我國(guó)郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法的必要性和可行性

蘇兆前　趙梓卿　肖英杰

【摘 要】 為促進(jìn)我國(guó)郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法，從分析我國(guó)郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障方面存在的問(wèn)題出發(fā)指出相關(guān)立法的必要性，從分析我國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)政策、法治環(huán)境和國(guó)際郵輪立法經(jīng)驗(yàn)出發(fā)提出相關(guān)立法的可行性，并在此基礎(chǔ)上對(duì)郵輪旅游發(fā)展立法進(jìn)行階段劃分，指出各階段郵輪的運(yùn)營(yíng)安全保障立法特征，提出現(xiàn)階段立法建議。

【關(guān)鍵詞】 郵輪;運(yùn)營(yíng)安全保障;立法;管轄權(quán)

0 引 言

郵輪旅游是旅游與海上旅客運(yùn)輸融合的產(chǎn)物，傳統(tǒng)旅游安全措施和海上旅客運(yùn)輸安全措施難以保障郵輪正常運(yùn)營(yíng)。郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障不足會(huì)危及旅客生命財(cái)產(chǎn)安全，阻礙郵輪經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。

為促進(jìn)我國(guó)郵輪旅游業(yè)的發(fā)展，保障郵輪旅游相關(guān)方的合法權(quán)益，有不少學(xué)者提出了相關(guān)立法建議，但其中涉及我國(guó)郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法的必要性和可行性的研究并不多，而郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障是我國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件;因此，筆者就我國(guó)郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法的必要性和可行性進(jìn)行研究，并提出相關(guān)建議。

1 郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法的必要性

1.1 國(guó)際郵輪安全事件的管轄權(quán)存在爭(zhēng)議

由于郵輪旅游在我國(guó)起步較晚，我國(guó)現(xiàn)行的《海商法》和《旅游法》對(duì)郵輪旅游的管轄權(quán)均沒有進(jìn)行直接規(guī)定。從國(guó)際私法的角度看，解決國(guó)際郵輪旅游糾紛遇到的第一層阻力是在確定法律適用的準(zhǔn)據(jù)法上，事故處理過(guò)程存在的不確定性，不利于郵輪游客維護(hù)其合法權(quán)益。目前，針對(duì)國(guó)際郵輪上發(fā)生的治安案（事）件和群體性事件的通常做法是由船長(zhǎng)出具書面委托后請(qǐng)當(dāng)?shù)鼐降谴瑓f(xié)助處理。這種做法使得這類安全事件的管轄權(quán)不明。

1.2 郵輪運(yùn)營(yíng)安全工作機(jī)制和規(guī)范的作用有限

郵輪安全管理所涉及的行政部門較多，這些部門分屬不同行政機(jī)關(guān)體系，部門間協(xié)作較困難。以上海港為例，雖然有“上海中國(guó)郵輪旅游發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)聯(lián)席會(huì)議”作為郵輪旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但其辦公室未實(shí)體化運(yùn)作，也未將郵輪安全保障納入議題。上海市口岸服務(wù)辦公室作為口岸協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要職能是協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門建立共享共用的口岸安全監(jiān)管系統(tǒng)，但在郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障方面的成效尚不明顯。

《國(guó)際海上人命安全公約》和《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》有保障船舶航行安全的船舶設(shè)施設(shè)備、船員培訓(xùn)方面的規(guī)定，但沒有針對(duì)郵輪休閑、娛樂設(shè)施的安全保障的特殊規(guī)定，也沒有考慮我國(guó)郵輪旅游航線所處的亞太水域通航環(huán)境特點(diǎn)對(duì)郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障的影響，不能滿足我國(guó)郵輪旅游對(duì)航行安全的更高要求。

1.3 經(jīng)營(yíng)者對(duì)海上安全風(fēng)險(xiǎn)的特殊性認(rèn)識(shí)不夠

我國(guó)郵輪旅游市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者大多為國(guó)外郵輪公司。這些企業(yè)往往對(duì)我國(guó)風(fēng)俗傳統(tǒng)、區(qū)域通航條件等缺乏有效評(píng)估，安全保障措施不夠周全。郵輪碼頭安全保障水平受設(shè)計(jì)建造標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、船供物品性質(zhì)界定法規(guī)滯后等的制約，攬客端的旅行社也沒有足夠的能力幫助旅客及時(shí)、全面地獲取郵輪行程變更信息。

1.4 與郵輪經(jīng)營(yíng)管理相關(guān)的立法層次不高

“旅游+海上旅客運(yùn)輸”模式導(dǎo)致郵輪經(jīng)營(yíng)管理安全的責(zé)任劃分不清。《海商法》《旅游法》等并未對(duì)郵輪運(yùn)營(yíng)相關(guān)方的安全責(zé)任作出具體的規(guī)定，郵輪旅游行業(yè)管理者主要通過(guò)格式合同、經(jīng)營(yíng)規(guī)范性文件、會(huì)議紀(jì)要等彌補(bǔ)這方面的不足，但這些合同、文件的法律位階不高、執(zhí)行效率較低?！渡虾Ｊ朽]輪旅游經(jīng)營(yíng)規(guī)范》是解決郵輪旅游運(yùn)營(yíng)中安全事故糾紛的規(guī)定，但要得到社會(huì)更高的認(rèn)可度，其立法位階還有待提升。

2 郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法的可行性

2.1 有完備的立法機(jī)制和政策支持

《民商法》的守法原則是“法無(wú)禁止皆可為”，《行政法》的執(zhí)法原則是“法無(wú)授權(quán)不可為”;因此，有必要對(duì)郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障進(jìn)行立法，明確守法與執(zhí)法的邊界。目前，我國(guó)郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法存在可行條件：一是有可借鑒的對(duì)象，國(guó)外的郵輪安全立法背景、立法經(jīng)過(guò)、法律內(nèi)容和實(shí)施效果都可作參考;二是我國(guó)的立法主體、立法程序、立法人才以及立法形式非常完備，我國(guó)郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法在技術(shù)上、程序上是可行的;三是交通運(yùn)輸部等10部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)我國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》提出了“強(qiáng)化郵輪安全發(fā)展，重點(diǎn)推進(jìn)安全體系建設(shè)”，為郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法指明了方向。

2.2 有國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展較早，是世界郵輪航線及郵輪公司的聚集地。美國(guó)制定的《郵輪安全與安保法案》等法律有以下5點(diǎn)可作借鑒。

（1）明確管轄權(quán)和監(jiān)管主體責(zé)任。對(duì)以美國(guó)港口為郵輪母港進(jìn)行運(yùn)營(yíng)或者在美國(guó)領(lǐng)海內(nèi)的郵輪，美國(guó)加強(qiáng)了郵輪安全事件的管控能力，規(guī)定如發(fā)生兇殺等7類重大刑事案件時(shí)，必須立即按規(guī)定告知美國(guó)有關(guān)當(dāng)局。這就規(guī)避了美國(guó)在自己的領(lǐng)海、公海和其他國(guó)家領(lǐng)海上對(duì)國(guó)際郵輪是否享有管轄權(quán)的爭(zhēng)議。美國(guó)明確將美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)和美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局作為郵輪安全監(jiān)管主體。

（2）建立一系列卓有成效的安全監(jiān)管規(guī)定，簡(jiǎn)化合同語(yǔ)言使旅客更易理解，對(duì)收費(fèi)、管轄權(quán)、責(zé)任的承擔(dān)與豁免等易引發(fā)爭(zhēng)議的關(guān)鍵問(wèn)題作出了具體規(guī)定。

（3）由法律對(duì)郵輪設(shè)計(jì)建造中的船舶欄桿高度、監(jiān)控視頻的安裝等作出詳細(xì)規(guī)定。

（4）法律要求郵輪服務(wù)人員（船員和醫(yī)護(hù)人員）必須獲得一定的資格，具有一定的技能。

（5）法律要求郵輪公司的網(wǎng)站必須有與犯罪上報(bào)網(wǎng)站的直接鏈接，方便郵輪運(yùn)營(yíng)監(jiān)管部門主動(dòng)掌握犯罪分子信息。

3 郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法建議

3.1 郵輪旅游發(fā)展階段及其法規(guī)

3.1.1 第一階段

第一階段是2006―2016年。這一階段特征是郵輪旅客增加迅速，企業(yè)自主探索郵輪運(yùn)營(yíng)安全方式。我國(guó)郵輪旅客人數(shù)在2006―2016年期間出現(xiàn)了“井噴式”增長(zhǎng)，被認(rèn)為是“黃金十年”。這一時(shí)期沒有高位階立法，郵輪運(yùn)營(yíng)安全以企業(yè)自主管理為主。郵輪運(yùn)營(yíng)安全管理集中在對(duì)人員和物品、郵輪出入境及船舶（但不包括船舶建造設(shè)計(jì)方面）等的傳統(tǒng)管理。結(jié)合我國(guó)旅游特色來(lái)看，與國(guó)外以散客為主的出行模式不同，我國(guó)郵輪旅游以旅行社包船為主。包船模式客觀上比國(guó)外散客模式要安全，乘客之間的聯(lián)系交流較為緊密，但這種緊密也帶來(lái)過(guò)群體事件的困擾。A69BFA2B-33B4-4ACE-9248-BAEE4E2F62E0

3.1.2 第二階段

第二階段是2017年至現(xiàn)在。自2017年以來(lái)，郵輪客運(yùn)量增速放緩，我國(guó)在政策層面推出了更多的發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)的舉措。2018年，《關(guān)于促進(jìn)我國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》重在引導(dǎo)全面推進(jìn)郵輪產(chǎn)業(yè)鏈在我國(guó)的發(fā)展。在這個(gè)政策出臺(tái)前，上海、大連、三亞、天津等地已出臺(tái)相關(guān)政策，創(chuàng)造了更好的營(yíng)商環(huán)境支持我國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！渡虾Ｊ朽]輪旅游經(jīng)營(yíng)規(guī)范》是郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法在地方層面的探索，是我國(guó)郵輪運(yùn)營(yíng)安全高位階立法前的過(guò)渡，是明智的舉措。從司法實(shí)踐看，《上海市郵輪旅游經(jīng)營(yíng)規(guī)范》對(duì)解決郵輪運(yùn)營(yíng)安全糾紛的法律效力太低，有必要進(jìn)一步提升郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法的層次。

3.1.3 第三階段

未來(lái)的10～20年是第三階段。這一階段的特征是郵輪旅客數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，郵輪旅游市場(chǎng)進(jìn)入成熟期，郵輪運(yùn)營(yíng)安全能夠得到足夠的保障。無(wú)論何種層面立法，最終目的是引導(dǎo)市場(chǎng)具備自我調(diào)節(jié)能力，逐步走向成熟。這種引導(dǎo)也體現(xiàn)在法的價(jià)值本源上。由于法的存在，人們可以預(yù)先估計(jì)相互之間將如何行為以及行為的結(jié)果，從而決定自己行為的取舍和方向，因此，各方不會(huì)貿(mào)然做出不理智的行為。市場(chǎng)如果能夠真正發(fā)揮主體作用，那么無(wú)需監(jiān)管部門過(guò)多干預(yù)，也能健康、平穩(wěn)、有序地運(yùn)行;而作為市場(chǎng)主體的郵輪公司和旅行社，如果具有較完備的郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障能力，在遇到危機(jī)時(shí)，也有能力自我調(diào)整。在這一階段，不僅法律體系完善，行業(yè)自身調(diào)整能力也得到強(qiáng)化，郵輪旅游相關(guān)協(xié)會(huì)、組織機(jī)構(gòu)通過(guò)加強(qiáng)行業(yè)自律、制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來(lái)共同保障郵輪旅游安全。

3.2 立法路徑

立法有制定專門法律、修訂現(xiàn)有法律、制定行政法規(guī)、制定地方法規(guī)、制定部門規(guī)章等5個(gè)途徑。根據(jù)《立法法》的立法權(quán)限設(shè)定以及我國(guó)郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障的特點(diǎn)，筆者推薦的立法途徑是采用“修訂現(xiàn)有法律+制定地方法規(guī)”模式。修訂現(xiàn)有法律可以解決國(guó)家主權(quán)、法院的職權(quán)、限制人身強(qiáng)制措施和處罰等事項(xiàng)設(shè)定問(wèn)題，涉及法律條款相對(duì)較少，時(shí)間較短;制定地方法規(guī)可以解決目前郵輪運(yùn)營(yíng)安全問(wèn)題暴露不充分、區(qū)域郵輪運(yùn)營(yíng)安全面臨的問(wèn)題獨(dú)特性，以及區(qū)域郵輪運(yùn)營(yíng)安全議事工作機(jī)制等規(guī)章不能創(chuàng)設(shè)的問(wèn)題，地方法規(guī)制定相對(duì)靈活、立法時(shí)間較短，能夠及時(shí)滿足郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法需要。

3.3 立法建議

（1）以修訂《海商法》為契機(jī)，在《海商法》中加入與郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障相關(guān)的內(nèi)容?！逗Ｉ谭ǎㄐ抻喺髑笠庖姼澹芬呀?jīng)考慮到郵輪相關(guān)的因素――適用范圍、賠償限額和強(qiáng)制保險(xiǎn)。如果在《海商法》中再加入郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障的基本原則，則相當(dāng)于將上海等地經(jīng)營(yíng)規(guī)范中涉及船舶安全部分的內(nèi)容升格至法律層面。

（2）以修訂《旅游法》為契機(jī)，在《旅游法》中增加郵輪旅游相關(guān)內(nèi)容。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確積極發(fā)展郵輪游艇旅游?！堵糜畏ā返?章（旅游經(jīng)營(yíng)）、第6章（旅游安全）對(duì)旅游安全運(yùn)營(yíng)作出專門規(guī)定。由于郵輪旅游是“旅游+水上旅客運(yùn)輸”模式，從安全方面來(lái)看，對(duì)運(yùn)輸工具加以立法管理比對(duì)旅游行為進(jìn)行管理更貼合實(shí)際。內(nèi)河水域游船涉及的游客與客運(yùn)公司的法律關(guān)系也完全可以由《旅游法》來(lái)調(diào)整。此外，對(duì)于老人、幼兒等弱勢(shì)群體的保護(hù)，也可由《旅游法》進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定。如能在修訂《旅游法》時(shí)加入上海等地經(jīng)營(yíng)規(guī)范中有關(guān)旅游的這部分內(nèi)容，那也相當(dāng)于將一部分保障郵輪運(yùn)營(yíng)安全的內(nèi)容上升到法律層面，有利于法院在審理時(shí)適用。

（3）以部門規(guī)章推動(dòng)由部門主導(dǎo)的信息安全管理及信息服務(wù)。由于相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)存在一定的滯后性，因此在郵輪運(yùn)營(yíng)安全的信息服務(wù)上可先行先試。尤其是在涉及國(guó)家安全、公民人身安全的領(lǐng)域，可以先依靠各級(jí)行政管理部門強(qiáng)化郵輪信息的管理和服務(wù)，對(duì)郵輪運(yùn)營(yíng)信息披露作出詳細(xì)規(guī)定。由于國(guó)內(nèi)在這方面的經(jīng)驗(yàn)不足，為了減少阻力，建議在部門規(guī)章領(lǐng)域立法。在相關(guān)部委主導(dǎo)下，試點(diǎn)建立郵輪綜合數(shù)據(jù)平臺(tái)，支持郵輪提供綜合信息等服務(wù)。交通運(yùn)輸部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等部門均可作為建立這種平臺(tái)優(yōu)先選擇的牽頭單位。對(duì)于郵輪母港港口經(jīng)營(yíng)人，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)給予大力支持。

（4）我國(guó)船舶制造行業(yè)可制定硬件設(shè)施安全方面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以國(guó)家、地方性標(biāo)準(zhǔn)的形式對(duì)郵輪本身、相關(guān)固定設(shè)施等加以限制。標(biāo)準(zhǔn)也具有一定強(qiáng)制效力，在保護(hù)旅客生命和財(cái)產(chǎn)方面能起到巨大作用。此外，還有一些保險(xiǎn)產(chǎn)品（旅游延誤保險(xiǎn)、醫(yī)療或者意外保險(xiǎn)等）強(qiáng)制度不高，可供旅客選擇使用，能進(jìn)一步保障旅客的權(quán)益。上海市大力推廣的客票制度，也是對(duì)此類做法的一種積極探索。

4 結(jié) 語(yǔ)

法律既是一個(gè)規(guī)范體系，更是一個(gè)價(jià)值體系。司法的過(guò)程是通過(guò)價(jià)值權(quán)衡對(duì)利益進(jìn)行合理分配的過(guò)程，以此保證法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。郵輪運(yùn)營(yíng)安全保障立法調(diào)整，讓每一位郵輪旅客個(gè)體都成為理性的、具備安全意識(shí)的成熟客體，不僅促進(jìn)我國(guó)郵輪旅游市場(chǎng)走向成熟，也有利于我國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。A69BFA2B-33B4-4ACE-9248-BAEE4E2F62E0