PPP模式在新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)用解析

田楊

為了促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和市場(chǎng)需求能夠相互協(xié)調(diào)，基于當(dāng)前PPP模式引入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，本文首先介紹了產(chǎn)業(yè)基金在PPP模式中的應(yīng)用概述；其次分析了PPP模式應(yīng)用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可行性；最后從不同角度論述了PPP模式在新型城鎮(zhèn)化的運(yùn)作模式及實(shí)現(xiàn)流程，為促進(jìn)在新型城鎮(zhèn)化中開展PPP模式創(chuàng)造諸多有利條件。

PPP（Public-Private Partnership）模式即政府部門和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，在加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力提升公共設(shè)施和服務(wù)能力的國(guó)家政策下，引入PPP模式不僅能夠加快城市建設(shè)，也將社會(huì)資本逐漸引進(jìn)城市內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效緩解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

產(chǎn)業(yè)基金的組織形式

1.公司型產(chǎn)業(yè)基金的應(yīng)用

將所有的資金全部集中進(jìn)行投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)是公司型產(chǎn)業(yè)基金的表現(xiàn)形式之一，公司作為主要的實(shí)體代表，應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家頒布的公司法法規(guī)和投資章程進(jìn)行管理。例如，福建上杭PPP模式中由社會(huì)資本北京市政建設(shè)集團(tuán)與上杭縣交通局成立項(xiàng)目管理公司，股東為中標(biāo)資本方及政府部門，由雙方派駐人員成立董事會(huì)，代表社會(huì)資本方及政府的相應(yīng)訴求，根據(jù)股東所占比例，享受相應(yīng)同級(jí)別股東權(quán)利，針對(duì)公司型產(chǎn)業(yè)基金結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，其在基本運(yùn)作和選擇上都具有很大的寬松性，基金投資管理人可以根據(jù)實(shí)際的經(jīng)營(yíng)管理方式，通過(guò)書面形式來(lái)委托具有豐富經(jīng)驗(yàn)的管理人進(jìn)行基金管理；其次，公司法人主體一直是公司基金投資的主要管理人員，因此，他們具備很大的管理投資權(quán)，采用的融資渠道和主要形式也相對(duì)較多，例如可以進(jìn)行第三方金融機(jī)構(gòu)融資，也可以進(jìn)行股東借款或是政府擔(dān)保形式進(jìn)行融資，擁有融資方式多樣化，管理集中化等特點(diǎn)。

2.契約型產(chǎn)業(yè)基金的應(yīng)用

多種應(yīng)用形式是契約型產(chǎn)業(yè)基金的主要特點(diǎn)，例如，在進(jìn)行資管計(jì)劃時(shí)，投資人一般不提出實(shí)際的決策意見，可以通過(guò)信托或者私募基金等形式來(lái)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)基金的分紅收益，即投資者在和信托公司長(zhǎng)期合作中，將部分經(jīng)營(yíng)決策權(quán)賦予諸多信托基金管理人，進(jìn)而促進(jìn)其擁有的基金產(chǎn)業(yè)獲取長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益。

3.有限合伙型產(chǎn)業(yè)基金的應(yīng)用

首先，有限合伙與普通合伙人組成基本的有限型合伙基金后，會(huì)將重要的資金管理業(yè)務(wù)交由普通合伙人管理，在實(shí)際的股份份額比例中，他們所占的資本份額相對(duì)較小，但在實(shí)際的經(jīng)營(yíng)管理期間，卻負(fù)責(zé)公司大部分的基金運(yùn)營(yíng)和投資管理，在一定程度上影響資金投資的長(zhǎng)期發(fā)展。其次，基金運(yùn)營(yíng)管理一直是普通合伙人的主要職責(zé)之一，他們?cè)趽碛羞^(guò)多權(quán)利的同時(shí)，也承擔(dān)著諸多投資壓力和決策經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在取得投資利潤(rùn)后從中獲取勞動(dòng)報(bào)酬，而有限合伙人與其不同，他們不會(huì)對(duì)基金運(yùn)營(yíng)管理的內(nèi)容過(guò)分關(guān)注，主要起著監(jiān)督作用，因?yàn)樗麄儾皇腔甬a(chǎn)業(yè)的實(shí)際擁有者，所以在有限合伙型基金中主要發(fā)揮著控制作用，并優(yōu)先獲取基金股利分紅；最后，在有限合伙基金的公司主體在與金融機(jī)構(gòu)主體達(dá)成協(xié)議時(shí)，往往會(huì)考慮PPP模式投資回報(bào)率低的情況，在通過(guò)銀行理財(cái)基金管理后，金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一認(rèn)購(gòu)有限合伙人，此時(shí)基金管理公司會(huì)與銀行等部分簽署協(xié)議。

由于PPP產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)模龐大，而且回報(bào)率相對(duì)較低，有限合伙基金的有限發(fā)起專項(xiàng)資管計(jì)劃，由信托公司來(lái)認(rèn)購(gòu)，最后以信托受益權(quán)讓渡對(duì)接銀行理財(cái)資。

產(chǎn)業(yè)基金的投資方式應(yīng)用概述

首先，股權(quán)投資、債權(quán)投資及股債混合模式是產(chǎn)業(yè)資金投資的三種主要方式，其中，將PPP產(chǎn)業(yè)基金融入到PPP項(xiàng)目建設(shè)，第三方與其他股權(quán)持有者持有公司對(duì)應(yīng)股權(quán)就可以簡(jiǎn)單的被稱為股權(quán)投資，注意的是，項(xiàng)目債權(quán)籌資不能涵蓋PPP產(chǎn)業(yè)基金；而債權(quán)投資模式主要是指投資者通過(guò)債權(quán)形式來(lái)為融資方取得資金，可以通過(guò)委托貸款、信托貸款來(lái)達(dá)到債權(quán)投資的目的，債權(quán)混合模式的應(yīng)用形式較廣，在實(shí)際的投資管理期間，投資決策方會(huì)提前進(jìn)行方案確定和探討，對(duì)不同PPP項(xiàng)目的債權(quán)投資規(guī)模和股權(quán)分配形式及比例進(jìn)行確定，在應(yīng)用分散的管理模式下，將投資風(fēng)險(xiǎn)降至最低，進(jìn)而從最大程度上達(dá)到最大投資收益。

其次，面對(duì)復(fù)雜多變的金融環(huán)境背景下，國(guó)家銀行業(yè)監(jiān)管部門及相關(guān)單位會(huì)根據(jù)當(dāng)前金融機(jī)制頒布了多條法律政策，例如，針對(duì)資管產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，將債券型投資劃分為委托貸款、直接借貸以及明股實(shí)債幾種主要形式，還有許多地方財(cái)政部門、監(jiān)管局對(duì)債券型投資的模式進(jìn)行限定，不再允許通過(guò)產(chǎn)業(yè)基金管理來(lái)增加政府部門的負(fù)債，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管局也制定相關(guān)監(jiān)管條例來(lái)規(guī)范諸多證券期貨經(jīng)營(yíng)單位及時(shí)的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)自查。

最后，針對(duì)金融市場(chǎng)的政策管理，國(guó)家比較傾向于股權(quán)激勵(lì)性投資，而對(duì)債券性投資采取一定的打擊和限制，導(dǎo)致許多投資單位大多采用股權(quán)投資形式進(jìn)行管理，然而，在股權(quán)投資管理模式下，PPP項(xiàng)目的原始控股股東并不能對(duì)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行真正決策和控制，項(xiàng)目不能較快達(dá)到分紅效果。

產(chǎn)業(yè)基金的退出方式

1.約定回購(gòu)?fù)瞥龅膽?yīng)用

在進(jìn)行每個(gè)基金項(xiàng)目投資之前，投資管理者都會(huì)對(duì)基金回購(gòu)等問(wèn)題進(jìn)行商議和探討，通過(guò)書面協(xié)議的方式達(dá)成最后的基金投資約定，等到產(chǎn)業(yè)基金項(xiàng)目項(xiàng)目進(jìn)行回購(gòu)股權(quán)時(shí)，對(duì)整個(gè)投資項(xiàng)目進(jìn)行管理的決策者都需要進(jìn)行債權(quán)清償和運(yùn)營(yíng)。在現(xiàn)行基金投資管理期間，大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都會(huì)采用此種方式來(lái)作為 PPP項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)基金退出方式，在書面簽署協(xié)議得到保證的同時(shí)，有效化解各類金融風(fēng)險(xiǎn)。例如福建上杭項(xiàng)目，PPP合同約定運(yùn)營(yíng)期內(nèi)回款及每期的可行性缺口補(bǔ)助，保證按時(shí)匯款，對(duì)于融資及社會(huì)投資方都起到了一定的保障作用，同時(shí)為政府財(cái)政負(fù)債提供數(shù)據(jù)支持。

2.IPO

當(dāng)PPP項(xiàng)目的現(xiàn)金流相對(duì)穩(wěn)定時(shí)，一般可以采用IPO管理模式來(lái)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)基金退出，此種方式不但要求此個(gè)項(xiàng)目于的資源和項(xiàng)目?jī)?nèi)容相對(duì)較多，例如，對(duì)于那些擁有大面積土地資源且經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的軌道交通投資建設(shè)項(xiàng)目就可應(yīng)用IPO退出模式，然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，具有此種優(yōu)勢(shì)的PPP項(xiàng)目相對(duì)較少，因此，此種退出方式應(yīng)用次數(shù)也相對(duì)較少。

3.資產(chǎn)證券化

當(dāng)投資公司的資產(chǎn)相對(duì)穩(wěn)定就可以進(jìn)行資本市場(chǎng)證券化管理，在投資人進(jìn)行管理期間，管理者通過(guò)回購(gòu)方式來(lái)進(jìn)行資產(chǎn)退出管理，不包括對(duì)上市公司及IPO等資產(chǎn)管理方式，這里所說(shuō)的資產(chǎn)證券化需要進(jìn)行融資利息獲取資金流，當(dāng)進(jìn)行PPP項(xiàng)目管理時(shí)，很難達(dá)到產(chǎn)業(yè)基金退出的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，由于資產(chǎn)證券化這一特點(diǎn)，當(dāng)?shù)氐恼块T都會(huì)要求投資公司在證券化之前作出回購(gòu)承諾，將證券化資產(chǎn)管理產(chǎn)生的不利后果降至最低。

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求

從新型城鎮(zhèn)化支持的PPP 項(xiàng)目來(lái)看，各地根據(jù)人流量，因地施策，有的城市重點(diǎn)放在老舊小區(qū)改造上，有的城市注重新城區(qū)建設(shè)，有的注重智慧城市建設(shè)，有的注重交通振興建設(shè)，不管從區(qū)域還是政策方面，新型城鎮(zhèn)化投資需求潛力巨大，PPP模式的融資及實(shí)施優(yōu)勢(shì)為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供諸多便利，例如本人所在的福建上杭PPP項(xiàng)目，新型城鎮(zhèn)化加快了交通振興建設(shè)，而PPP模式在政府資金緊張之時(shí)為交通振興提供了可能，為實(shí)現(xiàn)共同富裕創(chuàng)造可能。然而土地財(cái)政、地方投融資平臺(tái)、地方債及中央轉(zhuǎn)移支付仍是當(dāng)下傳統(tǒng)融資的重要組成部分，在現(xiàn)實(shí)發(fā)展期間，政府部門沒有真正發(fā)揮自身職能，致使很多地區(qū)出現(xiàn)財(cái)權(quán)上收和事權(quán)下放、土地財(cái)政不可持續(xù)性、投融資平臺(tái)高風(fēng)險(xiǎn)情況，進(jìn)而導(dǎo)致了財(cái)政收支困難等情況，而PPP模式一定程度上可以有效的緩解財(cái)政危機(jī)，使得產(chǎn)業(yè)升級(jí)同時(shí)拓寬社會(huì)融資渠道。

優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)提高公共服務(wù)的管理運(yùn)營(yíng)效率

“以人為本”一直是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的核心目標(biāo)，而PPP模式在城鎮(zhèn)化建設(shè)的應(yīng)用和普及進(jìn)一步優(yōu)化人口分布情況，為科學(xué)轉(zhuǎn)移人口、促進(jìn)社會(huì)基本公共管理職能得以實(shí)現(xiàn)起著深遠(yuǎn)影響。在傳統(tǒng)守舊的城鎮(zhèn)化管理模式下，很多地方政府公職人員出現(xiàn)偷懶敷衍不作為的行為，為了快速達(dá)到工作目標(biāo)，盲目進(jìn)行硬件設(shè)施開發(fā)，而沒有重點(diǎn)關(guān)注城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施管理，而PPP模式的運(yùn)用，集政府發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃及各種行政管理方式為一體，促進(jìn)企業(yè)人員發(fā)揮自身的技術(shù)水平，并鼓勵(lì)社會(huì)各階層人員利用自身專業(yè)知識(shí)發(fā)揮能動(dòng)性，進(jìn)而達(dá)到預(yù)設(shè)的城鎮(zhèn)化管理效果。

PPP模式能夠推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的多元化

“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)主導(dǎo)”是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)容之一，政府部門在實(shí)際的公共管理期間，應(yīng)制定科學(xué)完整的管理方案，并明確各個(gè)部門的主體責(zé)任和義務(wù)，在牢牢落實(shí)資源配置優(yōu)化的基礎(chǔ)上，利用PPP模式的主要實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)，妥善處理并引進(jìn)相關(guān)社會(huì)資本來(lái)達(dá)到相應(yīng)的資本運(yùn)行要求，此種管理模式即為PPP管理模式下的市場(chǎng)化建設(shè)，與此同時(shí)，由于PPP模式自身的應(yīng)用特點(diǎn)，在大型投資項(xiàng)目、投資周期較長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目中也同樣適用，例如福建上杭就是運(yùn)用PPP模式，既實(shí)施了鄉(xiāng)村交通振興工程，也避免了政府的債務(wù)危機(jī)，起到了雙贏的結(jié)果，可見，在城鎮(zhèn)化背景下，PPP模式的引進(jìn)更加滿足了各大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)要求。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的時(shí)代背景下，PPP模式的框架模式結(jié)合實(shí)際的城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，本文將幾個(gè)實(shí)現(xiàn)流程解析，為促進(jìn)PPP項(xiàng)目平穩(wěn)發(fā)展添磚加瓦，具體分析如下。

項(xiàng)目方案確定和可行性研究

首先，當(dāng)?shù)氐恼块T應(yīng)發(fā)揮公共管理職能作用，在對(duì)PPP項(xiàng)目全面分析的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)并制定科學(xué)合理的PPP項(xiàng)目策劃方案，并聘請(qǐng)具有較深資質(zhì)的公司進(jìn)行提出合理的參考內(nèi)容，一旦項(xiàng)目編制完成后，應(yīng)會(huì)同運(yùn)營(yíng)和管理服務(wù)單位、行業(yè)專家以及各利益相關(guān)方、咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位來(lái)對(duì)方案的執(zhí)行性和應(yīng)用性做出進(jìn)一步分析，直到政府部門出具相關(guān)審批意見后形成新型城鎮(zhèn)化方案計(jì)劃，從而明確項(xiàng)目發(fā)起人。通常情況下，提供土地報(bào)批相關(guān)手續(xù)是政府促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是SPV融資的前提條件，SPV為了盡快達(dá)到項(xiàng)目融資目的，應(yīng)與金融機(jī)構(gòu)及時(shí)簽訂書面融資合同。（SPV（Special Purpose Vehicle）：指特殊目的的載體也稱為特殊目的機(jī)構(gòu)/公司，其職能是在離岸資產(chǎn)證券化過(guò)程中，購(gòu)買、包裝證券化資產(chǎn)和以此為基礎(chǔ)發(fā)行資產(chǎn)化證券，向國(guó)外投資者融資。是指接受發(fā)起人的資產(chǎn)組合，并發(fā)行以此為支持的證券的特殊實(shí)體。）

特殊項(xiàng)目公司的確定

在PPP項(xiàng)目管理期間，可以通過(guò)公開招聘。、競(jìng)爭(zhēng)性談判來(lái)構(gòu)建特殊項(xiàng)目SPV，因SPV實(shí)際的控制管理權(quán)力會(huì)受到政府部門的過(guò)多約束，因此，政府部門一直都是SPV的招投標(biāo)、資格預(yù)審和競(jìng)爭(zhēng)性談判的主要參與主體，當(dāng)SPV談判流程結(jié)束時(shí)，PPP特殊項(xiàng)目公司根據(jù)約定的投資管理機(jī)制進(jìn)行注冊(cè)操作，按照具體談判內(nèi)容完成投資環(huán)節(jié)。

項(xiàng)目的設(shè)計(jì)建設(shè)階段

首先，SPV是整個(gè)項(xiàng)目的參與主體，公司管理人員不但要對(duì)項(xiàng)目方案可執(zhí)行性進(jìn)行審核，還要對(duì)各種方案圖紙、各項(xiàng)重要項(xiàng)目的技術(shù)內(nèi)容進(jìn)行綜合管理。首先，政府部門完成可行性項(xiàng)目研究后，SPV就應(yīng)進(jìn)行各項(xiàng)設(shè)計(jì)方案的審核，收到各項(xiàng)整改意見后，應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目細(xì)微環(huán)節(jié)進(jìn)行修改和調(diào)整，并承擔(dān)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)和修訂費(fèi)用；其次，當(dāng)審核期屆滿時(shí)，SPV就應(yīng)著手PPP項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，在完成自主招標(biāo)環(huán)節(jié)后，政府部門應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)分包給相關(guān)施工單位，并作為主體承擔(dān)進(jìn)行融資管理，通過(guò)承包商來(lái)對(duì)許多延誤工期、不合規(guī)質(zhì)量施工環(huán)節(jié)等項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控。值得注意的是，一旦SPV具備足夠的資質(zhì)進(jìn)行施工作業(yè)，且預(yù)期建設(shè)成本低于整個(gè)外包費(fèi)用時(shí)，可以由SPV獨(dú)立完成PPP項(xiàng)目建設(shè)；最后，在保證PPP項(xiàng)目能夠達(dá)到整體的施工建設(shè)效果時(shí)，政府應(yīng)投入適當(dāng)資金，對(duì)部分項(xiàng)目工程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督管理。在此期間，為了不影響項(xiàng)目施工進(jìn)度，監(jiān)管的力度應(yīng)具備一定的合理性。

項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段

在早期的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，如果政府開始提供公共服務(wù)職能時(shí)，SPV就要投入資金費(fèi)用，項(xiàng)目管理公司應(yīng)嚴(yán)格按照PPP合同的內(nèi)容，對(duì)許多基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行全面的維修和養(yǎng)護(hù)，在政府部門進(jìn)行監(jiān)督期間，應(yīng)僅僅提供相關(guān)指導(dǎo)性意見，不能對(duì)耽擱和延誤項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和施工建設(shè)周期，只有在關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才可以進(jìn)行項(xiàng)目維護(hù)和管理。另外，通過(guò)政府部門提供資金費(fèi)用的PPP項(xiàng)目管理中，SPV在政府的投資引導(dǎo)回購(gòu)方式下來(lái)獲取相關(guān)利潤(rùn)，并在項(xiàng)目前期論證階段綜合考慮項(xiàng)目的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。

項(xiàng)目收尾移交階段

當(dāng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)特許期結(jié)束后，項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)應(yīng)逐漸向政府部門轉(zhuǎn)移，即進(jìn)行SPV清算管理。首先，應(yīng)做好移交準(zhǔn)備管理，政府部門應(yīng)對(duì)特定環(huán)節(jié)予以確認(rèn)，并形成統(tǒng)一的設(shè)備測(cè)試和資產(chǎn)評(píng)估方案；其次，應(yīng)對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)不符合規(guī)定的資產(chǎn)交給項(xiàng)目公司維修處理，政府部門可以通過(guò)維修擔(dān)保方式確保項(xiàng)目可以達(dá)到質(zhì)量要求；最后，應(yīng)根據(jù)政府部門的書面材料做好PPP項(xiàng)目進(jìn)行交接處理。

總而言之，PPP項(xiàng)目在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中會(huì)受到各種因素的影響，政府部門應(yīng)密切關(guān)注不同產(chǎn)業(yè)基金的組織形式，對(duì)PPP模式在運(yùn)營(yíng)期間作出多元化的設(shè)計(jì)，根據(jù)不同金融投資者的風(fēng)險(xiǎn)偏好來(lái)提高資金的使用率，不斷創(chuàng)新和應(yīng)用城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的機(jī)制，為PPP模式的全面應(yīng)用與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)一份力量。

（北京市政投資有限公司）

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