新疆天山北坡經(jīng)濟(jì)帶城市群區(qū)域一體化發(fā)展研究

周剛

新疆區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走在最前列的地區(qū)便是天山北坡經(jīng)濟(jì)帶，放眼全疆，它對(duì)疆內(nèi)其他地區(qū)具有較強(qiáng)的輻射能力，同時(shí)，它是我國(guó)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系意義極其重大。當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域一體化正在更高層次上深入推進(jìn)，各區(qū)域需進(jìn)一步通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)合作模式、形成統(tǒng)一的規(guī)范化市場(chǎng)、生態(tài)環(huán)境共同治理、創(chuàng)新資源共享等，推動(dòng)資源要素集中重組，使區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)發(fā)展優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工合作，以至于在更大區(qū)域范圍內(nèi)形成整體性的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。目前，在我國(guó)雙循環(huán)新發(fā)展格局的趨勢(shì)下，區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程就變得尤為迫切。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷向前發(fā)展，區(qū)域內(nèi)的各地區(qū)之間的相互依賴性逐漸增強(qiáng)，形成了“你離不開我，我離不開你”的整體態(tài)勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)逐步的發(fā)展，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)在公共服務(wù)、社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、社會(huì)安全、法律制度、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域又逐漸地衍生出許多新的問題，單獨(dú)依靠一處地區(qū)的內(nèi)部力量已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)這些問題，因此為了促進(jìn)各地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，必須向區(qū)域內(nèi)所有利益相關(guān)體尋求合作并建立相互協(xié)商和協(xié)調(diào)的機(jī)制。我們要在更加廣闊的范圍內(nèi)尋找價(jià)格更低、質(zhì)量更優(yōu)的各種資源，來提高產(chǎn)業(yè)的聚集度和競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大生產(chǎn)的規(guī)模和產(chǎn)品的市場(chǎng)，在更大的范圍里通過合作、兼并、整合擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模和實(shí)力從而取得區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

城市群是指在特定地域范圍內(nèi)，以1個(gè)以上特大城市為核心，由3個(gè)以上的城市為構(gòu)成單元，依托發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、并最終實(shí)現(xiàn)高度同城化和高度一體化的城市群體。天山北坡經(jīng)濟(jì)帶城市群包括烏魯木齊市、昌吉市、米泉市、阜康市、石河子市、呼圖壁縣、克拉瑪依市、沙灣縣、瑪納斯縣、烏蘇市、奎屯市等。這些市縣位于以烏魯木齊、石河子和克拉瑪依為軸心的新疆準(zhǔn)噶爾盆地南緣天山北坡中段。天山北坡經(jīng)濟(jì)帶總面積約9.54萬平方公里，只占新疆總面積的5.7%，人口458萬人，占新疆23.3%。這一地帶是生產(chǎn)力高度集中的地區(qū)，是新疆現(xiàn)代工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通信息、教育科技等最為發(fā)達(dá)的核心區(qū)域，集中了全疆83%的重工業(yè)和62%的輕工業(yè)，歷年GDP占全疆40%以上，并且城鎮(zhèn)、交通、能源等基礎(chǔ)條件較好。

推動(dòng)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

天山北坡經(jīng)濟(jì)帶作為全疆經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的區(qū)域，這一地帶生產(chǎn)力高度集中，全疆83%的重工業(yè)聚集于此，而且這一區(qū)域也是自治區(qū)城市最為密集的區(qū)域，城鎮(zhèn)化水平將近87%，對(duì)全疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要推動(dòng)的作用，挺起了自治區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的脊梁。新疆維吾爾自治區(qū)政府?dāng)M通過加快天山北坡經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)建設(shè)，去打動(dòng)帶動(dòng)其他地區(qū)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全疆的共同富裕。

促進(jìn)我國(guó)對(duì)外開放戰(zhàn)略的實(shí)施

為了提升天山北坡經(jīng)濟(jì)帶其區(qū)域內(nèi)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)水平，“十二五”國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃將其納入其中，天山北坡經(jīng)濟(jì)帶位于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的核心區(qū)，以推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)為驅(qū)動(dòng)，把新疆自身的區(qū)域性開放戰(zhàn)略納入國(guó)家向西開放的總體布局中，豐富對(duì)外開放載體，提升對(duì)外開放層次，創(chuàng)新開放型經(jīng)濟(jì)體制，打造內(nèi)陸開放和沿邊開放的高地。

區(qū)域優(yōu)勢(shì)

天山北坡經(jīng)濟(jì)帶城市群的提出，是新時(shí)代新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，早在2017年自治區(qū)的《天山北坡城市群發(fā)展規(guī)劃（2017～2030）》就已通過專家評(píng)審，內(nèi)容主要包括烏魯木齊、石河子、昌吉、克拉瑪依、伊犁等。雖然天山北坡城市群建設(shè)所具有的優(yōu)勢(shì)相較于內(nèi)地，還存在一定的差距，但是這里優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)也有著與內(nèi)地相比非常獨(dú)特的地方。在“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)中具有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在“一帶一路”的戰(zhàn)略規(guī)劃中，新疆被明確定位為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)，核心區(qū)中的重心就是天山北坡經(jīng)濟(jì)帶城市群。這一定位賦予了新疆極其廣闊的發(fā)展領(lǐng)域，比如在商貿(mào)物流方面打造區(qū)域性的國(guó)際商貿(mào)物流樞紐中心，打造向西開放的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心等。

口岸優(yōu)勢(shì)

天山北坡城市群中，口岸優(yōu)勢(shì)相比于內(nèi)地，這里有霍爾果斯、都拉塔、木扎爾特、阿拉山口、巴克圖、烏拉斯臺(tái)，吉木乃等國(guó)家重要的對(duì)外貿(mào)易口岸。尤其是霍爾果斯口岸和阿拉山口口岸，已經(jīng)成為我國(guó)東聯(lián)西出的黃金通道發(fā)揮這些口岸的優(yōu)勢(shì)，打造烏魯木齊的向西開放的陸港、空港等國(guó)家商貿(mào)物流樞紐，建設(shè)伊犁河谷空鐵聯(lián)運(yùn)等對(duì)外開放承載中心平臺(tái)，已經(jīng)是水到渠成的事情了。

資源優(yōu)勢(shì)

新疆資源豐富發(fā)展?jié)摿薮?，新疆是中?guó)少數(shù)民族維吾爾族聚居區(qū)，維吾爾族是一個(gè)能歌善舞的少數(shù)民族，可以將維吾爾族傳統(tǒng)民族舞蹈改編成舞臺(tái)劇，使其成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要文化資源，新疆地域遼闊擁有豐富的自然類型，可以吸引旅客來新疆旅游獲得收入。這里良好的投資環(huán)境和優(yōu)越的自然資源環(huán)境，工業(yè)方面比如石油、天然氣，煤炭以及黃金儲(chǔ)量等，自然優(yōu)勢(shì)，比如天山北坡自然環(huán)境最好的伊犁河谷，打造全國(guó)乃至全球的康養(yǎng)、文旅中心，也不是不可能的。

建立和完善區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)組織

由新疆維吾爾自治區(qū)政府統(tǒng)籌規(guī)劃，依法建立一個(gè)具有權(quán)威性、代表性的組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)該組織還應(yīng)由自治區(qū)政府賦予區(qū)域治理權(quán)、執(zhí)行權(quán)等合法權(quán)益，另外還需設(shè)置科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制和評(píng)估體系對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，對(duì)其給予一定的財(cái)政和資金支持并實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分離的協(xié)調(diào)體系，如組建區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展小組作為決策層，組建區(qū)域內(nèi)各市縣的相應(yīng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)為執(zhí)行層和建立區(qū)域發(fā)展咨詢監(jiān)督委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

建立區(qū)域財(cái)稅協(xié)調(diào)機(jī)制和資金支持體系

1.建立區(qū)域財(cái)稅協(xié)調(diào)機(jī)制和資金支持體系的必要性

首先，區(qū)域內(nèi)相關(guān)組織運(yùn)行需要一定的經(jīng)費(fèi)。另外產(chǎn)業(yè)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)和其他一體化建設(shè)項(xiàng)目需要資金支持，因此要建立區(qū)域財(cái)政資金的支持體系。當(dāng)區(qū)域之間獨(dú)立發(fā)展并最終形成一定程度的經(jīng)濟(jì)差距時(shí)，往往會(huì)產(chǎn)生一些復(fù)雜的社會(huì)矛盾，進(jìn)而會(huì)引起社會(huì)的不穩(wěn)定發(fā)展，最終會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。財(cái)政政策是宏觀經(jīng)濟(jì)中用來調(diào)控經(jīng)濟(jì)重要方式，而且能它改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)并推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.建立區(qū)域財(cái)稅協(xié)調(diào)機(jī)制和資金支持體系的設(shè)想

第一，把中央下?lián)艿挠嘘P(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各種撥款、補(bǔ)貼和專項(xiàng)資金和其他轉(zhuǎn)移支付資金集中起來使用。

第二，由區(qū)域內(nèi)區(qū)各市縣每年按照財(cái)政總收入的一定比例進(jìn)行上繳資金，建立一個(gè)區(qū)域化的資金池。

第三，探索在房地產(chǎn)增值稅、環(huán)保收費(fèi)、區(qū)域高速路收費(fèi)等項(xiàng)地方稅費(fèi)中上繳一定比例。

第四，發(fā)行專項(xiàng)基金。

另外，為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、企業(yè)轉(zhuǎn)移、科技支援項(xiàng)目和地區(qū)文教衛(wèi)生資源的平衡發(fā)展，還應(yīng)有一些財(cái)稅鼓勵(lì)措施。

創(chuàng)建新型政府評(píng)價(jià)機(jī)制

1.建立含有區(qū)域全面發(fā)展要素指標(biāo)的政府評(píng)價(jià)體系的必要性

區(qū)域全面發(fā)展要素指標(biāo)的政府評(píng)價(jià)體系的內(nèi)容直接影響到政府官員們的行動(dòng)方向和準(zhǔn)則，它是在一定程度上引導(dǎo)著政府的行為。當(dāng)前，各自地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展業(yè)績(jī)的狀況我們的評(píng)價(jià)機(jī)制的主體形式，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值作為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)。然而，現(xiàn)有的評(píng)價(jià)機(jī)制并不能完全滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體要求，因此，建立含有區(qū)域全面發(fā)展要素指標(biāo)的政府評(píng)價(jià)體系是十分有必要的。

2.建立新型評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建議

首先，建議在“體系”中突出政府的主導(dǎo)地位。通過“體系”引導(dǎo)各級(jí)政府在再分配中以精準(zhǔn)有效的靶向，鎖定社會(huì)的公平公正問題。既要注重改變差距的結(jié)果，又要干預(yù)導(dǎo)致差距的原因。其次，要以區(qū)縣為主體，形成城鄉(xiāng)之間資源相互流通的制度模式。形成既有結(jié)果導(dǎo)向、又有過程績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)體系。另外，建議“體系”研究和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的組建要注重和社會(huì)研究相結(jié)合，加強(qiáng)面向國(guó)際的開放視角和姿態(tài)。

加速區(qū)域立法

通過立法為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和組織保障是非常重要的。區(qū)域內(nèi)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，綜合發(fā)展規(guī)劃，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡發(fā)展措施、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、資源分配和利用、環(huán)境保護(hù)等方面的合作和分工問題，需要通過有關(guān)立法規(guī)范和保證。區(qū)域內(nèi)各地區(qū)在地方性法律和規(guī)章方面的差異，直接影響到區(qū)域一體化的進(jìn)程，需要有各省市間的法律協(xié)調(diào)和對(duì)接。

本文通過對(duì)新疆天山北坡經(jīng)濟(jì)帶城市群的區(qū)域一體化發(fā)展的研究，對(duì)區(qū)域的發(fā)展形式進(jìn)行分析，對(duì)區(qū)域的發(fā)展?jié)摿M(jìn)行挖掘，為其擬定了初步的發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)，也設(shè)立了基本的發(fā)展目標(biāo)，如城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局基本形成，生態(tài)環(huán)境治理能力明顯提高，基礎(chǔ)設(shè)施體制更加完善，科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)取得進(jìn)一步發(fā)展，區(qū)域一體化體制取得明顯成效，最終實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、生態(tài)平衡等多個(gè)領(lǐng)域開展多樣化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)合作，以推進(jìn)天山北坡經(jīng)濟(jì)帶城市群的國(guó)際化建設(shè)水平。

（新疆大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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