開放銀行監(jiān)管路徑探析

李雨萌

〔內(nèi)容提要〕科技金融時(shí)代，數(shù)據(jù)成為重要的生產(chǎn)要素和核心資源。開放銀行的本質(zhì)即金融數(shù)據(jù)共享，其發(fā)展也勢(shì)必要以金融數(shù)據(jù)共享的帕累托最優(yōu)為目標(biāo)。但我國(guó)開放銀行市場(chǎng)存在的反競(jìng)爭(zhēng)傾向、信息不對(duì)稱以及監(jiān)管的空白和不對(duì)稱性等缺陷，使得金融數(shù)據(jù)配置處于低效率的狀態(tài)，開放銀行市場(chǎng)存在著市場(chǎng)失靈的可能性，這進(jìn)一步賦予政府介入合理性基礎(chǔ)。如何厘清政府和市場(chǎng)的法律邊界成為開放銀行市場(chǎng)數(shù)據(jù)共享效率提高的核心問題，這要求對(duì)該市場(chǎng)的監(jiān)管路徑進(jìn)行調(diào)整，最終形成有為政府和有效市場(chǎng)的有機(jī)契合。

〔關(guān)鍵詞〕開放銀行 數(shù)據(jù)共享 政府和市場(chǎng) 監(jiān)管路徑

一、引言

近年來，科技和金融業(yè)不斷融合，為現(xiàn)代金融市場(chǎng)帶來了許多深刻變革，更給金融市場(chǎng)帶來了根本性的轉(zhuǎn)變——數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型金融市場(chǎng)出現(xiàn)，數(shù)據(jù)成為金融市場(chǎng)中最關(guān)鍵的生產(chǎn)要素、最重要的商業(yè)資產(chǎn)。在這股數(shù)據(jù)浪潮中，開放銀行（Open Banking）的概念受到了業(yè)內(nèi)的極大關(guān)注，這場(chǎng)“開放金融數(shù)據(jù)”的運(yùn)動(dòng)被認(rèn)為是金融科技發(fā)展的重要突破口，甚至將為金融行業(yè)帶來顛覆性改變。銀行業(yè)同樣嘗試擁抱變化與挑戰(zhàn)，我國(guó)一大批實(shí)力雄厚的銀行正跳出傳統(tǒng)模式開始發(fā)展開放銀行，利用金融科技搶占不被重視的“長(zhǎng)尾”客戶，最大程度地實(shí)現(xiàn)普惠金融。截至2020年11月，中國(guó)已有超過50家銀行上線或者正在建設(shè)開放銀行業(yè)務(wù)。

但從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，我國(guó)開放銀行市場(chǎng)中最重要的金融數(shù)據(jù)資源正處于配置低效的狀態(tài)，存在市場(chǎng)失靈的可能性。如何提升該市場(chǎng)中的金融數(shù)據(jù)共享效率，關(guān)系到開放銀行能否在我國(guó)蓬勃發(fā)展，并進(jìn)一步影響到我國(guó)銀行業(yè)甚至金融業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。為此，本文將以金融數(shù)據(jù)配置的帕累托最優(yōu)為目標(biāo)，厘清政府和市場(chǎng)之間的法律邊界，提出開放銀行監(jiān)管的路徑構(gòu)想，以提升開放銀行市場(chǎng)的金融數(shù)據(jù)共享效率，促進(jìn)我國(guó)金融業(yè)的繁榮發(fā)展。

二、開放銀行的概念及發(fā)展現(xiàn)狀

（一）開放銀行的概念

美國(guó)“銀行創(chuàng)新教父”布萊特·金（Brett King）曾提出，全球銀行業(yè)正在從3.0時(shí)代轉(zhuǎn)向4.0時(shí)代。Brett King認(rèn)為，從銀行1.0至銀行3.0，服務(wù)渠道從傳統(tǒng)的線下網(wǎng)點(diǎn)，轉(zhuǎn)為ATM機(jī)、網(wǎng)上銀行等自主服務(wù)，再轉(zhuǎn)到移動(dòng)支付、P2P等互聯(lián)網(wǎng)功能的應(yīng)用，以上均是基于物理網(wǎng)點(diǎn)的拓寬服務(wù)渠道。而銀行4.0相比以前發(fā)生了巨大變革，智能銀行服務(wù)的中心從銀行轉(zhuǎn)向用戶，服務(wù)被嵌入日常生活場(chǎng)景中。開放銀行是銀行4.0的開端，我國(guó)開放銀行熱潮來襲，正式開啟了中國(guó)銀行業(yè)的4.0時(shí)代。

作為新興事物，目前開放銀行并沒有統(tǒng)一的定義。根據(jù)波士頓資訊公司與平安銀行聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)開放銀行白皮書2021》中的定義，開放銀行是指商業(yè)銀行自發(fā)或者根據(jù)法律法規(guī)要求，將商業(yè)銀行管理的用戶數(shù)據(jù)通過開放應(yīng)用程式界面（Application Programming Interface，簡(jiǎn)稱API）或者其他安全可靠的技術(shù)和方法，在用戶的主導(dǎo)及同意下，分享給其他的第三方服務(wù)提供者，以此為用戶帶來更好的體驗(yàn)與服務(wù)。簡(jiǎn)而言之，開放銀行所帶來的這場(chǎng)銀行業(yè)深層次的變革中，有兩個(gè)關(guān)鍵的變革趨勢(shì)：一是以用戶需求為導(dǎo)向，開放銀行打通了“數(shù)據(jù)孤島”，將各個(gè)銀行和金融機(jī)構(gòu)聯(lián)結(jié)在一起，使得用戶能更便利地在各個(gè)銀行和金融機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行選擇，更有效率地管理自身資產(chǎn)。這也是對(duì)“銀行即服務(wù)”（Bank-as-a-Service，簡(jiǎn)稱BaaS）這一概念的貫徹，“用戶在哪里，銀行的服務(wù)就在哪里”。二是銀行服務(wù)的平臺(tái)化，與傳統(tǒng)銀行不同，開放銀行采用“銀行即平臺(tái)”（Bank-as-a-Platform，簡(jiǎn)稱BaaP）的形式，銀行不再是金融服務(wù)的中心，而是將其多種業(yè)務(wù)移植到平臺(tái)之上，再通過平臺(tái)間接向客戶提供各種金融服務(wù)，從而形成共享、開放的平臺(tái)模型。

（二）開放銀行的發(fā)展：數(shù)據(jù)共享效率的提升

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代重要的生產(chǎn)要素和核心資源，正如英國(guó)數(shù)學(xué)家兼企業(yè)家克萊夫·漢比（Clive Humby）所言，“數(shù)據(jù)就是新的石油”，如同石油驅(qū)動(dòng)了工業(yè)化的發(fā)展，數(shù)據(jù)也驅(qū)動(dòng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的崛起。中共中央、國(guó)務(wù)院于2020年4月9日頒布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，明確數(shù)據(jù)和土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等一樣，是關(guān)鍵的生產(chǎn)要素。

在開放銀行市場(chǎng)中，數(shù)據(jù)的重要性不言而喻。各個(gè)銀行所掌握的用戶賬戶信息能夠精準(zhǔn)地描述出各個(gè)用戶的金融行為輪廓，包括信用情形、金融交易偏好、賬戶管理能力、資產(chǎn)配置布局等，是認(rèn)識(shí)銀行用戶的重要參考信息。但靜態(tài)的數(shù)據(jù)價(jià)值有限，在開放銀行市場(chǎng)中，數(shù)據(jù)盡可能地自由流通和安全共享將最大程度放大市場(chǎng)中數(shù)據(jù)的價(jià)值。詳細(xì)來說，銀行通過提供API系統(tǒng)接口使得銀行和第三方服務(wù)提供者能夠相互實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通共享，使得消費(fèi)者在開放銀行資料后獲得更佳及更有利的產(chǎn)品和服務(wù)。這種數(shù)據(jù)流通不僅僅局限于金融場(chǎng)景內(nèi)，還可能和其他非金融產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，將數(shù)據(jù)開放至更多產(chǎn)業(yè)。開放銀行的數(shù)據(jù)整合、共享和開放將金融數(shù)據(jù)變成一種產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)“貨幣化”，形成了“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型”經(jīng)濟(jì)。因此，可以說，開放銀行的本質(zhì)是金融數(shù)據(jù)的共享，開放銀行的發(fā)展有賴于市場(chǎng)中數(shù)據(jù)共享效率的提升。

（三）國(guó)內(nèi)外開放銀行現(xiàn)狀

放眼全球，開放銀行發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，各地與開放銀行相關(guān)的優(yōu)良監(jiān)管機(jī)制和銀行創(chuàng)新案例層出不窮。不同地區(qū)的開放銀行在發(fā)展階段、監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管風(fēng)格和監(jiān)管范圍等方面都有很多不同。

開放銀行的概念起源于英國(guó)對(duì)銀行業(yè)數(shù)據(jù)開放共享的探索，其銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局也因?yàn)殚_放銀行的興起而發(fā)生了前所未有的大變化。英國(guó)及歐盟針對(duì)開放銀行市場(chǎng)采用監(jiān)管強(qiáng)制的模式，由包括《支付服務(wù)指令修正案》（The Second Payment Services Directive，PSD2）在內(nèi)的一系列法律法規(guī)驅(qū)動(dòng)，采取強(qiáng)制性手段對(duì)開放銀行進(jìn)行監(jiān)管，并強(qiáng)制要求銀行開放數(shù)據(jù)。而美國(guó)開放銀行市場(chǎng)采用的是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的模式，其監(jiān)管態(tài)度相較于英國(guó)和歐盟來說更為被動(dòng)，通過發(fā)布零星的指導(dǎo)性政策和意見以鼓勵(lì)開放，給予開放銀行市場(chǎng)更多自由和創(chuàng)新的空間。目前，國(guó)際上走在開放銀行發(fā)展前列的英國(guó)巴克萊銀行、西班牙對(duì)外銀行、美國(guó)花旗銀行、新加坡星展銀行等均是具有代表性的開放銀行的樣本。

與國(guó)際開放銀行市場(chǎng)相比，我國(guó)開放銀行還處于較為早期的發(fā)展階段。2018年7月，浦發(fā)銀行在業(yè)內(nèi)率先推出API Bank（無界開放銀行），跨界連接各行業(yè)建立合作共贏生態(tài)圈；隨后，工商銀行啟動(dòng)了智慧銀行建設(shè)工程，推進(jìn)銀行與生態(tài)的融合共生，構(gòu)建開放的“智慧銀行生態(tài)體系”。光大銀行同樣將其手機(jī)銀行APP打造成開放的移動(dòng)金融生態(tài)系統(tǒng)，讓手機(jī)銀行成為與外部合作公司、互聯(lián)網(wǎng)用戶廣泛連接的樞紐和客戶持續(xù)經(jīng)營(yíng)的平臺(tái)。因此，2018年被視為中國(guó)開放銀行的發(fā)展元年。我國(guó)對(duì)開放銀行市場(chǎng)的監(jiān)管態(tài)度較為被動(dòng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多的是與各市場(chǎng)主體保持持續(xù)的交流，為各開放銀行提供了寬松的試驗(yàn)環(huán)境和創(chuàng)新土壤。

三、政府和市場(chǎng)關(guān)系之辯

放眼國(guó)內(nèi)外的開放銀行實(shí)踐，幾乎都以開放資源和共享數(shù)據(jù)為核心，致力于推動(dòng)銀行、第三方服務(wù)提供者等主體之間更深入的合作和更激烈的競(jìng)爭(zhēng)，以追求金融數(shù)據(jù)共享和金融效率的帕累托最優(yōu)。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定理表明，在完全自由競(jìng)爭(zhēng)的條件下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以通過價(jià)格機(jī)制有效地調(diào)解經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)的資源配置而沒有市場(chǎng)失靈。但鑒于現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中存在大量混雜而無效的現(xiàn)象，現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)機(jī)制可能并不能帶來資源的有效配置，帕累托最優(yōu)的狀態(tài)無法實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。所謂市場(chǎng)失靈，是指由于市場(chǎng)的內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的市場(chǎng)機(jī)制在資源配置的某些領(lǐng)域運(yùn)作不靈，導(dǎo)致資源配置無效率或者低效率。一般來說，市場(chǎng)失靈的原因包括信息不對(duì)稱、外部性、壟斷、公共品以及技術(shù)低下，等等。

市場(chǎng)失靈是政府干預(yù)的合理性基礎(chǔ)，政府監(jiān)管能夠在較大程度上糾正市場(chǎng)失靈的信息不對(duì)稱、外部性和壟斷等問題。但是，政府并非是萬能的，政府的介入也常常產(chǎn)生政府失靈的危險(xiǎn)。當(dāng)政府在運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等經(jīng)濟(jì)工具以矯正市場(chǎng)失靈、解決經(jīng)濟(jì)衰退問題后，由于監(jiān)管者存在“經(jīng)濟(jì)人”和“政治人”的雙重身份，其面對(duì)誘惑可能會(huì)失去理智轉(zhuǎn)而追求私人利益，甚至?xí)萑搿袄硇宰载?fù)”而導(dǎo)致政府功能不斷擴(kuò)張。如監(jiān)管者不一定會(huì)為公共利益服務(wù)、監(jiān)管過程存在信息不對(duì)稱的問題、政府監(jiān)管不當(dāng)可能引發(fā)市場(chǎng)價(jià)格和市場(chǎng)秩序的紊亂、監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致存在監(jiān)管真空等問題都有可能出現(xiàn)。

可以說，市場(chǎng)的不完美是政府存在的充分理由，但政府發(fā)揮其作用時(shí)同樣存在不完美之處。正如斯蒂格里茨說，“因?yàn)檎袝r(shí)會(huì)失敗，所以就不應(yīng)該在市場(chǎng)失靈時(shí)干預(yù)市場(chǎng)，這種論斷是缺乏根據(jù)的。但相反，由于市場(chǎng)有時(shí)會(huì)失靈，因此，市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)該被摒棄，同樣是沒有根據(jù)的”。政府與市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)被置于同等地位進(jìn)行比較，在市場(chǎng)失靈時(shí)對(duì)政府進(jìn)行不斷優(yōu)化以降低政府失靈的程度，使兩個(gè)不完美的制度達(dá)到各自相對(duì)完美的狀態(tài)。市場(chǎng)和政府的關(guān)系絕不是簡(jiǎn)單的二選一關(guān)系，而是要努力探尋政府和市場(chǎng)的作用邊界，最終形成有為政府和有效市場(chǎng)的有機(jī)契合。

四、開放銀行市場(chǎng)的缺陷要求政府適度介入

開放銀行市場(chǎng)并非完美的充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，市場(chǎng)中存在的反競(jìng)爭(zhēng)傾向、信息不對(duì)稱以及監(jiān)管空白和不確定等缺陷使其資源配置效率降低，存在市場(chǎng)失靈的可能性。正如上文所述，政府管制有其成本，但全然自由放任的管制態(tài)度絕非應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的完美舉措。市場(chǎng)失靈既然作為政府介入的合理性基礎(chǔ)，這些“先天缺陷”表明政府介入存在著一定的必要性。同時(shí)，世界各地的開放銀行實(shí)踐也充分表明，開放銀行并不僅僅是企業(yè)自主創(chuàng)新的結(jié)果，相反，它始終有賴于國(guó)家的有效應(yīng)對(duì)與調(diào)整。

（一）開放銀行市場(chǎng)具有反競(jìng)爭(zhēng)傾向

開放銀行的初心是增進(jìn)消費(fèi)者的選擇以及金融市場(chǎng)上的正面競(jìng)爭(zhēng)，新興市場(chǎng)參與者的加入帶來現(xiàn)代金融市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，并給現(xiàn)代金融市場(chǎng)帶來一系列的正面效益。但實(shí)際上，開放銀行市場(chǎng)存在著一定的反競(jìng)爭(zhēng)的傾向，市場(chǎng)的不充分競(jìng)爭(zhēng)，使得市場(chǎng)失靈的可能性不斷增加。

首先，大銀行對(duì)于數(shù)據(jù)共享并不持積極的態(tài)度。對(duì)于大型銀行而言，金融數(shù)據(jù)共享并不一定意味著其獲客能力提升、業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)，但卻可能意味著將自己最為寶貴的金融數(shù)據(jù)資產(chǎn)拱手讓與第三方服務(wù)提供者，意味著主動(dòng)交出市場(chǎng)和客戶控制權(quán)，甚至使其自身面臨生存問題。金融科技公司享受了數(shù)據(jù)共享帶來的大部分好處，而銀行則要承擔(dān)API接口設(shè)計(jì)、信息系統(tǒng)架構(gòu)改造等成本，并面臨開放以后客戶流失的風(fēng)險(xiǎn)。因此，很多銀行可能會(huì)產(chǎn)生抵制金融數(shù)據(jù)共享的情緒，并通過拉高市場(chǎng)進(jìn)入壁壘、在合同中附加不平等的交易條件等措施，阻礙市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)壟斷的現(xiàn)象。

此外，中小銀行實(shí)踐開放銀行改革的過程中往往遇到更大的阻力。眾多中小銀行受限于地域和客戶群體，其融入開放共享的金融生態(tài)的意愿往往較各頭部銀行來說更為強(qiáng)烈，但由于中小銀行技術(shù)能力弱、信息投入規(guī)模小且難以吸引頂尖人才，一方面，其往往難以自己建立符合要求的開放銀行系統(tǒng)，另一方面，其在拓展第三方合作伙伴的層面上往往處于劣勢(shì)，在第三方合作伙伴的“合作順序清單”中排名靠后。重重阻力可能直接將數(shù)量眾多的中小銀行排除在開放銀行的“數(shù)據(jù)共享圈”之外。

（二）銀行用戶因信息不對(duì)稱處于弱勢(shì)地位

根據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，信息不對(duì)稱的市場(chǎng)使得處于信息劣勢(shì)的一方由完全理性轉(zhuǎn)為有限理性，從而陷入逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的困境，最后使得市場(chǎng)陷入混亂和無序狀態(tài)，嚴(yán)重妨礙市場(chǎng)的有效運(yùn)作。經(jīng)濟(jì)學(xué)家米什金也認(rèn)為，高度的信息不對(duì)稱狀態(tài)會(huì)嚴(yán)重催生銀行危機(jī)，加重金融市場(chǎng)脆弱性，使市場(chǎng)無法充分有效配置資源。

開放銀行作為金融產(chǎn)品創(chuàng)新的產(chǎn)物，具有復(fù)雜性、專業(yè)性和創(chuàng)新性，但同時(shí)，信息不對(duì)稱的問題也尤為突出。相較于銀行等金融機(jī)構(gòu)，銀行用戶作為消費(fèi)者，在金融產(chǎn)品的內(nèi)容、價(jià)格、風(fēng)險(xiǎn)等方面存在信息劣勢(shì)，而金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行積極信息披露的自主性較低，其所披露的信息缺乏及時(shí)性、充分性和完整性，其內(nèi)部的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作也并不到位。在此種情況下，沒有接受過專業(yè)教育的消費(fèi)者往往難以對(duì)各種復(fù)雜且專業(yè)的金融產(chǎn)品的成本、收益和風(fēng)險(xiǎn)等做出科學(xué)合理的判斷，其購買行為也就存在一定程度的非理性特征。信息不對(duì)稱的問題具有“多米諾骨牌效應(yīng)”，它嚴(yán)重影響消費(fèi)者對(duì)于開放銀行市場(chǎng)的信任度，進(jìn)而影響數(shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)，影響交易的公平公正和金融效率，這給開放銀行市場(chǎng)帶來了極大的風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)際上，市場(chǎng)本身就是最為高效的信息收集和傳播機(jī)制，能夠有效地將分散的市場(chǎng)信息濃縮在價(jià)格信號(hào)中并以此來引導(dǎo)和協(xié)調(diào)個(gè)體行為，而市場(chǎng)信息機(jī)制的建設(shè)則有助于信息的傳播，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)分工、合作和交易的進(jìn)行。因此，如何通過適當(dāng)?shù)恼槿胍詫?duì)信息不對(duì)稱進(jìn)行調(diào)節(jié)，是開放銀行發(fā)展過程中必須要解決的問題。

（三）監(jiān)管存在空白和不確定性

金融業(yè)是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，開放銀行市場(chǎng)也不例外。由于需要和第三方服務(wù)提供者合作，開放銀行在提升金融服務(wù)效率的過程中，可能產(chǎn)生數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)、第三方合作機(jī)構(gòu)良莠不齊的風(fēng)險(xiǎn)、逃避監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，等等。前所未有的風(fēng)險(xiǎn)給開放銀行市場(chǎng)的監(jiān)管帶來了嶄新的挑戰(zhàn)。

正如本文第二部分所介紹，英國(guó)及歐洲的開放銀行是由監(jiān)管驅(qū)動(dòng)而建立，為打破銀行業(yè)壟斷，強(qiáng)制要求銀行開放數(shù)據(jù)，并且已經(jīng)建立和形成完善清晰的監(jiān)管機(jī)制和法律條文，開放模式也趨于標(biāo)準(zhǔn)化。美國(guó)雖然和我國(guó)同樣采取市場(chǎng)先行的監(jiān)管態(tài)度，但其開放銀行實(shí)踐是在完善的法律體系、開放包容的金融市場(chǎng)環(huán)境、實(shí)力強(qiáng)勁的金融科技公司與成熟的功能監(jiān)管之上的市場(chǎng)化創(chuàng)新，尤其是2008年頒布的《多德-弗蘭克法案》，作為美國(guó)最全面的金融監(jiān)管改革法案，為美國(guó)金融數(shù)據(jù)共享鋪平了道路。而與之相比，中國(guó)相關(guān)配套法律法規(guī)及規(guī)章制度方面則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠完善，大部分法律法規(guī)及規(guī)章制度停留在宏觀指導(dǎo)的層面。2020年2月13日中國(guó)人民銀行發(fā)布的《商業(yè)銀行應(yīng)用程序接口安全管理規(guī)范》為API的接口開放、信息安全管理等提供了重要技術(shù)參照，但是對(duì)于開放銀行的遠(yuǎn)期規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)框架、合作模式等尚未明確，造成當(dāng)前在開放范圍、開放形式、開放模式上缺乏規(guī)制。同時(shí)，2017年6月1日施行的《網(wǎng)絡(luò)安全法》對(duì)于公民個(gè)人信息的收集和適用進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范，使得金融數(shù)據(jù)的獲取和應(yīng)用成本增高。這種監(jiān)管上的空白和不確定性一定程度上制約了開放銀行的良性發(fā)展。

五、政府與市場(chǎng)法律邊界的厘定

在開放銀行市場(chǎng)，回答好政府和市場(chǎng)的法律邊界這一問題，將能夠最大程度地開放金融數(shù)據(jù)中潛藏的巨大價(jià)值，最大程度地提升金融資源的配置效率以實(shí)現(xiàn)卡爾多-希克斯改進(jìn)。而回答這一問題的關(guān)鍵，在于如何對(duì)于監(jiān)管路徑進(jìn)行調(diào)整。

關(guān)于開放銀行的監(jiān)管路徑如何安排，我國(guó)理論界和實(shí)踐界從宏觀和微觀層面提出了一些建議。在宏觀層面，數(shù)位學(xué)者在開放銀行的監(jiān)管原則上達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將主體平等監(jiān)管、包容性監(jiān)管以及治理科技優(yōu)位原則作為開放銀行監(jiān)管的三大原則。在微觀層面，多數(shù)學(xué)者就具體的監(jiān)管措施提出自己的想法，這些想法主要圍繞著金融數(shù)據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)防范和開放標(biāo)準(zhǔn)三方面展開。金融數(shù)據(jù)方面主要關(guān)注個(gè)人信息保護(hù)和數(shù)據(jù)共享之間如何平衡的問題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確數(shù)據(jù)權(quán)屬和消費(fèi)者的權(quán)利，遵循“最小必要性”原則。風(fēng)險(xiǎn)防范方面主要關(guān)注監(jiān)管有效性的問題，如可從實(shí)行一致性監(jiān)管、應(yīng)用監(jiān)管科技、采用監(jiān)管沙盒的創(chuàng)新監(jiān)管理念提高監(jiān)管的有效性。此外，許可（2019）提出可以建構(gòu)由網(wǎng)絡(luò)安全治理架構(gòu)、參與者資格、技術(shù)支持機(jī)構(gòu)等內(nèi)容組成的網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)底線以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控。孫樹強(qiáng)（2019）認(rèn)為可以將開放銀行業(yè)務(wù)納入宏觀審慎監(jiān)管框架以避免由于缺乏有效監(jiān)管而產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。開放標(biāo)準(zhǔn)方面，多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，包括使用API的保護(hù)性法規(guī)、開放銀行業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。

本文在總結(jié)理論界和實(shí)踐界寶貴經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從提升開放銀行市場(chǎng)金融數(shù)據(jù)共享效率的角度出發(fā)，對(duì)開放銀行的監(jiān)管路徑進(jìn)行以下探析。

（一）明確監(jiān)管規(guī)則

開放銀行市場(chǎng)中的眾多數(shù)據(jù)大致可以分為三類，分別是銀行原本就已公開的產(chǎn)品數(shù)據(jù)（如貸款利率、匯率、ATM機(jī)所在位置等）、消費(fèi)者的賬戶數(shù)據(jù)（如消費(fèi)者的賬戶余額、交易記錄等）和可供消費(fèi)者啟動(dòng)特定交易的交易數(shù)據(jù)（如付款、轉(zhuǎn)賬等）。前兩種著重賦予第三方服務(wù)提供者讀取數(shù)據(jù)的權(quán)限，后一種通常需要賦予第三方啟動(dòng)交易的權(quán)限。而根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于17個(gè)會(huì)員（國(guó)家及地區(qū)）所做的調(diào)查而發(fā)布的開放銀行報(bào)告，目前國(guó)際上針對(duì)這三類數(shù)據(jù)的監(jiān)管規(guī)則大致可以分成五大類，分別是立法強(qiáng)制、針對(duì)第三方制定正式的規(guī)范、針對(duì)開放銀行提出治理架構(gòu)、涉及Open API的共通標(biāo)準(zhǔn)以及市場(chǎng)自行驅(qū)動(dòng)與合作（見圖1）。

當(dāng)然，這并不是說我們需要照搬某個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的監(jiān)管規(guī)則，各個(gè)國(guó)家及地區(qū)的監(jiān)管規(guī)則體系各有其好壞，并不存在一個(gè)完美的范例。況且，法律管制亦有成本，其可能對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)生抑制的負(fù)面影響，但完全自由放任的管制態(tài)度并非完美。正如本文第四部分所述，監(jiān)管規(guī)則的空白和不確定性會(huì)在一定程度上抑制開放銀行市場(chǎng)的發(fā)展。我國(guó)已于2020年3月發(fā)布《商業(yè)銀行應(yīng)用程序接口安全管理規(guī)范》，為國(guó)內(nèi)開放銀行API的安全管理提供了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。而未來，仍然需要立足我國(guó)現(xiàn)實(shí)進(jìn)一步完善監(jiān)管規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)管理、開放細(xì)則與責(zé)任共擔(dān)等方面的規(guī)則指引。

開放銀行作為金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，其所具有的高速變動(dòng)性需要監(jiān)管規(guī)則給予及時(shí)的回應(yīng)。但是我們也應(yīng)當(dāng)注意到，法律具有一定的局限性和滯后性，金融監(jiān)管規(guī)則的制定和出臺(tái)程序復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)久，金融創(chuàng)新的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法律更新的速度，因此，監(jiān)管規(guī)則如何與金融創(chuàng)新的發(fā)展保持同步成為主要挑戰(zhàn)。在開放銀行市場(chǎng)，過時(shí)的監(jiān)管規(guī)則可能會(huì)減緩市場(chǎng)活力，扼殺積極的創(chuàng)新形式，要進(jìn)一步意識(shí)到監(jiān)管規(guī)則應(yīng)當(dāng)從被動(dòng)的、規(guī)范性的監(jiān)管向更積極的、適應(yīng)性更強(qiáng)的監(jiān)管形式轉(zhuǎn)變。并且，在立法領(lǐng)域進(jìn)行如監(jiān)管沙盒、“許可證豁免”“彈性監(jiān)管”等監(jiān)管試驗(yàn)同樣可以減輕針對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的立法失誤。

（二）監(jiān)管主體及其應(yīng)對(duì)

目前，我國(guó)開放銀行市場(chǎng)的監(jiān)管模式仍然為市場(chǎng)先行模式，即在銀行業(yè)務(wù)邊緣地帶“自下而上”地進(jìn)行實(shí)踐，并沒有涉及監(jiān)管核心的問題。正如前文所述，開放銀行市場(chǎng)本就具有市場(chǎng)失靈的可能性，除了監(jiān)管規(guī)則應(yīng)當(dāng)落地外，同樣亟須明確監(jiān)管主體。

由于開放銀行業(yè)務(wù)參與主體較多，開放銀行往往需要多方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效分工與密切合作，比如確保金融穩(wěn)定的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、維持市場(chǎng)公平效率競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)、保障消費(fèi)者權(quán)益的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)或者爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)、防止個(gè)人隱私遭到侵犯的個(gè)人隱私保護(hù)機(jī)構(gòu)等等。這對(duì)監(jiān)管主體提出了非常高的要求，監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)和安排以勝任此艱巨的監(jiān)管要求需要審慎考慮。

本文認(rèn)為：（1）在監(jiān)管主體上，可以更為多元化，由偏重于國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)多元化轉(zhuǎn)變，如設(shè)立國(guó)家專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)、銀行內(nèi)部監(jiān)管以及行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律監(jiān)管。其中行業(yè)自律監(jiān)管的作用不容小視，通過引進(jìn)市場(chǎng)約束，加強(qiáng)銀行和金融機(jī)構(gòu)的信息披露，便于銀行用戶能夠及時(shí)掌握其所需要的信息，這有利于破除開放銀行市場(chǎng)固有的信息不對(duì)稱性。（2）監(jiān)管主體所采取的監(jiān)管模式向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。所謂功能監(jiān)管是一種以金融活動(dòng)的基本功能為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)的模式。功能監(jiān)管模式下，監(jiān)管主體關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其所能發(fā)揮的功能，而非金融機(jī)構(gòu)本身。其優(yōu)點(diǎn)在于不限制技術(shù)發(fā)展本身而著眼于應(yīng)用行為，能更好地適應(yīng)開放銀行市場(chǎng)今后發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種新問題。但功能監(jiān)管同樣存在著不足，需要我們關(guān)注，如其協(xié)調(diào)過多，程序復(fù)雜，對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為的風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)速度趕不上機(jī)構(gòu)型監(jiān)管模式。不過，正如國(guó)務(wù)院發(fā)展中心金融研究所副所長(zhǎng)陳道富出席《開放銀行全球發(fā)展報(bào)告》發(fā)布會(huì)時(shí)所言，“開放銀行的監(jiān)管要回到銀行的真正的功能，回到功能監(jiān)管。但我國(guó)是無法一下子就達(dá)到對(duì)理想的開放銀行的監(jiān)管能力的。監(jiān)管開放銀行，是一個(gè)監(jiān)管者和監(jiān)管對(duì)象相互成長(zhǎng)的過程”。（3）監(jiān)管主體的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為監(jiān)管行為。開放銀行平臺(tái)化的變革趨勢(shì)使得銀行不再是金融服務(wù)的最中心，而是轉(zhuǎn)身為金融服務(wù)的基礎(chǔ)平臺(tái)，通過開放API接口，實(shí)現(xiàn)與第三方服務(wù)提供者的資源共享。因此，監(jiān)管重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)從監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為監(jiān)管行為，把對(duì)中心化的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管轉(zhuǎn)為對(duì)平臺(tái)化服務(wù)內(nèi)容的監(jiān)管。

（三）監(jiān)管重點(diǎn)：消費(fèi)者保護(hù)

開放銀行是一場(chǎng)以用戶為導(dǎo)向的銀行業(yè)的變革，開放銀行最為核心的理念，便是強(qiáng)化消費(fèi)者對(duì)自身相關(guān)數(shù)據(jù)的管控權(quán)與主導(dǎo)權(quán)，讓消費(fèi)者得以通過便利、安全且快速的方式，將自身相關(guān)數(shù)據(jù)在不同服務(wù)提供者之間進(jìn)行分享，以利于即時(shí)地享受創(chuàng)新且有利于消費(fèi)者的服務(wù)。

這一理念的落實(shí)，首先有賴于數(shù)據(jù)可攜權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！伴_放銀行的理論基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)可攜權(quán)，如不引入數(shù)據(jù)可攜權(quán)，就無法解釋和開展開放銀行”。根據(jù)歐盟2018年頒布的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，數(shù)據(jù)可攜權(quán)是指數(shù)據(jù)主體應(yīng)有權(quán)以結(jié)構(gòu)化的、常用的和機(jī)器可讀的格式接收他或她提供給控制者的關(guān)于他或她的個(gè)人數(shù)據(jù)，并有權(quán)不受阻礙地將這些數(shù)據(jù)從提供個(gè)人數(shù)據(jù)的控制者那里傳送到另一個(gè)控制者那里。簡(jiǎn)而言之，數(shù)據(jù)主體有權(quán)從數(shù)據(jù)控制者處獲取其個(gè)人信息，存儲(chǔ)該信息以便個(gè)人使用。數(shù)據(jù)可攜權(quán)的實(shí)現(xiàn)，一方面可以使得銀行用戶擁有對(duì)數(shù)據(jù)的自主決定權(quán)，用戶可以根據(jù)自身情況合理選擇金融產(chǎn)品和服務(wù)，從而更好地使用自己的數(shù)據(jù)，最終達(dá)到促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、重新塑造消費(fèi)者與第三方服務(wù)提供者之間議價(jià)力與服務(wù)關(guān)系的目標(biāo)。另一方面，數(shù)據(jù)可攜權(quán)明確了第三方服務(wù)提供者同樣享有共享數(shù)據(jù)的權(quán)利，能夠緩解“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，促進(jìn)開放銀行的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為金融數(shù)據(jù)的開放共享奠定了權(quán)利基礎(chǔ)，這對(duì)于破除開放銀行市場(chǎng)的反競(jìng)爭(zhēng)傾向大有裨益。

其次，政府對(duì)于第三方服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)如何看待，這也是關(guān)系到消費(fèi)者信息安全的重點(diǎn)和關(guān)鍵之一。政府對(duì)于第三方服務(wù)提供者的監(jiān)管態(tài)度、監(jiān)管方式以及依據(jù)的監(jiān)管規(guī)則，深深影響著消費(fèi)者對(duì)于第三方服務(wù)提供者以及二者之間金融消費(fèi)關(guān)系的信任程度。第三方如獲得消費(fèi)者的信任，開放銀行市場(chǎng)三方主體之間的金融數(shù)據(jù)將能更好地流動(dòng)和共享，消費(fèi)者能夠逐漸取回自身資料的主控權(quán)，進(jìn)而促使金融機(jī)構(gòu)與第三方服務(wù)提供者提供更為多元且便利的服務(wù)。

（作者單位：華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）