福利多元主義視角下東莞社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”服務(wù)研究

葉曉文 丘嘉燕 黎偉斌 羅宗源

摘 ?要：居家養(yǎng)老模式成為新趨勢，社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”服務(wù)的方式也引起了廣泛的關(guān)注。本文擬通過對東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”服務(wù)的施行情況，總結(jié)分析其在實踐中形成的社會化集中配送、自建自營集中配送、養(yǎng)老機構(gòu)對外輻射服務(wù)、社區(qū)自營+助餐點助餐等多元化共四種配餐服務(wù)的供給模式。雖然目前“大配餐”項目在實際具體運行中取得了一定成果，但是項目推進過程中遇到的問題依然有待解決。為優(yōu)化服務(wù)項目，積極推進項目的可持續(xù)運營，針對現(xiàn)有問題探索可持續(xù)發(fā)展和加強助餐配餐政策體系的建設(shè)的建議，希望對其推行助餐配餐的實踐研究有所裨益。

關(guān)鍵詞：福利多元主義;社區(qū)居家養(yǎng)老;養(yǎng)老助餐

一、研究背景

我國正式步入老齡化社會后，人口老齡化帶來了一系列不容忽視的社會現(xiàn)象：老年人口數(shù)量在不斷上升，社會對于老年人的撫養(yǎng)壓力在不斷上升，并呈現(xiàn)出高齡化、空巢化的特點。同時，伴隨著社區(qū)功能的拓展和家庭結(jié)構(gòu)的改變，社區(qū)居家養(yǎng)老在養(yǎng)老中發(fā)揮出更加獨特的優(yōu)勢，它不僅彌補了傳統(tǒng)居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的不足，而且開辟了一條新的養(yǎng)老路徑。近年來不少地方政府把老年助餐建設(shè)放在老齡事業(yè)發(fā)展的首要位置，先后出臺有關(guān)發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老、老年助餐的政策文件，積極開展和拓展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。目前，東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”服務(wù)已完成全覆蓋。

二、理論基礎(chǔ)及研究框架

“福利多元”基本主張是提倡福利主體與來源的多元化，倡導(dǎo)社會共同責(zé)任本位，強調(diào)福利產(chǎn)品供應(yīng)來自國家、家庭、商營部門和志愿機構(gòu)，要求減少政府在社會福利直接供給中的角色。

本文基于福利多元主義理論，強調(diào)國家、市場、社會及社區(qū)共同提供養(yǎng)老服務(wù)“大配餐”福利，構(gòu)成福利多元主義的分析框架，強調(diào)基于多元主體間的權(quán)力分配、資源共享與責(zé)任分擔(dān)的分析框架。在福利多元主體理論基礎(chǔ)上，把居家養(yǎng)老“大配餐”服務(wù)分解為政府、市場、公益組織、家庭四個不同的服務(wù)供給主體，明確各主體供給職責(zé)，進而形成多元主體有序參與養(yǎng)老服務(wù)供給體系。

三、東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”服務(wù)模式及成效分析

（一）東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”服務(wù)模式分析

截至2020年12月，東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”服務(wù)已經(jīng)實現(xiàn)鎮(zhèn)街（園區(qū)）全覆蓋，共有47個長者飯?zhí)猛度胧褂?，?700余名老年人提供助餐配餐服務(wù)，形成了四種服務(wù)模式。

1.社會化集中配送模式

通過購買服務(wù)的形式委托專業(yè)餐飲企業(yè)統(tǒng)一制餐并配送至各村助餐點或長者飯?zhí)?，再由各村（社區(qū)）按需提供堂食或送餐入戶服務(wù)。以塘廈鎮(zhèn)為例：塘廈鎮(zhèn)社會事務(wù)局與餐飲企業(yè)協(xié)同協(xié)作，企業(yè)自主聘請廚師、服務(wù)員，在其廚房內(nèi)對食材進行加工、打包，送至長者飯?zhí)没蚪唤o社工，由社工為部分老人送餐入戶。社區(qū)整合空間資源，提供長者用餐場地，服務(wù)由社工進行，實現(xiàn)“中央廚房+長者飯?zhí)?送餐入戶”的模式。

2.自建自營集中配送模式

通過利用單位物業(yè)以新建或改建設(shè)立長者飯?zhí)眠M行制餐，并自主聘請專人或委托專業(yè)團隊提供配送服務(wù)。以寮步鎮(zhèn)為例：引入社會力量運營，通過統(tǒng)一制作、統(tǒng)一配餐、統(tǒng)一管理實現(xiàn)“中央廚房+集體用餐配送”模式。有送餐需求的老人可以向村（社區(qū)）居委會提出申請，由社工審核、評估，最后確定是否安排送餐服務(wù)，并根據(jù)老人的情況，制定送餐方案。餐食制作地點位于寮步鎮(zhèn)社會工作中心五樓廚房，將做好的餐食統(tǒng)一打包，由社工中心出發(fā)，分兩條線路，派送指各村指定地點，最后由護工送至老人家中。

3.養(yǎng)老機構(gòu)對外輻射服務(wù)模式

由養(yǎng)老機構(gòu)廚房負(fù)責(zé)制餐并安排專人提供配送服務(wù)，以石龍鎮(zhèn)為例：石龍鎮(zhèn)居家養(yǎng)老工作辦公室聯(lián)合石龍敬老院飯?zhí)?，為石龍?zhèn)有煮食困難的居家養(yǎng)老服務(wù)對象提供配餐送餐服務(wù)。每周一至五，由社區(qū)居家養(yǎng)老護工前往石龍敬老院領(lǐng)取制作并打包好的餐食，再配送至長者家中。

4.社區(qū)自營+助餐點助餐模式

由各村（居）委會自主新建、改建社區(qū)長者飯?zhí)?，以自建廚房或委托餐飲企業(yè)等方式進行供餐，按需提供服務(wù)。以南城雅園社區(qū)為例：南城雅園南社區(qū)長者飯?zhí)迷O(shè)于雅園社區(qū)綜合服務(wù)中心一樓，該服務(wù)中心處于社區(qū)居民的居住范圍內(nèi)，到飯?zhí)镁筒偷拈L者不行約10分鐘可抵達。長者用餐區(qū)約100平方米，可容納48名長者同時就餐。該社區(qū)餐食的提供方是企業(yè)，通過公開招標(biāo)的形式獲得供給資格。內(nèi)設(shè)兩名工作人員，是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)長者護工，為長者提供分餐送餐等服務(wù)。

（二）東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”服務(wù)成效分析

東莞居家養(yǎng)老服務(wù)“大配餐”正處于試點階段，過程中各鎮(zhèn)街結(jié)合各自實際進行探索，結(jié)合項目組對居家養(yǎng)老服務(wù)“大配餐”對象的滿意度調(diào)查以及針對居民對養(yǎng)老服務(wù)“大配餐”的知曉度調(diào)查，分析該服務(wù)開展以來的成效。

1.以“四社聯(lián)動”優(yōu)化“大配餐”多元供給路徑

東莞市各級相關(guān)部門凝聚工作合力，充分發(fā)揮鎮(zhèn)公共服務(wù)辦的職能作用，社區(qū)居委會支持，以居家養(yǎng)老專業(yè)社工及機構(gòu)為主力，以餐飲企業(yè)協(xié)同合作，志愿服務(wù)作為補充，以“四社聯(lián)動”機制推進“大配餐”服務(wù)。

2.聚焦助餐服務(wù)拓展多層次養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵

各鎮(zhèn)街長者飯?zhí)酶鶕?jù)老年人個性化、多元化的需求，拓展服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)質(zhì)量，服務(wù)供給多元化，助餐配餐服務(wù)更加普及，日常飲食得到保障，個性化餐飲服務(wù)需求得到滿足。同時，老年人交際圈得到拓展，老年人關(guān)愛服務(wù)體系得到加強。

3.創(chuàng)新政企社合作多元助餐服務(wù)

居家養(yǎng)老大配餐是一項利民工程，涉及到人力、物力、財力等各方面，需要市民政局、食藥監(jiān)等部門各自發(fā)揮作用，通力合作，共同推動“大配餐”工作順利開展。公共服務(wù)辦負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌，加強服務(wù)監(jiān)管，落實服務(wù)經(jīng)費核算及市鎮(zhèn)兩級補助經(jīng)費的撥付，組織成立膳食委員會;各村（社區(qū)）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)管、統(tǒng)籌村級補助與個人支付部分經(jīng)費的撥付;餐飲公司負(fù)責(zé)制定每周膳食清單、烹飪飲食、安排配送員送餐入戶、每月接受服務(wù)購買方的考核并針對考核結(jié)果進行整改;市場監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)對長者飯?zhí)檬称钒踩M行監(jiān)督;社區(qū)綜合服務(wù)中心或居家養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)對實時更新服務(wù)名單、提供服務(wù)對象聯(lián)系方式、服務(wù)對象飲食禁忌清單、實時反饋服務(wù)對象意見、協(xié)助發(fā)布相關(guān)通知、協(xié)助開展服務(wù)監(jiān)管工作。

四、東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”服務(wù)存在的問題

福利多元理論主張的以家庭、市場、國家和社區(qū)為主體的“四維福利分析框架”，根據(jù)這一分法，東莞社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)“大配餐”試點工作的參與主體包括：政府、社區(qū)、餐飲企業(yè)、公益組織，從這一角度來反思東莞居家養(yǎng)老服務(wù)“大配餐”試點工作。

（一）政府層面：亟需完善養(yǎng)老服務(wù)“大配餐”配套政策

東莞居家養(yǎng)老服務(wù)“大配餐”服務(wù)尚處于探索階段，在實踐中存在一些不容忽視的問題。例如，在選點布局上面臨著房源少、租金貴、燃?xì)鈼l件等不少困難，老年人就餐需求差異較大;目前關(guān)于“大配餐”服務(wù)中食品安全管理在對于送餐過程中的食品安全監(jiān)管問題缺乏統(tǒng)一的規(guī)范;第三，對于就餐補貼、運營補貼、送餐補貼等資金使用缺乏相應(yīng)的政策與約束，對于“大配餐”服務(wù)在居家養(yǎng)老服務(wù)的年度評估中的占比缺乏系統(tǒng)的規(guī)定。因此，亟需對居家養(yǎng)老“大配餐”運行過程進行規(guī)范。

（二）企業(yè)層面：亟待探索配餐企業(yè)可持續(xù)運營問題

東莞目前居家養(yǎng)老服務(wù)“大配餐”項目的經(jīng)費資助分為兩類，一是建設(shè)經(jīng)費資助，試點鎮(zhèn)（街道）資助經(jīng)費總額最高不超過70萬（含2019年已申請的資助）;非試點園區(qū)、鎮(zhèn)（街道）建設(shè)經(jīng)費資助總額最高不超過50萬元，建設(shè)經(jīng)費主要用于長者飯?zhí)酶臄U建和設(shè)施設(shè)備購置、場地租金等。二是運營經(jīng)費資助：市慈善會按照每人每天不超過10元（含10元）的標(biāo)準(zhǔn)對居家養(yǎng)老服務(wù)政府資助對象分為3類進行資助。要求各園區(qū)、鎮(zhèn)（街道）要積極運用財政資金、農(nóng)村集體資金、慈善捐贈資金、社會力量投資等加大對“大配餐”工作的支持力度，以此來保障養(yǎng)老服務(wù)“大配餐”財政資金的投入。雖然倡導(dǎo)合作機制，但從實際運作來看，雖然有餐飲企業(yè)參與提供“大配餐”服務(wù)，但一旦用餐人數(shù)少，長者飯?zhí)每梢蕴峁┑牟似泛筒肆繒容^有限，容易出現(xiàn)虧本、服務(wù)不可持續(xù)的情況。例如2020年7月1日正式開業(yè)的南城街道雅園長者飯?zhí)檬怯蓶|莞市雅園飲食服務(wù)有限公司提供配餐服務(wù)，但從2020年12月1日起就更換為東莞增米中央廚房供應(yīng)鏈有限公司，企業(yè)的可持續(xù)運營有待保障。

（三）社區(qū)層面：亟待解決長者飯?zhí)每臻g布局問題

由于東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”服務(wù)目前仍處于探索階段，試點規(guī)模較小?？臻g場地的缺乏，嚴(yán)重制約著老年人餐桌的發(fā)展。不同社區(qū)場地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平各不相同，老年人的用餐環(huán)境有待提高，很多社區(qū)自身沒有配備專業(yè)的廚房的能力，因此需要和當(dāng)?shù)氐牟惋嬈髽I(yè)進行合作廚房的形式來進行老年人的配餐生產(chǎn)。如塘廈鎮(zhèn)因原有的設(shè)施不夠完善和全面，社區(qū)與與永盛中央廚房達成合作意向，從未為老年人提供更優(yōu)質(zhì)的配餐服務(wù)。此外，由于老年人群體的特殊性，且大多分散居住在不同的社區(qū)。因此，為了方便老年人能夠就近就餐，首先要解決選址是否惠及大部分老年人的就近就餐問題，對于距離配餐場地較遠老人的配餐服務(wù)又應(yīng)該如何安排的問題。

（四）配送隊伍：亟待建立穩(wěn)定持續(xù)的配餐隊伍

目前負(fù)責(zé)東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”服務(wù)的工作人員，大多來自合作餐飲企業(yè)和社區(qū)居委會，配置上無法統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，配置人員質(zhì)量層次不齊。橋頭探索優(yōu)先聘請轄區(qū)內(nèi)困難群眾為配送員，通過開展此類公益性崗位增加就業(yè)渠道，提高轄區(qū)內(nèi)困難群眾的經(jīng)濟收入。配送費用2元/餐/人由運營機構(gòu)每月與配送人員結(jié)算，運營機構(gòu)負(fù)責(zé)對配送人員的培訓(xùn)與監(jiān)管工作。盡管如此，大部分工作人員從未接受過正規(guī)專業(yè)的老年人服務(wù)方面的培訓(xùn)。此外，長者對于食物的要求各異，因此，需要一名全職的社工針對護工進行有效調(diào)配以及根據(jù)所收集到的服務(wù)對象的需求，與長者及其家屬溝通配餐需求，將長者身體狀況、飲食習(xí)慣等信息登記在案，與村（居）委會以及餐飲企業(yè)進行有效溝通，采取個性化的定制配餐服務(wù)。

五、福利多元主義視角下完善東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”的政策建議

福利多元主義強調(diào)福利的供給不應(yīng)局限于政府，主張?zhí)峁└＠麃碓吹亩嘣??；诖死碚?，我們提出以下建議：政府需要完善配套設(shè)施，有效規(guī)劃配餐的空間場地的選址，并加大財政支持力度，建立有系統(tǒng)的、自上而下的科層化監(jiān)督管理體制;企業(yè)運用市場化機制推行“大配餐”服務(wù)，通過科學(xué)經(jīng)營、有效成本控制和科學(xué)定價，促進服務(wù)合作的可持續(xù)化;社會組織須服務(wù)個性化，滿足老年人用餐的特殊需要。

（一）政府層面：加強制度設(shè)計完善政策體系

一是在政策以及資金上有所支持，為提供養(yǎng)老服務(wù)助餐的餐飲企業(yè)在增值稅、企業(yè)所得稅、契稅等方面享受稅費優(yōu)惠政策。二是根據(jù)長者飯?zhí)眠\營情況，進一步完善養(yǎng)老服務(wù)“大配餐”服務(wù)管理辦法、服務(wù)規(guī)范，并進一步規(guī)范助餐機構(gòu)的準(zhǔn)入條件、助餐方式和助餐流程，健全助餐配餐服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推動養(yǎng)老助餐配餐服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化發(fā)展。三是委托第三方對養(yǎng)老服務(wù)“大配餐”項目進行績效評價，進行服務(wù)滿意度調(diào)查。規(guī)范就餐補貼、運營補貼等補貼資金的使用，促進供需匹配，加強服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，建立健全監(jiān)管體系。

（二）配餐企業(yè)：發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢探索可持續(xù)發(fā)展之路

一是配餐企業(yè)要加大研究力度，找到企業(yè)保本盈利、財政可承受、老人可接受的平衡點，通過有效經(jīng)營、科學(xué)的定價和合理的訂餐補貼保證長者飯?zhí)玫目沙掷m(xù)運營。二是將品牌餐飲納入助餐服務(wù)中。依托品牌餐飲連鎖企業(yè)的網(wǎng)點，設(shè)置老年助餐專區(qū)或參與老人餐配送。

（三）社區(qū)層面：優(yōu)化布局?jǐn)U大“大配餐”服務(wù)覆蓋面

首先，優(yōu)化“長者飯?zhí)谩辈季帧０凑铡爸行某菂^(qū)10-15分鐘、外圍城區(qū)20-25分鐘”的距離半徑，科學(xué)選擇布點位置。其次，依托社區(qū)服務(wù)中心設(shè)置老年助餐專區(qū)或參與老人餐配送，同時也要解決送餐上門問題。三是擴大服務(wù)覆蓋。在有條件的村（社區(qū)）建設(shè)老人集中就餐點，老年人交際圈得到拓展，拓展豐富老年人的生活。建立多渠道送餐隊伍，建立完善送餐服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為高齡病殘、不便出門等最迫切需要助餐配餐服務(wù)的老年人開展配餐到戶，送餐上門的服務(wù)。

（四）社工機構(gòu)：深化服務(wù)內(nèi)涵提升“大配餐”服務(wù)專業(yè)化

以助餐配餐服務(wù)鏈條為支撐，融入醫(yī)療護理、精神慰藉、精神慰藉、護理工作站等醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的重要服務(wù)，實現(xiàn)生活照料、配餐服務(wù)、文化娛樂等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)疊加融合。將助餐服務(wù)與針對獨居、空巢等特殊群體老年人的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)疊加融合、協(xié)同發(fā)展，將長者飯?zhí)么蛟斐蔀橥卣股鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要平臺。

六、總結(jié)

居家養(yǎng)老“大配餐”服務(wù)是一項意義重大、長期開展的工作，項目實施對于解決老齡化、高齡化與空巢疊加的養(yǎng)老困境有著重要的意義。在推進“大配餐”服務(wù)過程中，東莞應(yīng)該更注重調(diào)動各方資源和參與積極性，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，多措并舉提升服務(wù)水平，大力發(fā)展以“大配餐”服務(wù)為抓手的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，營造出共建共治共享的社區(qū)居家養(yǎng)老新格局。

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作者簡介：葉曉文，女，漢族，廣東東莞，2000年2月，本科在讀， 研究方向：公共管理

項目來源：2020年廣東省攀登計劃（項目編號：pdjh2020b0588）