我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟的程序銜接問題研究

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關(guān)鍵詞：行政復(fù)議;行政訴訟;程序;銜接

中圖分類號(hào)：D922.11;D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2022）04 — 0131 — 03

行政復(fù)議與行政訴訟是我國(guó)行政救濟(jì)機(jī)制的重要組成，也是行政相對(duì)人維護(hù)合法權(quán)益的重要路徑，雖然行政復(fù)議與行政訴訟對(duì)行政監(jiān)督與行政救濟(jì)具有重要作用，但是在行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制上還存在著很多的問題與不足，有待于不斷地進(jìn)行完善，讓二者有效的分工并發(fā)揮出各自優(yōu)勢(shì)，化解各種行政爭(zhēng)議，降低基層行政管理的壓力[1]。我國(guó)行政法制建設(shè)中行政權(quán)與司法權(quán)在維護(hù)公民的合法權(quán)益上發(fā)揮著重要的作用，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中行政權(quán)涉及到很多的方面，行政復(fù)議與行政訴訟是我國(guó)行政救濟(jì)中重要的制度，行政復(fù)議與行政訴訟在維護(hù)公民合法權(quán)益上具有重要意義，將行政復(fù)議與行政訴訟的有機(jī)聯(lián)系，充分地發(fā)揮各自的行政優(yōu)勢(shì)，才能對(duì)公民的合法權(quán)益進(jìn)行有效地保護(hù)，但是目前行政復(fù)議與行政訴訟缺乏獨(dú)立性，二者在程序銜接上存在著很多的缺陷，程序復(fù)雜和標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題不利于對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的維護(hù)。以我國(guó)行政復(fù)議與行政監(jiān)督的程序銜接為研究，分析行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接上存在問題，深入分析問題產(chǎn)生的原因，提出完善我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接的有效策略。構(gòu)建完善合理的行政救濟(jì)管理體系，促進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)的健康發(fā)展。

行政復(fù)議和行政訴訟是中國(guó)法制建設(shè)的組成部分，行政復(fù)議與行政訴訟存在著密切的聯(lián)系，二者在行政監(jiān)督管理與權(quán)利救濟(jì)方面具有重要責(zé)任，對(duì)我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟的程序銜接問題進(jìn)行研究具有重要意義，有利于讓二者合理分工充分地發(fā)揮行政與司法救濟(jì)的特點(diǎn)，對(duì)行政救濟(jì)資源合理配置，健全我國(guó)行政救濟(jì)體系[2]。行政訴訟是公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)行政行為侵犯合法權(quán)益請(qǐng)求人民法院給予司法保護(hù)的法律制度，行政訴訟屬于司法監(jiān)督，行政復(fù)議是行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法或者合法權(quán)益受到侵害時(shí)候向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)和專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行申請(qǐng)，由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查的法律制度。行政復(fù)議與行政訴訟是我國(guó)行政法中重要的救濟(jì)機(jī)制，行政復(fù)議與行政訴訟都具有各自的優(yōu)勢(shì)與不足，需要行政救濟(jì)法律體系建設(shè)過程中不斷地健全和完善。

行政復(fù)議與行政訴訟之間具有很強(qiáng)的聯(lián)系，二者在化解行政糾紛和解決問題上具有相似之處，行政復(fù)議與行政訴訟的目標(biāo)都是為了保護(hù)公民和行政相對(duì)人的合法權(quán)益，在行政功能上都是為了解決行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之前的糾紛與問題，行政復(fù)議與行政訴訟的目的就是解決行政爭(zhēng)議， 對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院對(duì)行政行為進(jìn)行審查，行政復(fù)議與行政訴訟過程中對(duì)于行政行為正常執(zhí)行[3]。行政復(fù)議與行政訴訟的法律關(guān)系體現(xiàn)為第三方，在行政復(fù)議過程中復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人進(jìn)行審查，行政訴訟中的第三方作用更加的明顯，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的地位都是平等的，行政復(fù)議與行政訴訟的性質(zhì)有所不同但是二者在都具有司法性特征，都需要特定的機(jī)關(guān)和程序解決行政爭(zhēng)議。行政復(fù)議與行政訴訟的最終落腳點(diǎn)都是維護(hù)公民的合法權(quán)益。

行政復(fù)議與行政訴訟都具有救濟(jì)性和監(jiān)督權(quán)，二者都是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為合法性的有效監(jiān)督機(jī)制，但是行政復(fù)議與行政訴訟具有一定的區(qū)別，二者都具有各自的特征，行政復(fù)議與行政訴訟有著不同的性質(zhì)，行政復(fù)議是行政活動(dòng)，屬于在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的審查行為，是行政自我監(jiān)督的有效方式。行政訴訟是司法活動(dòng)，屬于在行政系統(tǒng)外部對(duì)行政機(jī)關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督審查。二者在受理機(jī)關(guān)也有區(qū)別，行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)的行政上級(jí)機(jī)關(guān)或者專門復(fù)議機(jī)關(guān)，行政訴訟則是上一級(jí)的人民法院，行政復(fù)議與行政訴訟的審理方式也有區(qū)別，行政復(fù)議在審理上以書面形式為主，以主要證據(jù)作為雙方爭(zhēng)議決定的依據(jù)，而行政訴訟則是以開庭審理的方式，對(duì)雙方進(jìn)行調(diào)查，對(duì)行政案件進(jìn)行審理，查明事實(shí)以后進(jìn)行裁決。

我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟在銜接上存在著很多的不足，造成行政復(fù)議與行政訴訟在實(shí)際法律救濟(jì)上不能夠真正地發(fā)揮作用，阻礙著行政相對(duì)人合法權(quán)益人的合法權(quán)益的維護(hù)。

我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟銜接上存在著很多的問題，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)的行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系則過于復(fù)雜，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系法律法規(guī)眾多，這也為公民維護(hù)合法權(quán)益帶來了一定的問題，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于行政復(fù)議與行政訴訟的表述也會(huì)不同[4]。在特定類型的行政行為行政復(fù)議與行政訴訟銜接的機(jī)制缺失，現(xiàn)行法律制度中行政訴訟主要對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，而行政復(fù)議審查的也是對(duì)合法性進(jìn)行審查，二者銜接涉及的主要問題為具體的行政行為的合法性的審查，但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，行政法律案件受理范圍逐漸地加大，二者在程序銜接上出現(xiàn)問題，行政復(fù)議與行政訴訟在審查上存在銜接不上的問題。二者程序銜接上規(guī)定較為復(fù)雜，行政相對(duì)人在啟動(dòng)法律救濟(jì)程序，只能聽從單行法律規(guī)定，而不同的法律規(guī)定之間的程序銜接不同，對(duì)同一類型的不同法律條款中具有不同的規(guī)定，對(duì)同一機(jī)關(guān)在法律規(guī)定中都存在著不同的規(guī)定，在程序銜接模式上較為復(fù)雜。我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟缺乏明確的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，而行政相對(duì)人也不知從專業(yè)角度和行政效率以及行政公正等方面判斷行政行為是否以行政復(fù)議原則進(jìn)行復(fù)議，不利于行政相對(duì)人對(duì)合法權(quán)益的維護(hù)，亟待完善行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接模式，讓行政相對(duì)人能夠根據(jù)需要進(jìn)行有效的復(fù)議與訴訟。

我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟是行政與司法救濟(jì)法律制度的組成，但行政復(fù)議與行政訴訟二者具有很大區(qū)別，兩者屬于兩種獨(dú)立的救濟(jì)制度，行政復(fù)議與行政訴訟各自具有優(yōu)勢(shì)不可替代，行政復(fù)議是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的自我監(jiān)督，行政復(fù)議在專業(yè)性和效率上都比行政訴訟具有優(yōu)勢(shì)，行政復(fù)議更多的是對(duì)書面性的材料進(jìn)行審查和復(fù)議，而行政訴訟則是重要行政糾紛解決制度，在表現(xiàn)形式上具有公開性和公正性特征，這也是行政復(fù)議所無法超越的，行政復(fù)議和行政訴訟在解決行政上都具有各自的優(yōu)越性。但現(xiàn)階段我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接上存在很多問題，如行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接中逕行起訴型，直接越過了行政相對(duì)人的行政復(fù)議行政救濟(jì)，將司法救濟(jì)權(quán)在行政權(quán)之前，這在實(shí)際化解糾紛過程中會(huì)讓行政權(quán)與司法權(quán)失衡，對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)都提出挑戰(zhàn)，不利于對(duì)行政爭(zhēng)議的解決。行政復(fù)議與行政訴訟缺乏獨(dú)立性會(huì)造成二者各自的優(yōu)勢(shì)不能充分地發(fā)揮，不利于對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益的保護(hù)，不利于健全行政救濟(jì)和司法救濟(jì)法律制度建設(shè)。

目前我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接上存在標(biāo)準(zhǔn)不明確和行政復(fù)議與行政訴訟缺乏獨(dú)立性等問題，在行政爭(zhēng)議解決過程中無法對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，不利于發(fā)揮行政復(fù)議與行政訴訟的優(yōu)勢(shì)[5]。在行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接模式中自由選擇模式能夠讓行政相對(duì)人的權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，但是在過程中缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)造成行政相對(duì)人能夠自由地選擇行政復(fù)議和行政訴訟程序，但是選擇之后行政爭(zhēng)議卻得不到解決，行政爭(zhēng)議得不到及時(shí)的解決，其他模式中則是行政相對(duì)人選擇權(quán)受到限制，行政復(fù)議作為行政訴訟的前置階段在很大程度上拖延了行政爭(zhēng)議解決的時(shí)間，但是卻維護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，如何讓行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接具有更加高效成為行政救濟(jì)和司法救濟(jì)法律建設(shè)的重要思考問題。

我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟作為行政與司法救濟(jì)的重要機(jī)制，在行政爭(zhēng)議解決中發(fā)揮著重要的作用，但是也存在著很多問題，下面將結(jié)合我國(guó)法制建設(shè)實(shí)際對(duì)我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接模式進(jìn)行探索與思考。

行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接模式的選擇需要根據(jù)行政爭(zhēng)議的不同性質(zhì)進(jìn)行選擇，如果行政爭(zhēng)議具有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性質(zhì)，則在化解行政爭(zhēng)議中行政相對(duì)人需要選擇專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的行政復(fù)議，如行政爭(zhēng)議屬于一般性的爭(zhēng)議，行政相對(duì)人可以自由地選擇行政和司法救濟(jì)形式，行政復(fù)議與行政訴訟都是為了保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害。自由選擇型有助于行政相對(duì)人根據(jù)自己的意愿進(jìn)行行政復(fù)議與行政訴訟的選擇，讓行政相對(duì)人能夠憑借自己的意愿做出選擇，放大行政相對(duì)人自由選擇的權(quán)利，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代，在行政和司法救助中更多地尊重行政相對(duì)人的自主選擇。應(yīng)大力推行自由選擇模式，在行政救濟(jì)過程中充分的尊重行政相對(duì)人的自由意識(shí)和選擇權(quán)利，給予行政相對(duì)人選擇行政復(fù)議和行政訴訟的自由，并且在選擇行政復(fù)議后還可以申請(qǐng)司法的最終裁決。自由選擇行政復(fù)議和行政訴訟能夠讓當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)利充分自由地行使，因此，在行政復(fù)議和行政訴訟程序銜接模式選擇上當(dāng)事人需要根據(jù)自己的實(shí)際情況進(jìn)行有效的選擇，進(jìn)而更好的保護(hù)自身的合法權(quán)益。

我國(guó)行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議上能夠得以實(shí)施，能夠?yàn)樗痉C(jī)關(guān)減輕負(fù)擔(dān)，讓行政救濟(jì)制度得以發(fā)揮，但是在我國(guó)行政復(fù)議過程拖延了救濟(jì)時(shí)間，讓行政相對(duì)人的合法權(quán)益不能及時(shí)的受到維護(hù)，侵害了當(dāng)事人自由選擇的權(quán)利?；诖耸钟斜匾獪p少行政復(fù)議前置，對(duì)于不必要行政復(fù)議前置可以去除，明確行政復(fù)議前置的標(biāo)準(zhǔn)，將其限定在具有很強(qiáng)專業(yè)性和技術(shù)性的行政案件，能夠充分地發(fā)揮出行政復(fù)議機(jī)關(guān)的專業(yè)性和技術(shù)性優(yōu)勢(shì)，減少行政救濟(jì)的時(shí)間，更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政復(fù)議前置的目的在于發(fā)揮行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)，減少司法機(jī)關(guān)在解決行政爭(zhēng)議的負(fù)擔(dān)，提高行政爭(zhēng)議解決的效率，但我國(guó)的行政復(fù)議前置在設(shè)定上缺乏合理性，沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的要求，需要去除強(qiáng)制性的行政復(fù)議，對(duì)于非技術(shù)性和專業(yè)性的案件都可以減少，發(fā)揮出行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)，提高當(dāng)事人維護(hù)其合法權(quán)益的效率，因此減少非必要性的行政復(fù)議前置情況，能夠在行政爭(zhēng)議解決中真正地發(fā)揮出行政復(fù)議機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，提升行政救濟(jì)的效率，促進(jìn)當(dāng)前行政監(jiān)督與司法救濟(jì)法律建設(shè)健康發(fā)展。

我國(guó)在行政爭(zhēng)議解決過程中無論是法律規(guī)定還是行政相對(duì)人的自由選擇都會(huì)造成行政復(fù)議終局的情況，行政復(fù)議終局實(shí)質(zhì)上與我國(guó)的司法最終原則相違背，不但影響行政爭(zhēng)議解決的時(shí)間效率還不利于對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的維護(hù)。基于此在我國(guó)行政救濟(jì)中需要取消行政復(fù)議終局，讓司法救濟(jì)全面有力地解決行政糾紛和維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，更好的保證司法在社會(huì)主義法治建設(shè)中的最終地位。取消行政復(fù)議終局并不是直接就沒有行政救濟(jì)，直接進(jìn)入到司法救濟(jì)，而是在行政復(fù)議與行政訴訟范圍進(jìn)行界定，對(duì)專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的行政爭(zhēng)議案例可以采取最終行政復(fù)議，但是在實(shí)際解決行政爭(zhēng)議的過程中不可大范圍地進(jìn)行行政復(fù)議，對(duì)于行政復(fù)議的范圍要進(jìn)行嚴(yán)格的控制。行政復(fù)議終局的設(shè)置是會(huì)造成行政權(quán)與司法權(quán)的失衡，行政權(quán)過度的擴(kuò)張，影響到行政相對(duì)人的司法救濟(jì)的選擇權(quán)利，廢除行政復(fù)議終局的法律制度能夠讓司法救濟(jì)更好的參與到行政爭(zhēng)議糾紛解決過程，讓當(dāng)事人用司法救濟(jì)來維護(hù)自身的合法權(quán)益，也有助于更好的確立司法在社會(huì)法制建設(shè)中的重要地位。

現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展過程中行政權(quán)涉及較為廣泛，行政復(fù)議與行政訴訟是我國(guó)行政救濟(jì)制度中較為重要的組成，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行有效地保護(hù)，在行政救濟(jì)體系中充分地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，行政復(fù)議與行政訴訟在維護(hù)行政監(jiān)督與救濟(jì)中具有重要作用。但行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接中存在著程序復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)不明確和缺乏獨(dú)立性等問題，不利于健全行政監(jiān)督和救濟(jì)法律制度，需要完善行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接機(jī)制，充分發(fā)揮二者的監(jiān)督權(quán)力和司法救濟(jì)，讓行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接發(fā)揮最大的優(yōu)勢(shì)，為行政相對(duì)人的合法權(quán)益保護(hù)提供有效地保障。

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〔責(zé)任編輯：包 闊〕

收稿日期：2022 — 04 — 12