西安市社區(qū)居家養(yǎng)老服務研究

劉奕　王炳

摘要：文章介紹了西安市養(yǎng)老現(xiàn)狀及問題，闡述了社區(qū)居家養(yǎng)老服務的內涵，從政府政策保障、信息基礎設施不斷完善、養(yǎng)老需求市場廣闊、社區(qū)居家養(yǎng)老服務站點建設不斷拓展四個角度分析西安市推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務的可行性。同時，針對西安市的養(yǎng)老現(xiàn)狀，提出創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務體制機制、完善養(yǎng)老基礎設施建設、搭建信息平臺、推進專業(yè)化人才和志愿者隊伍建設、推動市場化運作等建議。

關鍵詞：西安市；社區(qū)居家養(yǎng)老；服務

中圖分類號：C207.9 文獻標識碼：A 文章編號：

進入21世紀以來，社會經濟快速發(fā)展，生活質量不斷改善，我國人均預期壽命不斷延長；國務院印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出，到2030年我國人均預期壽命將達到79歲。此外，受計劃生育和生育觀念影響，目前我國“421家庭”（即四個老人，一對夫妻，一個孩子）模式已基本形成。這兩種新情況交織在一起，造成我國養(yǎng)老問題突出。據(jù)2014年國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，我國老年撫養(yǎng)比已經高達13.7%，并且這一比例仍呈快速增長趨勢。無論對于社會，還是單個家庭，面臨的養(yǎng)老壓力日益加大，養(yǎng)老問題日益成為社會關注的焦點。而在相對欠發(fā)達的西部地區(qū)，還面臨著“未富先衰”的問題，妥善解決養(yǎng)老問題對于西部地區(qū)的進一步發(fā)展將會產生積極的影響。本文以西安市為例，盡力為突破這一瓶頸提供建議。

一、西安市的養(yǎng)老現(xiàn)狀及問題

（一）西安市人口老齡化趨勢嚴峻

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，西安市60歲及其以上人口占人口總數(shù)比例已超過10%，該市已經步入老齡化社會（如圖1）。從2000至2008年， 60歲及其以上老年人口增加了26.68萬人，平均年增長速度為3.9%。自2010年起，老齡人口急劇增長。以2010年和2015年為例，該市人口總數(shù)分別為782.73萬和815.66萬，60歲及其以上人口數(shù)量分別為106.3萬和135.2萬。人口總數(shù)增長率為4.2%，60歲及其以上人口數(shù)量增長率為27%，老年人口增長幅度遠超過人口總數(shù)增長幅度?？梢灶A見的是，在未來30年來內，老年人口增長速度仍會繼續(xù)加快，該市將由輕度老齡化進入重度老齡化。

（二）家庭養(yǎng)老功能受到沖擊

家庭養(yǎng)老是我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，目前仍然是大多數(shù)老人的現(xiàn)實選擇。然而隨著社會分工日益細化以及家庭結構的不斷變化，家庭養(yǎng)老所依賴的基礎越來越弱化，城市中的家庭養(yǎng)老方式受到嚴峻考驗。此外，由于受現(xiàn)代生育觀念的影響，新生兒數(shù)量降低?！半p低”（即人口低出生率、低死亡率）進一步加劇了養(yǎng)老壓力，一對獨生子女夫妻可能要撫養(yǎng)四到六位老人，同時還要撫養(yǎng)小孩，從而使傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式不能繼續(xù)下去（如圖2）。

計劃生育作為我國改革開放以來推行的基本國策，它所產生的作用日益顯現(xiàn)，最為直接的表現(xiàn)是大多數(shù)家庭只有一個孩子。人口普查結果顯示，西安市自1990至2010年間平均家庭戶規(guī)模日益小型化。同一時期，西安市老年人口的家庭戶數(shù)卻不斷增加（如表1），這就導致單個家庭的養(yǎng)老壓力不斷加大。隨著社會分工日益細化，女性已經走出家庭進行工作而不能全身心地伺候老人，進而使家庭養(yǎng)老壓力達到不可承受之重。此外，由于子女工作壓力越來越大，他們不僅越來越難以更好地照料老人，反而需要老人幫助自己帶孩子，減輕他們的壓力。這對于低齡老人來說暫時尚可，但隨著老人由低齡變?yōu)楦啐g，家庭養(yǎng)老困境將會凸顯。這對日益小型的家庭而言，必然導致家庭生活水平和老年人晚年生活質量下降。

（三）機構養(yǎng)老難以滿足社會需求

因受社會環(huán)境影響，機構養(yǎng)老自身就存在很多問題。首先，養(yǎng)老費用較高。機構養(yǎng)老發(fā)展本身就需要大量的投資，養(yǎng)老又是一個投資大，收益慢的行業(yè)。許多養(yǎng)老機構為養(yǎng)老服務制定很高的價格，使大多數(shù)老人難以承受，往往不愿意入住，從而導致機構養(yǎng)老入住率低。其次，機構養(yǎng)老缺乏人性關懷。家庭有親情，老年人更愿意和孩子們待在一起。而機構養(yǎng)老卻難以滿足這樣的情感性需求。最后，機構養(yǎng)老服務質量參差不一。受條件限制，大部分機構養(yǎng)老目前提供的僅僅是生活照料和簡單的醫(yī)療救助。由于缺乏統(tǒng)一養(yǎng)老服務標準，再加上缺乏機構監(jiān)管，人們對于機構養(yǎng)老的認可度高。

就西安市來說，機構養(yǎng)老與社會需求之間的非對稱性失衡問題突出。根據(jù)市民政局提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到2015年底，西安市養(yǎng)老機構98家，擁有床位數(shù)21245張。全市每百名老人擁有床位數(shù)僅0.55張，養(yǎng)老機構入住老人數(shù)占老年人口總數(shù)比例僅為3%（見表2）。此外，養(yǎng)老機構在地域分布上也不盡合理，在城區(qū)中心分布養(yǎng)老機構數(shù)量少且規(guī)模小。而處于郊區(qū)的養(yǎng)老機構由于交通不便，配套設施不完善，人們又不會考慮，這就造成機構養(yǎng)老一方面擁有大量的床位沒人入住，另一方面卻面臨社會養(yǎng)老壓力日益增大的困境。伴隨 “白發(fā)浪潮”的到來，這種非對稱性失衡也將變得越來越明顯。

二、西安市推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務可行性分析

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老的內涵

社區(qū)居家養(yǎng)老作為混合式的養(yǎng)老方式，在當今社會正受到越來越廣泛的歡迎。它既和家庭養(yǎng)老有很大不同，也和機構養(yǎng)老有較大差別。當然，社區(qū)居家養(yǎng)老更不是簡單地將家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的優(yōu)勢進行簡單疊加。隨著互聯(lián)網和物聯(lián)網技術的快速發(fā)展，“互聯(lián)網+”已經在大部分行業(yè)都產生了積極影響?；ヂ?lián)網的主導思想是開放、平等、創(chuàng)新、分享、免費，它是方便人們溝通和互動的網絡平臺，它以人為中心，充分考慮用戶需求，與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的宗旨相吻合，這樣，通過互聯(lián)網推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務變得更有現(xiàn)實性。本文所指的社區(qū)居家養(yǎng)老是指老年人在家中居住，以社區(qū)建設為依托，以物聯(lián)網、互聯(lián)網、傳感器等技術為基礎，通過社區(qū)綜合信息平臺整合社區(qū)資源，為老年人提供生活照料、醫(yī)療護理和心理陪伴等多樣化服務的一種方式（如圖3）。社區(qū)居家養(yǎng)老的推行關鍵在于社區(qū)居家養(yǎng)老信息服務平臺的構建。它通過其強大的信息存儲、信息分析、數(shù)據(jù)利用等方面的優(yōu)勢，借助計算機、服務期、智能設備、傳感器等物聯(lián)網的結合，為社區(qū)居家老人提供包括生活照料、醫(yī)療保障、精神關愛等方面的個性化和人本化的服務。這一養(yǎng)老模式克服傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的缺點、借鑒家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的優(yōu)勢，通過對社區(qū)內外資源進行有效整合，提高養(yǎng)老服務質量，增加老人的可獲得感，從而破解養(yǎng)老難題。

（二）西安市政府政策保障

在2009年，西安市專門頒布《西安市資助社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心（站）實施細則》，這為西安市推進社區(qū)居家養(yǎng)老提供了政策保障。該通知明確指出要加大對社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的財政支持力度，建立健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心獎勵機制，積極鼓勵各社區(qū)居家養(yǎng)老中心創(chuàng)新服務內容，提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務質量。同時，還強調在充分發(fā)揮其在提供老年生活照料、醫(yī)療保障、精神關愛等方面的基本作用時，針對不同階段的老齡人特點，盡力滿足他們不同的養(yǎng)老需求。2012年，西安市智慧城市建設正式啟動，市政府在其智慧城市建設規(guī)劃中著重指出，通過智慧城市建設，結合新型養(yǎng)老方式為日益嚴重的養(yǎng)老問題提供解決途徑，這為社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展提供了一次新的機遇。2014年西安市出臺了《西安市社區(qū)居家養(yǎng)老服務運營獎勵辦法》，該辦法對于社區(qū)居家養(yǎng)老運營做了進一步的詳細規(guī)定，明確了社區(qū)居家養(yǎng)老服務的對象、標準、后期評估等方面的標準，從而使得社區(qū)居家養(yǎng)老模式變得更具操作性。2016年西安市政府報告指出，以社區(qū)居家老年人服務需求為導向，以社區(qū)日間照料中心為依托，推動社區(qū)居家養(yǎng)老快速發(fā)展。

（三）信息化基礎設施逐步完善

在智慧城市建設的大背景下，西安市不僅在信息技術應用以及各類政府信息資源整合方面有了重大進展，而且已經著手構建西安市大數(shù)據(jù)服務平臺。這一舉措促使西安市的信息基礎設施得到了質的飛躍，也為推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供了有利條件，主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，該市在將近40%的社區(qū)養(yǎng)老服務中心設立了養(yǎng)老服務熱線，部分社區(qū)老人家里還安裝了呼叫服務系統(tǒng)，這為社區(qū)老人在需要幫助時提供了便利。根據(jù)西安市調查結果，有156家社區(qū)養(yǎng)老服務中心設立了老年人信息服務熱線，占總數(shù)接近四成。此外，西安市采取社區(qū)呼叫系統(tǒng)、965668服務熱線、健康檔案等各種形式，努力為老年人建立現(xiàn)代化的信息服務平臺，實現(xiàn)老年人養(yǎng)老需求和社區(qū)居家養(yǎng)老服務的無縫對接。另一方面，自2005年起，西安市政府大力支持工業(yè)和信息化委員會開辦了12345社區(qū)便民服務熱線，向市民提供愛心電話咨詢、預約服務、其中包含養(yǎng)老服務項目內容。通過這些已有的熱線、網站等平臺，已經收集了相當多的老年人信息。然而，這些信息大多比較孤立，需要進行系統(tǒng)性整合。

（四）社區(qū)居家養(yǎng)老需求市場廣闊

2015年，西安市60歲以上老年人口已達135.2萬，占總人口的15.53%，可以預測的是未來20年，老年人口也必將會達到高峰。巨大的養(yǎng)老需求對于養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)展則是一次重大機遇。由于家庭養(yǎng)老變得越來難以為繼，機構養(yǎng)老發(fā)展緩慢，這一切就為推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供了廣闊的市場前景。羅文萍教授按照老年人愿意選擇的養(yǎng)老方式分為家庭養(yǎng)老、自立養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老和社會機構養(yǎng)老（見表3）。同時，她認為選擇自立養(yǎng)老的那部分老年人隨著年齡增長，身體機能不斷下降，最終會選擇社區(qū)居家養(yǎng)老。而由于家庭規(guī)模的不斷縮小，家庭養(yǎng)老也會有一大部分傾向于社區(qū)居家養(yǎng)老。

（五）社區(qū)居家養(yǎng)老服務站點和網絡建設不斷拓展

西安市以社區(qū)日間照料中心和專業(yè)化養(yǎng)老機構為抓手，通過新建，改擴建和購置等辦法，擴大社區(qū)居家養(yǎng)老規(guī)模，提升社會養(yǎng)老服務設施水平。2009年以來，通過落實獎勵和補貼社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心（站）的政策，進一步推進社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站）建設，已建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務站631個。通過在全市建立老年人活動室，圖書閱覽室、老年餐桌、日間照料室、心理咨詢室等功能設施，為老年人生活提供更多便利。通過多年來的不斷努力，西安市已經初步建立起了覆蓋全面、層次分明、功能齊全的社區(qū)居家養(yǎng)老服務網絡，這為西安市進一步推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供了可能。

三、進一步推行西安市發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務的對策建議

（一）創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務體制機制

養(yǎng)老服務作為公共服務一部分，政府必須切實履行好?；?、定規(guī)劃、強監(jiān)管的職責。一方面，要從頂層設計入手，逐步形成政府主導、政策支撐、社區(qū)操作、社會參與的社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作機制。此外，政府通過政策扶持、業(yè)務指導、搭建平臺、督促評價等手段發(fā)揮其在推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務中的主導作用。當前要著力完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的組織保障機制，組建社區(qū)居家養(yǎng)老工作委員會，形成職責明確、權責清晰的社區(qū)居家養(yǎng)老服務組織管理工作制度；要設置專門工作機構，配備專職工作人員和專項工作經費，專職負責社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理、監(jiān)督考核、實施信息收集工作。此外，要通過引入第三方評估機制，針對政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目、社區(qū)居家養(yǎng)老機構運行情況以及社區(qū)居家養(yǎng)老機構提供的服務質量進行定期監(jiān)測評估，對評估的結果及時反饋，促使社區(qū)居家養(yǎng)老服務質量的提高。

（二）加大資金投入，完善養(yǎng)老基礎設施建設

據(jù)統(tǒng)計，2015年西安市下?lián)芨黝愷B(yǎng)老資金5.6億元。為了確保社區(qū)居家養(yǎng)老服務得到順利推行，政府必須持續(xù)加大對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的財政投入力度，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務建設納入年度財政預算，并逐年提高其財政投入比例。此外，在城市建設規(guī)劃中，要對所有新建社區(qū)強制性規(guī)定預留老年服務場所。在提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心（站）建設覆蓋面同時，逐步加大對內置設備、器械與運營經費的投入，完善服務功能。為社會力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務建設提供必要的物質基礎條件。

（三）破除信息孤島，搭建信息平臺

社區(qū)居家養(yǎng)老的關鍵在于信息的共享。政府要從滿足老人養(yǎng)老服務需求出發(fā)，以社區(qū)為載體，通過協(xié)調區(qū)域內醫(yī)療、法律、教育等政府資源和餐飲、護理、維修等市場資源，將政府和市場收集來的相關信息全部反饋到社區(qū)居家養(yǎng)老服務信息平臺，通過這個平臺來進行養(yǎng)老供需的無縫對接。一方面，借助互聯(lián)網和物聯(lián)網技術，充分利用大數(shù)據(jù)分析技術，及時將老年人需求反饋給政府、社會和企業(yè)，同時也把企業(yè)和社會組織的相關信息提供給政府和老年人，從而實現(xiàn)老年人、服務機構、企業(yè)、社會之間的信息暢通，提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務效率。另一方面，建議為老年人提供購買智能設備的適當補貼，通過這一措施更好地收集老年人健康信息，以便有針對性地為老年人提供更高質量的服務。

（四）推進專業(yè)化人才和志愿者隊伍建設

老年人的養(yǎng)老需求主要表現(xiàn)在生活、醫(yī)療、精神關愛三方面，尤其在醫(yī)療和精神關愛方面更為突出，所需要的專業(yè)人才更多。然而目前，專業(yè)化人才和志愿者都非常缺乏，有必要從以下兩方面著手解決：一方面，通過高校、企業(yè)合作的形式建立職業(yè)的培訓機構，為社區(qū)居家養(yǎng)老培養(yǎng)大批信息技術應用人才。另一方面，通過直接培養(yǎng)、委托培養(yǎng)等方式，有針對性地培養(yǎng)一批具有專業(yè)技能的社區(qū)居家養(yǎng)老服務人才，提高現(xiàn)有養(yǎng)老服務人員水平。此外，可將社區(qū)內低齡老人、青少年志愿者等組織起來，努力構建社區(qū)自身的為老服務志愿者隊伍，以此來協(xié)助專業(yè)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務隊伍開展工作。例如，可以實行志愿養(yǎng)老服務工時制，對那些為社區(qū)做的工時比較多的志愿者設置相應獎勵，可以將這些工時積累，當自己或者家里的老年人需要幫助時，可以用這些工時去充抵，以此來調動志愿者的積極性。

（五）引導社會參與，推進市場化運作

社會化養(yǎng)老是養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的世界性趨勢。社區(qū)居家養(yǎng)老也必須引入多元化的投資主體、促進社會居家養(yǎng)老運行體制市場化。政府需要解放思想，通過政策扶持、制度規(guī)范、督促檢查、指導服務等手段，積極引進和扶持新經濟組織和新社會組織，發(fā)揮他們在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中的重要作用。社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心可以通過外包服務形式，委托具有專業(yè)資質的機構運營。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心運作上，堅持政社分開，指導不包辦，引導不干涉，充分尊重中心的經營自主權。而該中心要優(yōu)先保證政府購買服務對象的服務質量。在此基礎上，通過政府搭建的平臺發(fā)展有償服務來實現(xiàn)效益。社區(qū)居家養(yǎng)老服務的市場化運作模式，對于吸引社會力量投入養(yǎng)老事業(yè)，培育發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)都將起到積極的推動作用。

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作者簡介：劉奕（1974-），女，上海人，副教授，碩士生導師，東華大學人文學院公共管理與與法律系副主任，研究方向為社會保障和危機管理。

王炳，男，河南洛陽人，作者單位為東華大學人文學院。

（責任編輯：石鳴）