活在國(guó)野二元對(duì)立的農(nóng)業(yè)社會(huì)，宗族勢(shì)力依靠自西周以來(lái)形成的禮儀制度約束成員行為，維系基層的治安環(huán)境。

從秦孝公時(shí)起，商鞅在秦國(guó)推行新法，禁止“父子兄弟同室內(nèi)息”，規(guī)定“民有二男以上不分異者倍其賦”，迫使其分家析產(chǎn)，逐步瓦解了以血緣為紐帶的貴族宗法勢(shì)力在基層的統(tǒng)治地位，政府通過(guò)登記戶、口、地的方式，直接掌握編戶齊民的基本狀況，實(shí)現(xiàn)了對(duì)“小農(nóng)”的有效管理，“五口之家”真正成了基層社會(huì)的細(xì)胞。從遼陽(yáng)三道壕和內(nèi)黃三楊莊的考古遺跡來(lái)看，這種小農(nóng)家庭居住較為分散。先秦時(shí)期的邑、鄙最終演變成了聚、里、丘等基層聚落形態(tài)，在其上有鄉(xiāng)，一般三四個(gè)鄉(xiāng)組成一個(gè)縣。列侯食封的“侯國(guó)”、皇后公主等女性貴族所采之“邑”以及少數(shù)民族聚居的“道”亦為縣級(jí)行政單位?！翱h”從春秋末期產(chǎn)生以來(lái)，無(wú)論歷代政區(qū)如何變化，始終不可或缺，這是由傳統(tǒng)社會(huì)以農(nóng)業(yè)立國(guó)的性質(zhì)所決定的。大縣有人口幾十萬(wàn)，小縣甚至不足一萬(wàn)。這些較大的縣主要分布在華北大平原和關(guān)中地區(qū)。

縣無(wú)疑是秦漢帝國(guó)的行政重心所在，它構(gòu)成了基層社會(huì)的治理單元?？h域內(nèi)除行政事權(quán)外，還涉及郵政、路政和軍政，部分縣域內(nèi)還有“都官”所領(lǐng)的中央王朝直屬苑囿或其他國(guó)有土地、鹽鐵礦產(chǎn)等。各種錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系使得治安管理成為縣域社會(huì)治理的首要問題。需要說(shuō)明的是，這一時(shí)期刑事司法和行政治安在法理上并無(wú)明確界限。在秦漢的司法制度安排中，縣是法定的基層審判機(jī)構(gòu)，高祖七年發(fā)布的有關(guān)奏讞程序的詔書中，明確提到“縣道官疑獄者”奏請(qǐng)“所屬二千石官”即郡守，郡守仍不能決，則奏請(qǐng)廷尉?？h不僅是司法的第一層級(jí)，也是治安管理的基層單元。臥虎令董宣的故事婦孺皆知，這起惡性治安事件由湖陽(yáng)公主縱奴殺人引發(fā)，作為案件屬地的帝都洛陽(yáng)，雖然上有河南尹、司隸校尉乃至中央的廷尉，但仍由洛陽(yáng)令董宣處理，這很好地說(shuō)明了縣級(jí)單位在基層治安管理中的首責(zé)屬性。

中國(guó)畫《秦始皇統(tǒng)一中國(guó)》

秦漢帝國(guó)以縣域?yàn)榛締挝?，?gòu)建了以亭為核心的基層社會(huì)治安管理體系

縣域內(nèi)的治安管理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限歸縣級(jí)首長(zhǎng)令、丞和尉，其中縣令“禁奸罰惡，理訟平賊”，縣丞“署文書，典知倉(cāng)獄”，而縣尉則“推索行尋，案察奸宄，以起端緒”。丞為文職，尉為武職，其職掌與軍事、治安相關(guān)。由此看來(lái)，縣尉是縣級(jí)治安管理的具體負(fù)責(zé)人。賊曹是對(duì)應(yīng)的職能部門，其屬官有門下賊曹、賊曹掾史等，皆以勇力之士充任。從《奏讞書》中的一些案例來(lái)看，令史和獄史也常常參與命案的刑偵工作。在縣級(jí)治安管理體制中，游徼是負(fù)責(zé)日常治安的，在縣庭的稱為門下游徼，其余則作為派出人員駐鄉(xiāng)。游徼只負(fù)責(zé)徼循鄉(xiāng)部，并不參與所駐鄉(xiāng)的行政事務(wù)，其治安色彩甚為明顯。

秦漢時(shí)期，在鄉(xiāng)、里之外設(shè)有亭，古書中雖有“十里一亭，十亭一鄉(xiāng)”的表述，但并非積里為亭，積亭為鄉(xiāng)?！翱h—鄉(xiāng)—里”是行政序列，亭屬于主司治安的基層執(zhí)法單位，具警察職能，可以認(rèn)為與縣共同構(gòu)成基層司法治安管理的二級(jí)序列。設(shè)在鄉(xiāng)野的稱為鄉(xiāng)亭，有亭長(zhǎng)一人，也稱校長(zhǎng)，屬吏有亭佐、求盜、亭卒、亭父、發(fā)弩等。一般亭有三四人，上述屬吏不一定全額配置。為收?qǐng)?zhí)盜賊，鄉(xiāng)亭中還設(shè)有犴獄，不過(guò)羈押囚犯需要上級(jí)部門的“系牒”，即批捕文書。除鄉(xiāng)亭以外，還有設(shè)在城邑中的街亭、城門口的門亭、市場(chǎng)的市亭等。西漢的長(zhǎng)安就設(shè)有16個(gè)街亭，東漢的洛陽(yáng)也設(shè)有24個(gè)街亭和12個(gè)門亭。根據(jù)尹灣漢簡(jiǎn)《集簿》所載，東?？す灿?8個(gè)縣（邑、侯國(guó)），170個(gè)鄉(xiāng)，688個(gè)亭，平均每縣18亭，每鄉(xiāng)4亭，所謂“十亭一鄉(xiāng)”只是對(duì)這一比例的粗略概述。據(jù)《漢書》所載，當(dāng)時(shí)全國(guó)有29635個(gè)亭。這些亭是如何分布的呢？王彥輝的研究表明，秦漢時(shí)期的鄉(xiāng)亭主要設(shè)置在連接中央與郡、郡與縣的主干道上，這不僅與亭兼有郵傳和止宿的職能有關(guān)，也是亭參與交通治安管制的需要。每個(gè)亭的治安管轄范圍稱為亭部，亭長(zhǎng)僅負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的治安事項(xiàng)，不與民政。對(duì)于遠(yuǎn)離主干道的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)，縣庭才派駐游徼，“亭長(zhǎng)與游徼雜治”反映的正是這種情況，前揭《集簿》中東?？び吾?2人，不足鄉(xiāng)總數(shù)的一半，說(shuō)明并非每個(gè)鄉(xiāng)都駐有游徼。史書記載，亭長(zhǎng)要“承望都尉”，而都尉官秩二千石，是郡一級(jí)的武職首領(lǐng)，“承望”一詞表達(dá)的是業(yè)務(wù)上的垂直指導(dǎo)和管理，這主要是為了完善縣域結(jié)合部的治安聯(lián)防問題，避免出現(xiàn)“三不管”的死角地帶。亭長(zhǎng)及其屬吏歸屬地的縣庭管轄?！靶锣V信案”中，公梁亭長(zhǎng)丙在捕得殺人犯蒼后，蒼告知受縣令信指派殺人，丙隨即釋放了兇犯。事發(fā)后，包括縣令信、兇手蒼、公梁亭長(zhǎng)丙等涉案人員均判棄市。如若亭長(zhǎng)不受屬縣節(jié)制，又何須冒死縱兇以回護(hù)縣令！

僅僅依靠亭的有限警力尚不能很好地維持基層社會(huì)的良好秩序，鄉(xiāng)、里以及里中的“什伍”對(duì)治安也發(fā)揮著必要的輔助作用。鄉(xiāng)嗇夫主管一鄉(xiāng)，《后漢書·百官志》說(shuō)其“掌一鄉(xiāng)人……主知民善惡，為役先后，知民貧富，為賦多少，平其差品”?？傮w看來(lái)，鄉(xiāng)嗇夫的職責(zé)主要為收賦稅、發(fā)徭役的行政民事，所謂“聽訟”也是處理民事糾紛。鄉(xiāng)中的游徼“徼循司奸盜”，是專職負(fù)責(zé)鄉(xiāng)部治安的，不過(guò)如上文所說(shuō)，為縣庭的派出人員。一里之長(zhǎng)為里正，也稱里魁、里典，史志記載“里有里魁，民有什伍，善惡以告”。里與治下的什伍，所屬民眾朝夕相處，在秦漢帝國(guó)的治安體制中處于最基層的地位，遇有警情及時(shí)報(bào)告是其主要職責(zé)。為了強(qiáng)化里及什伍“以相檢察”的職能，封建統(tǒng)治者在鄉(xiāng)村治理中推行了連坐之法。

秦漢帝國(guó)以“法”治天下，對(duì)基層社會(huì)治安進(jìn)行了較為完善的制度安排

秦相李斯、漢相蕭何分別為中央王朝制定過(guò)法典，將戰(zhàn)國(guó)時(shí)法家的《法經(jīng)》轉(zhuǎn)化成具體而微的法律條文，即《秦律》和《漢律》。在西漢中后期，又進(jìn)一步發(fā)展成包含正律、旁章、令、科的較為完備的法令體系，從而為基層社會(huì)的治安執(zhí)法提供了法律保障和指引，推動(dòng)形成了一套行之有效的基層治安制度。

一是警備和宵禁制度。警備候望主要是邊郡亭的職能，以漢代西北邊郡敦煌、張掖為例，地處大漠瀚海，人煙稀少，又去外域不遠(yuǎn)，為了防止域外異族越界和內(nèi)地亡人外逃，這里所設(shè)的亭對(duì)轄區(qū)例行警備，內(nèi)郡的亭只在特殊時(shí)期警備。宵禁和警備一樣，都是禁止性的治安管制，指入夜后禁止人員在亭部?jī)?nèi)活動(dòng)。大家熟知的飛將軍李廣曾經(jīng)“從人田間飲，還至亭”，適逢霸陵尉巡行至亭，以“不得夜行”為由，“宿廣亭下”，李廣也只好在亭中過(guò)夜。“不得夜行”顯然是宵禁事項(xiàng)。警備和宵禁都是為了減少潛在的治安不利因素。

二是巡行和盤查制度。上文的霸陵尉止宿李廣是以上級(jí)長(zhǎng)官越級(jí)代行了亭長(zhǎng)之職，這是因?yàn)榘粤晡狙残兄链说木壒省Ｔ诳h域之內(nèi)，縣尉巡行各亭是職權(quán)和職責(zé)所在。秦漢時(shí)巡行的法律術(shù)語(yǔ)是“徼循”，“徼”“循”同義，是巡察之謂。前邊提到的游徼作為縣庭的派出專員，其主要職責(zé)就是“徼循”本鄉(xiāng)部。亭長(zhǎng)及其屬吏求盜等皆有巡行本部的職責(zé)，有時(shí)候縣上的獄史也巡行各亭，可能是受縣尉的委托。在“新郪信案”中，獄史武就是在公梁亭部巡行時(shí)遇害的。在巡行時(shí)如遇嫌疑人等，通常會(huì)現(xiàn)場(chǎng)盤查。《漢書·王莽傳》載：“大司空士夜過(guò)奉常亭，亭長(zhǎng)苛之，告以官名，亭長(zhǎng)醉曰：‘寧有符傳邪？士以馬箠擊亭長(zhǎng)，亭長(zhǎng)斬士，亡，郡縣逐之。家上書，莽曰：‘亭長(zhǎng)奉公，勿逐?！贝笏究召F為三公，亭長(zhǎng)區(qū)區(qū)一小吏，盤查行人如于法無(wú)據(jù)，豈敢不顧及大司空，而斬殺其屬吏？史書中皇親國(guó)戚、達(dá)官貴人遭遇亭長(zhǎng)盤查的例證尚多。

三是舉報(bào)告發(fā)和獎(jiǎng)懲制度。為了實(shí)現(xiàn)群防聯(lián)防，秦漢法律鼓勵(lì)舉報(bào)告發(fā)乃至捕獲罪犯，云夢(mèng)秦簡(jiǎn)《法律答問》載：“甲告乙賊傷人，問乙賊殺人，非傷也，甲當(dāng)購(gòu)，購(gòu)幾何？當(dāng)購(gòu)二兩?！贝颂幍摹百?gòu)”是購(gòu)賞之意，二兩為二兩金?！陡媛伞泛汀恫堵伞分袑?duì)舉報(bào)告發(fā)及相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)有非常詳細(xì)的規(guī)定，其立法精神正是對(duì)這一制度的體現(xiàn)。鄉(xiāng)里基層行政人員則負(fù)有舉報(bào)責(zé)任，《奏讞書》中不乏里正報(bào)案的記錄，西漢長(zhǎng)安令尹賞為了捉拿長(zhǎng)安惡少，曾令“鄉(xiāng)吏、亭長(zhǎng)、里正、父老、伍人雜舉長(zhǎng)安中輕薄少年惡子”。張家山漢簡(jiǎn)《二年律令》之《捕律》中規(guī)定縣域發(fā)生盜賊，各級(jí)官吏未及時(shí)舉報(bào)而致其逃脫者，皆以“故縱論之”。求盜作為負(fù)責(zé)治安的專職執(zhí)法人員如對(duì)盜賊“弗覺知”也要分級(jí)論罪，縣令、丞則處以罰金四兩，若一年內(nèi)發(fā)生三次盜賊而令、丞不知情，要免除職務(wù)。這些嚴(yán)苛的規(guī)定對(duì)提高綜合治安管理效果有一定的作用。

四是首匿和連坐制度?！笆啄洹笔侵缸鳛槭字\藏匿罪犯，又稱舍匿、遁匿，其法律含義等同。秦漢時(shí)代由于統(tǒng)治階級(jí)的剝削壓榨，逃亡之人頗多，其中有一部分本身是戴罪之身。首匿入罪主要是為打擊窩藏“亡人”而設(shè)，針對(duì)的是首謀。這是對(duì)事后故意不法行為的懲戒，目的是為了強(qiáng)化基層治安監(jiān)管。連坐也是出于同樣的治安目的，有家屬連坐、四鄰連坐和職務(wù)連坐等幾種形式。在治安體制中，前兩種居多。秦律規(guī)定“盜及諸它罪，同居所當(dāng)坐”，同居就是指同一家庭成員，如夫妻、父子、兄弟等。四鄰連坐即同伍居民的連坐，云夢(mèng)秦簡(jiǎn)《法律答問》中有這樣一條記載：“賊入甲室，賊傷甲，甲號(hào)寇，其四鄰、典、老皆出不存，不聞號(hào)寇，問當(dāng)論不當(dāng)？審不存，不當(dāng)論。典、老雖不存，當(dāng)論?！蓖橹水?dāng)時(shí)不在，“不當(dāng)論”，如果在，自然是要論罪的。這里不僅有連坐之意，也有連保之意。而里典和父老坐罪則屬于職務(wù)連坐，上引縣令、丞及求盜因?qū)椤案ビX知”而受懲罰甚至獲罪，也屬于職務(wù)連坐。順便說(shuō)一下，這種職務(wù)連坐多與偽造公文、貪墨受賕等職務(wù)犯罪相關(guān)。

上述四大類制度中，警備、宵禁、巡行和盤查主要是事前預(yù)防，舉報(bào)告發(fā)及相關(guān)獎(jiǎng)懲的目的是為了促使官府執(zhí)法力量事中及時(shí)介入，而首匿和連坐則是為了強(qiáng)化事后監(jiān)管。除此之外，尚有一些涉及面較窄，實(shí)施不太廣泛的規(guī)定事項(xiàng)，如對(duì)誣告的反坐，對(duì)司法人員枉縱的懲戒定罪等。通過(guò)前述職務(wù)的設(shè)立和制度的執(zhí)行，秦漢帝國(guó)在以縣域?yàn)橹匦牡幕鶎由鐣?huì)編織了細(xì)密的治安法網(wǎng)，較好地維持了普通民眾生產(chǎn)生活的良好秩序。但我們也應(yīng)該看到，這套體制首先是服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)的，它是封建帝國(guó)國(guó)家機(jī)器的重要組成部分。

（作者為陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①[漢]班固：《漢書》，北京：中華書局，2012年。

②[宋]范曄：《后漢書》，北京：中華書局，2012年。

③張家山二四七號(hào)漢墓竹簡(jiǎn)整理小組：《張家山漢墓竹簡(jiǎn)[二四七號(hào)墓]》（釋文修訂本），北京：文物出版社，2006年。

④睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)整理小組：《睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)》，北京：文物出版社，1990年。

⑤連云港市博物館等：《尹灣漢墓竹簡(jiǎn)》，北京：中華書局，1997年。

⑥王彥輝：《聚落與交通視閾下的秦漢亭制變遷》，《歷史研究》，2017年第1期。

責(zé)編/周小梨? ? 美編/楊玲玲