四方著力推動?xùn)|北“放管服”改革邁向縱深

孫飛 雷海

〔內(nèi)容提要〕當(dāng)前，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展面臨著國內(nèi)外風(fēng)險挑戰(zhàn)加劇、新冠肺炎疫情沖擊和改革任務(wù)艱巨的復(fù)雜局面，疊加?xùn)|北地區(qū)政府和職能部門改革的法治化、誠信化、數(shù)字化和國際化進(jìn)程相對緩慢，表征區(qū)域生產(chǎn)力競爭力的營商環(huán)境還有較大改善空間。進(jìn)入新發(fā)展階段，東北地區(qū)必須堅持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，堅持問題導(dǎo)向，聚焦市場主體和群眾“急難愁盼”的問題，四方著力深化“放管服”改革。著力推進(jìn)法治化政府建設(shè)，依法保障“放管服”改革邁向縱深；著力推進(jìn)誠信化政府建設(shè)，全面提升“放管服”改革的質(zhì)量；著力推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)，技術(shù)賦能鞏固“放管服”改革成效；著力提升政府治理水平，對標(biāo)國際先進(jìn)深化“放管服”改革。進(jìn)而加快釋放新發(fā)展階段的改革紅利，在營商環(huán)境持續(xù)改善中推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕東北地區(qū) 放管服改革 營商環(huán)境 高質(zhì)量發(fā)展

近年來，東北三省積極貫徹落實黨中央、國務(wù)院深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的戰(zhàn)略決策部署，力行簡政放權(quán)之道，加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)行了積極的地方創(chuàng)新探索，在有效應(yīng)對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)增長動力不足和百年新冠肺炎疫情等嚴(yán)重沖擊下，推進(jìn)東北地區(qū)的市場主體活力和創(chuàng)造力持續(xù)釋放，“放管服”改革和營商環(huán)境優(yōu)化取得了階段性進(jìn)展。但是，與長三角、粵港澳地區(qū)，甚至與中部地區(qū)相比仍然存在不少差距，與東北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建新發(fā)展格局的要求還有一定改善空間。根據(jù)全國工商聯(lián)發(fā)布的《2021年萬家民營企業(yè)評價營商環(huán)境主報告》顯示，在全國各省份營商環(huán)境排名中，東北三省排名雖相較于2020年有所進(jìn)步，但仍然處于較為落后的位置。從全國“放管服”改革實踐看，東北地區(qū)需要從法治化、數(shù)字化、誠信化和國際化建設(shè)四方著力，推動?xùn)|北“放管服”改革向縱深邁進(jìn)，加快釋放新發(fā)展階段的改革紅利。

一、著力推進(jìn)法治化政府建設(shè)，依法保障“放管服”改革向縱深推進(jìn)

“放管服”改革的實質(zhì)是通過科學(xué)界定政府、市場和社會的權(quán)力邊界，進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)權(quán)力間的科學(xué)合理整合配置。尤其是要通過法律來約束和規(guī)制政府的職能權(quán)限，將權(quán)力的運(yùn)行納入法治化的軌道。毋庸置疑，法治政府建設(shè)是支撐“放管服”改革于法有據(jù)、有法可依的根本保障。

2021年8月11日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》對深入推進(jìn)“放管服”改革、持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境作出了明確部署。這反映出“放管服”改革的部分內(nèi)容涉及法律法規(guī)和部門規(guī)章的“真空地帶”，必須伴隨著相應(yīng)法律法規(guī)條文的調(diào)整才能得以深入推進(jìn)。

但是整體來看，東北地區(qū)各級政府依法治理的能力和水平相對薄弱，“熟人社會”“關(guān)系社會”思想在部分領(lǐng)導(dǎo)干部中根深蒂固，政府部門誠信守法、依法行政、依法執(zhí)法的意識有待提高。同時，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)等方面還存在一些亟待解決的深層次問題，政府、市場與社會的邊界仍然不清、整體治理的趨勢與制度體系碎片化之間的矛盾尚未有效化解。尤其是與“放管服”改革相關(guān)聯(lián)法律條文的調(diào)整并沒有及時跟上，改革的“破”與法治的“立”步伐不協(xié)同，一定程度上掣肘東北地區(qū)“放管服”改革的深入推進(jìn)。

進(jìn)入新發(fā)展階段，東北地區(qū)應(yīng)按照《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》文件要求，加快推進(jìn)法治化政府建設(shè)，堅持法律的立、改、廢與改革同步推進(jìn)，對改革的進(jìn)一步推進(jìn)造成限制的各類法律法規(guī)要加快修改和廢止的進(jìn)度，使“放管服”改革于法有據(jù)，有法可依。加快推進(jìn)政府權(quán)限職能和辦事程序的法定化，健全依法決策機(jī)制，完善政府權(quán)責(zé)清單，推動建立職能科學(xué)、權(quán)威高效的政府治理體系。進(jìn)一步強(qiáng)化政府工作人員的懂法、守法和敬法意識。依法平等保護(hù)各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，防止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，規(guī)范涉企行政檢查，著力解決涉企現(xiàn)場檢查事項多、頻次高、隨意檢查等問題。全面推進(jìn)投資領(lǐng)域行政執(zhí)法監(jiān)督，全面改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境。以法治化建設(shè)為抓手，高效保障“放管服”改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

二、著力推進(jìn)誠信化政府建設(shè)，全面提升“放管服”改革的質(zhì)量

政府誠信化建設(shè)和“放管服”改革的目的具有統(tǒng)一性，均是為了增加社會運(yùn)行的有序性、降低制度性交易成本、釋放市場主體活力。誠信化建設(shè)也是支撐“放管服”改革、優(yōu)化社會環(huán)境的關(guān)鍵，較高的政府誠信化水平是政府放權(quán)與社會、市場和下一級政府的基礎(chǔ)支撐，更是放權(quán)后能“接得住”“用的好”“協(xié)同聯(lián)動”的前提。但是，目前東北地區(qū)政務(wù)誠信建設(shè)中仍存在“放權(quán)不到位不徹底”“明放暗不放”“只管放不管接”“放責(zé)不放權(quán)、移事不移人”等突出問題，部分地區(qū)仍存在以備案、登記、公示、資質(zhì)認(rèn)定等搞變相審批的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了改革的效率。

“放管服”改革的持續(xù)性必然要求改革和政策內(nèi)容具有連貫性，然而，東北地區(qū)的“新官不理舊賬”“雁過拔毛”的現(xiàn)象依然沒有徹底扭轉(zhuǎn)，新型政商關(guān)系的培育相對滯后，這將會嚴(yán)重降低政府公信力和改革成效，也直接影響了東北地區(qū)的商業(yè)信用環(huán)境。根據(jù)國家信息中心中經(jīng)網(wǎng)發(fā)布的城市信用排名顯示，2018年在全國262個地級市綜合信用指數(shù)排名前50名的城市中，東北地區(qū)城市榜上無名；在全國各省（自治區(qū)、直轄市）2019年度CEI（中國城市商業(yè)環(huán)境指數(shù)）排名中，遼寧位居18名、黑龍江位居30名、吉林位居31名，東北三省在全國排名明顯靠后。

進(jìn)入新發(fā)展階段，東北地區(qū)必須重視誠信化體系建設(shè)，堅決貫徹落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見》文件精神，推進(jìn)信用體系建設(shè)的法治化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。尤其要加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)，推進(jìn)政策制定可持續(xù)、政策兌現(xiàn)有預(yù)期、政策執(zhí)行能穩(wěn)定，真正放權(quán)于社會、市場和下一級政府，持續(xù)提升放權(quán)、監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量。創(chuàng)新政府信用監(jiān)管機(jī)制，推廣信用承諾機(jī)制，構(gòu)建“政府承諾+社會監(jiān)督+失信問責(zé)”新模式、新機(jī)制，切實監(jiān)管好政府下放給市場和社會的權(quán)力，積極推動政府、社會組織、個人等各利益相關(guān)者在改革愿景、核心價值觀等共識下，營造上下協(xié)同、精誠合作、共治共享的社會誠信文化氛圍，推動“放管服”改革邁向縱深。

三、著力推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)，技術(shù)賦能鞏固“放管服”改革成效

黨的十九屆四中全會《決議》指出：“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則?！边@說明推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)與“放管服”改革的價值追求是一致的。數(shù)字化政府建設(shè)蘊(yùn)含了現(xiàn)代治理理念，促進(jìn)了系統(tǒng)性、整體性、連續(xù)性的政府治理模式變革，為新技術(shù)驅(qū)動政府職能轉(zhuǎn)變賦予了新動能。依托數(shù)字化技術(shù)，以簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式、優(yōu)化公共服務(wù)為目的，賦能政府職能“放”的更精準(zhǔn)、“管”的更科學(xué)、“服”的更到位，為提升政府治理效能注入新活力。

與“數(shù)字中國”建設(shè)的要求相比，東北地區(qū)各級政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型較慢，數(shù)字技術(shù)促進(jìn)政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)和社會運(yùn)行方式創(chuàng)新不足，跨層級、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享不充分，政務(wù)服務(wù)不夠便捷、線下線上服務(wù)結(jié)合不緊密、辦事程序流程繁瑣，服務(wù)效率依然較低，距離實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”政務(wù)服務(wù)目標(biāo)還有較大提升空間。據(jù)全國工商聯(lián)發(fā)布的2020年全國各省的政務(wù)環(huán)境排名顯示，吉林省（76.14分）、黑龍江?。?5.97）、遼寧?。?4.82）的得分均低于全國平均值（77.06），全國排名分別是第19名、第20名、第25名，位居全國各省份中后位置。從《中國區(qū)域數(shù)字化發(fā)展指數(shù)報告（2020）》中的測算結(jié)果和排名看，東北三省位于全國第三梯隊，得分在0.18—0.25之間，與第一梯隊得分均在0.63分以上差距較大?？梢姈|北三省的數(shù)字化發(fā)展水平比較落后。

進(jìn)入新發(fā)展階段，數(shù)字化發(fā)展將成為高質(zhì)量發(fā)展的新引擎和助推器，東北全面振興全方位振興必須抓住數(shù)字化技術(shù)發(fā)展的時代機(jī)遇，按照“適度超前”的節(jié)奏，加快部署數(shù)據(jù)中心、5G等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大新型基礎(chǔ)建設(shè)的投資和建設(shè)力度，著力在數(shù)字政府、數(shù)字社會、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)新突破。以創(chuàng)新政府?dāng)?shù)字治理模式、培育數(shù)據(jù)要素市場、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全保護(hù)為重點，加強(qiáng)對數(shù)字化人才的引進(jìn)和培訓(xùn)力度，加快政府職能數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)度，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，推進(jìn)大數(shù)據(jù)一體化平臺建設(shè)，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的整合共享，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式創(chuàng)新，全面提升數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能，技術(shù)賦能“放管服”改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

四、著力提升政府治理國際化水平，對標(biāo)國際先進(jìn)，深化“放管服”改革

國際化是我國積極參與全球治理、發(fā)展高水平開放型經(jīng)濟(jì)的重要途徑。提升政府治理國際化水平是努力打造國際一流營商環(huán)境，更好利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，塑造國家合作與競爭新優(yōu)勢的關(guān)鍵基礎(chǔ)，也是加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的重要前提。因此，與之相適應(yīng)的現(xiàn)代政府治理體系和治理能力也要國際化，政府提供政務(wù)服務(wù)的思維方式、辦事標(biāo)準(zhǔn)、方式方法等要積極與國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)接軌，為吸引外商投資、海外人才輸入、對外貿(mào)易等提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為打造國際化營商環(huán)境提供有力支撐。

但是整體來看，與國內(nèi)其他區(qū)域相比，目前東北三省的國際化水平較為落后，部分政府部門治理和發(fā)展缺乏全球化思維和視野，導(dǎo)致制度型和政策型開放不足，一些領(lǐng)域的管理制度、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)與國際先進(jìn)對標(biāo)差距明顯，外商投資促進(jìn)和服務(wù)體系不完善，富有吸引力和國際競爭力的“引、留、用、育”的人才體制機(jī)制尚未形成，區(qū)域?qū)ν忾_放水平在全國排名較為落后。2019年，人民論壇測評中心基于國家發(fā)改委國際合作中心發(fā)布的《中國區(qū)域?qū)ν忾_放指數(shù)的構(gòu)建與分析》報告，衡量了我國19個副省級及以上城市的全面開放水平，長春、哈爾濱和沈陽在全面開放度總體排名分別為倒數(shù)第1名、第3名、第5名；城市經(jīng)濟(jì)開放度排名，分別為倒數(shù)第4名、第3名、第2名；科技信息開放度位于倒數(shù)第3名、第5名、第9名：社會開放度分別位于倒數(shù)第1名、第5名、第7名。據(jù)此可見。東北地區(qū)的國際化水平還有較大改善空間，提升政府治理的國際化水平勢在必行。

進(jìn)入新發(fā)展階段，東北地區(qū)必須對標(biāo)國際先進(jìn)，聚焦打造一流國際營商環(huán)境，深化“放管服”改革，強(qiáng)化政府職能部門的思維方式、治理標(biāo)準(zhǔn)和重要規(guī)則與國際接軌，主動參照國際標(biāo)準(zhǔn)完善政府治理體系建設(shè)和規(guī)范政務(wù)服務(wù)，提高政府辦事人員的國際化服務(wù)意識和服務(wù)能力。加快構(gòu)建上下互聯(lián)互通、線上線下一體化的政務(wù)國際化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)的國際化進(jìn)程，在組織架構(gòu)、職能設(shè)置、體制機(jī)制建設(shè)上充分汲取發(fā)達(dá)國家成熟經(jīng)驗，探索構(gòu)建適合東北地區(qū)的擴(kuò)大對外開放的新體制，為優(yōu)化國際化營商環(huán)境、打造開放型經(jīng)濟(jì)體構(gòu)建高效制度支撐。

（作者單位：1.國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所；2.中咨海外咨詢有限公司）