經(jīng)濟新常態(tài)下 油氣管道項目投融資方式的風險規(guī)避

呂政偉 仇安

摘?要：伴隨著經(jīng)濟增長由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動的新常態(tài)，油氣管道項目投融資活動的市場化趨勢決定了其對于投融資模式優(yōu)化的要求。本文旨在油氣管道投融資市場化要求的前提下，梳理幾種常見的管道項目投融資模式及其存在的風險，并提出相應(yīng)的解決對策，緩解項目參與者之間的信息不對稱的固有弊端，實現(xiàn)項目建設(shè)的良好收益。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟新常態(tài);油氣管道項目;投融資模式、風險規(guī)避

2014年5月，在河南考察時指出，我國處于重要戰(zhàn)略機遇期，從我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略平常心[1]。 舊常態(tài)無法維持，高投資高增速一去不復返，中國經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，社會投資結(jié)構(gòu)形式和投資方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，機遇和壓力隨之而來。而基礎(chǔ)設(shè)施缺口依然巨大，同時人口紅利正逐步消失，政府面臨巨大的資金壓力。在新常態(tài)背景下，國務(wù)院頒布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制，鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60 號）[2]，鼓勵社會資本參與油氣管網(wǎng)、儲存設(shè)施和煤炭儲運建設(shè)運營。支持民營企業(yè)、地方國有企業(yè)等參股建設(shè)油氣管網(wǎng)主干線、沿海液化天然氣（LNG）接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設(shè)施，控股建設(shè)油氣管網(wǎng)支線、原油和成品油商業(yè)儲備庫。以提高產(chǎn)業(yè)效率、優(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標，減少政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投入，努力實現(xiàn)投資主體多元化，建立市場競爭機制，提高基礎(chǔ)設(shè)施項目績效，降低社會成本服務(wù)價格，提升公共服務(wù)質(zhì)量，以政府與社會資本的合作為工作重點，為各級地方政府在新常態(tài)下優(yōu)化投資指明方向，也為民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域暢通了渠道。

一、油氣管道投融資特點

2017年5月，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布了《中長期管網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃》，其中提到，到2025年，全國油氣管網(wǎng)規(guī)模達到24萬公里，其中原油、成品油、天然氣管道里程分別為3.7、4、16.3萬公里，網(wǎng)絡(luò)覆蓋進一步擴大，結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，儲運能力大幅提升，全國省區(qū)市成品油、天然氣主干管網(wǎng)將全部連通。國家管網(wǎng)于2019年12月成立，主要從事油氣干線管網(wǎng)及儲氣調(diào)峰等基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和運營，負責干線管網(wǎng)互聯(lián)互通和與社會管道聯(lián)通，以及全國油氣管網(wǎng)的運行調(diào)度。國家管網(wǎng)公司的實質(zhì)運行，打破了石油天然氣從開采、到運輸、再到銷售各個環(huán)節(jié)，幾乎都是由一家企業(yè)完成的傳統(tǒng)格局，管道運輸作為上下游聯(lián)通的中間環(huán)節(jié)，社會化、市場化趨勢更加明顯，我國的油氣管道建設(shè)和優(yōu)化運行也將邁上新的臺階。

（一）我國油氣管道建設(shè)運營現(xiàn)狀

目前，我國的石油資源的運輸系統(tǒng)包括鐵路、公路、海運、河運、航空，但是對于石油和天然氣輸送方式來說，管道運輸有其優(yōu)勢所在。首先，管道運輸占地面積最小，幾乎不受地形限制，故永久性占用的土地只有鐵路的 1/9，公路的 1/40。 同時，管道較少受地形、坡度與氣候的限制，易取捷徑而縮短運輸里程，有利于縮短建設(shè)周期。外界環(huán)境對其影響小，同時管道運輸?shù)拿芊庑院桶踩暂^其他更穩(wěn)定，可以保證油氣運輸?shù)倪B續(xù)性和可持性。 其次，環(huán)保效果好，長期狀態(tài)下不會對周圍環(huán)境產(chǎn)生不利影響;額外支出少，不發(fā)生包裝費、裝載費、延滯費等額外費用。第三，管道運輸較其他運輸方式損耗最小，在一些外界環(huán)境不利的條件下，管道運輸方式可以不受惡劣條件的影響，成本低，運輸過程更安全穩(wěn)定?？傮w上看，我國油氣管道運輸仍處于起步和發(fā)展階段，還未完全形成全國性的油氣管網(wǎng)，與國民經(jīng)濟和石油工業(yè)自身發(fā)展的需要還不相稱。與發(fā)達國家相比，差距主要表現(xiàn)在管道總量少、管輸量低、介質(zhì)單一、工藝落后、管理不善等方面。而且， 很多管道還不同程度上存在著設(shè)備老化、可靠性差、難以聯(lián)網(wǎng)、技術(shù)與管理水平不高等問題。

（二）油氣管道投融資的市場化

在一些管道建設(shè)較發(fā)達國家，已具備了完善的油氣管道網(wǎng)系統(tǒng)，把管道的建設(shè)和運營列為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當中，政府部門進行統(tǒng)一規(guī)劃，項目的建設(shè)和運行有第三方承擔，實現(xiàn)市場化運作模式。當前，我國油氣管道建設(shè)的資金來源，主要還是企業(yè)自籌資金和國內(nèi)外銀行貸款。其中，大部分是企業(yè)自籌資金，少部分為商業(yè)銀行貸款。相對于高漲的管道建設(shè)投資需求，企業(yè)自籌資金已明顯不足，而銀行貸款也難以彌補巨大的資金缺口。原因在于我國油氣管道建設(shè)的融資渠道狹窄、融資方式單一，銀行貸款幾乎成了油氣管道項目外源融資的惟一方式。油氣管道建設(shè)資金依賴于銀行，使風險過多地集中于銀行，而銀行出于安全性、流動性、 盈利性的考慮，難免會產(chǎn)生“惜貸”、“懼貸”現(xiàn)象。[3]因而，需要開辟新的融資渠道，構(gòu)建適合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的、油氣管道建設(shè)的產(chǎn)業(yè)投融資體系。新形勢下的產(chǎn)業(yè)投融資體系，應(yīng)兼有銀行貸款、項目融資、產(chǎn)業(yè)投資基金、企業(yè)債券融資等多種融資手段，為油氣管道建設(shè)提供充裕的資金，并在實踐中使這種投融資體系不斷向合理化、高級化的方向發(fā)展與完善。

一般而言，油氣管道項目投資具有投資額大、回收期長的特性。油氣管道開始投資建設(shè)的幾年里，需要投入大量的資金，但是建設(shè)完成后，持續(xù)的運作資本較低，并可在運營期內(nèi)產(chǎn)生穩(wěn)定的、可觀的現(xiàn)金流。如何實現(xiàn)油氣管道項目資金的近期與遠期動態(tài)平衡與良性運轉(zhuǎn)，以及提高現(xiàn)金管理效率和降低項目總成本，是選擇融資模式時首先需要考慮的問題。根據(jù)各種融資模式的特點和油氣管道項目的實際情況，除銀行貸款外，我國油氣管道建設(shè)的融資活動可選擇以特許經(jīng)營的方式引入非國有的其他投資人投資。典型的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營方BOT，TOT，ABS等方式。

二.油氣管道投融資模式

（一）BOT方式，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓

建設(shè)（build）—經(jīng)營（operate）—轉(zhuǎn)讓（transfer）方式是目前各國運用最多的方式，其主要特征是利用資產(chǎn)進行融資，項目業(yè)主在提供一種特許權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上，將基礎(chǔ)設(shè)施項目的開發(fā)和經(jīng)營權(quán)交給國內(nèi)公司或國外公司，使其成為項目的投資者和經(jīng)營者并安排該項目的融資、承擔相應(yīng)的項目風險，在項目建設(shè)期和投產(chǎn)后的一定時間內(nèi)，其經(jīng)營權(quán)屬于這些國內(nèi)公司和國外公司，并由其組成的項目公司負責該項目的運營。債權(quán)人對項目發(fā)起人的其他資產(chǎn)沒有追索權(quán)或僅有有限追索權(quán)。建成項目投入使用后所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量成為償還貸款和提供投資回報的唯一來源。在特許經(jīng)營期滿后，項目實施無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給項目業(yè)主。這是一種不改變項目所有權(quán)性質(zhì)的投資方式或融資方式，常為各級政府所采用，適用于投資額大、建設(shè)周期長、回收期見效慢的項目。經(jīng)過十多年的實踐和運用，BOT融資方式在世界各國的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到了非常廣泛的應(yīng) 用，同樣也可在我國油氣管道的建設(shè)中加以利用。

（二）TOT方式，即轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓

TOT項目融資方式是一種建立在BOT融資方式之上的融資方式創(chuàng)新。一般做法是業(yè)主（政府或企業(yè)）把已經(jīng)投產(chǎn)運行的項目（公路、橋梁、電站等）在一定期限內(nèi)移交（T）給投資者經(jīng)營（O），以項目在未來若干年內(nèi)（該期限）的現(xiàn)金流量為標的，一次性地從投資者那里獲得一筆資金，用于開發(fā)建設(shè)新的項目;而投資者在約定期限內(nèi)擁有項目的經(jīng)營權(quán)，通過該項資產(chǎn)取得的現(xiàn)金流量收回全部投資和合理回報后，再把原來項目移交（T）回業(yè)主。在我國的油氣管道建設(shè)中，采用TOT融資方式，可以積極盤活資產(chǎn)，只涉及經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不存在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)問題。并且，與BOT方式相比，在同樣具備上述BOT融資方式優(yōu)勢前提下， 還具有風險小、籌資成本低、易于實施的優(yōu)勢。由于TOT具有相對于BOT的優(yōu)勢，油氣管道項目在具備TOT融資所需的基本條件下，應(yīng)考慮采用TOT融資方式。在實際操作中，可用現(xiàn)有的油氣管道項目或管道的某個路段作為轉(zhuǎn)讓標的，來籌集資金進行新項目和新路段的油氣管道建設(shè)。這種“以項目建項目”，“以項目養(yǎng)項目”的新型融資方式，有助于為我國的油氣管道建設(shè)帶來新的生機和活力。

（三）ABS方式，即資產(chǎn)證券化

它是以項目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保證，通過在資本市場發(fā)行債券來募集資金的一種項目融資方式。其目的在于把原先信用等級較低的項目，利用提高信用等級的方式，使其有資格進入國際高檔債券市場。并利用該市場信用等級高，債券安全和流動性高，證券利率低的特點，大幅度降低發(fā)行債券、籌集資金的成本。ABs融資方式能夠以較低的資金成本籌集到期限較長、規(guī)模較大的項目建設(shè)資金，因而對于投資規(guī)模大、周期長、資金回報慢的基礎(chǔ)設(shè)施項目來說，是一種較為理想的融資方式。相對于BOT方式，在油氣管道項目融資中采用ABS方式，具有降低投資者的投資風險、降低融資成本、投資主體更加分散等特點，比較適合像油氣管道項目這樣的大規(guī)模的資金籌集。

三.油氣管道投融資方式的風險規(guī)避

BOT方式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域以及油氣管道項目運作方面已經(jīng)積累了不少成功經(jīng)驗，TOT和ABS方式也是在BOT方式的基礎(chǔ)上開始發(fā)展和實踐的，由于篇幅有限，下面僅對BOT方式進行闡述。

（一）BOT項目融資方式面臨的風險

BOT項目融資中的風險是指在BOT項目融資的準備、實施、移交三個階段中，損失發(fā)生的不確定性，是一種潛在的危險因素。任何BOT項目融資，絕對萬無一失的情況是不存在的，事實情況是風險無處不在、無時不有。因此，在項目過程中有效的風險識別和管理成為整個項目成功的前提。以項目發(fā)起人和項目公司對風險能否控制為標準，可將風險劃分為非系統(tǒng)風險和系統(tǒng)風險。

非系統(tǒng)風險主要包括不可抗力風險、社會風險、政策及法律風險，其中不可抗力風險包括自然風險，如地震、洪水、臺風、海嘯、雷擊、火山爆發(fā)以及其他意外事故等引起的風險;社會風險，如戰(zhàn)爭、罷工、革命、內(nèi)亂、政變、恐怖襲擊等。政策及法律風險是由于土地管理法、稅法、勞動法、環(huán)保法等法律法規(guī)的變化以及其他政府宏觀經(jīng)濟政策的變化而導致的風險。

系統(tǒng)風險是BOT項目融資中參與各方可以自行控制和處理的風險，對其管理主要是通過項目參與各方相互之間的約束和制約來完成的，各方通過反復協(xié)商談判，達成各種內(nèi)部協(xié)議。主要包括融資風險、市場風險、技術(shù)及完工風險、運營維護風險和環(huán)境風險等。

（二）BOT項目的風險規(guī)避

對于大型的BOT項目，可以通過投保規(guī)避此類風險，另外，在項目合同中，政府和項目公司還應(yīng)約定該風險的分擔方式。對于政策及法律風險的規(guī)避，可以在談判中獲得政府的某些特許以部分抵消。工程融資是BOT項目貫穿始終的一個重要內(nèi)容，融資技巧對項目費用大小影響較大。首先，工程過程中分步投入的資金應(yīng)分步投入，否則大大增加融資成本;其次，在約定產(chǎn)品價格時應(yīng)預(yù)期利率和通脹的波動對成本的影響。若是從國外引入外資的BOT項目，應(yīng)考慮貨幣兌換問題和匯率的預(yù)期。由于BOT項目實施比較復雜，面臨的各種風險十分巨大，因此，需要在合理的風險分配基礎(chǔ)上，完善風險管理制度。一般風險的合理分配原則是：承擔風險與獲得回報相一致，風險由最具有控制力的一方承擔。

（三）BOT模式油氣管道項目風險管理建議

1.完善相關(guān)法律制度。

加快并完善 BOT 融資方式配套的法律制度，以及相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策，保障政府部門、國有企業(yè)和私營企業(yè)的職責與義務(wù)，風險管理的相應(yīng)制度體制，保障公私兩個組織的利益。從目前 BOT 實施的實際情況來看，工作機制和管理規(guī)范有待進一步完善和普及。在油氣管道中實施BOT融資模式，因投資資本規(guī)模大，投資回報周期長，項目中存在的風險因素較多，未來收益的不確定性較大。因此，需要有相應(yīng)的法律法規(guī)作保障，保障政府和社會資本兩者間的利益平衡關(guān)系。BOT 推廣初期，在體制不完善的資本市場中，更需要保障其中私營部門的利益，提供吸引私營企業(yè)的政策條件。

2.建立合理的風險分擔機制

BOT 融資項目中，經(jīng)多方參與主體間構(gòu)建有效的風險分擔機制，協(xié)調(diào)利益分 配。政府授權(quán)社會資本企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，雙方需要就合同條款的合作事項充分協(xié)商，特別是對利益分配等問題達成一致，避免在合同生效執(zhí)行過程中，因參與者間利益分配不均導致不利的風險問題。在項目中建立最符合參與主體需求的分擔方案和利益分配規(guī)則，均衡各方收益，促進 PPP項目雙方的積極合作源動力。對于一般的風險分擔原則，項目設(shè)計、財務(wù)、建設(shè)和運營風險由社會資本承擔， 法律、政策上的制度風險、以及最低需求風險由政府部門承擔，自然災(zāi)害等不可 抗力的風險由雙方共同承擔。同時，風險管理方案的有效實施，需要政府部門和 私營部門達成并簽訂特許經(jīng)營合作協(xié)議，約束雙方各自行為，并在合同中增加“當市場需求不如預(yù)期時，政府需要按照最低需求付費”條款。

3.加強信息披露

BOT合作模式的前提是雙方信息公開，政府和社會資本相互了解，根據(jù)項目中各個參與主體特征，項目所處環(huán)境的影響因素，參與主體各方所承擔的風險、以及承擔風險的能力信息需要全部公開，做出合理的項目風險管理方案。特別是在國有企業(yè)參與融資的項目中，因為社會資本中存在公共資源，不論是政府投入還是社會資本投入，公眾更需要有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。項目運行中，構(gòu)造完善的信息交流體系，相互督辦、政府披露等信息交流渠道。

隨著國內(nèi)新一輪油氣管道建設(shè)高峰即將到來，更多的社會資本和民間資本參與項目建設(shè)與運營成為了必然趨勢，更多不確定風險的增加對于油氣管道項目建設(shè)單位提出了更高挑戰(zhàn)。因此，作為油氣管道項目的決策者和管理者應(yīng)及時把握政府最新政策，學習全球先進管理理念，選擇適合的融資方式，最大程度識別和規(guī)避風險，才能實現(xiàn)企業(yè)最大價值，進而促進我國油氣管道建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。

參考文獻：

[1]習近平.河南考察講話.央廣網(wǎng).2016.12.16.

[2]《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制，鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60 號）.

[3]朱喜龍.油氣管道投融資管理研究[M].2006（3）： 52.