數(shù)字政府背景下行政法治的發(fā)展及其課題

高秦偉

關(guān)鍵詞： 數(shù)字政府 數(shù)字公民 組織協(xié)調(diào) 數(shù)據(jù)治理 通過設(shè)計的行政法 良好行政影響評估原則

中圖分類號：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-4039-（2022）02-0174-187

引言

數(shù)字時代，行政實踐不斷運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)手段展開治理，〔1〕中國自2016年推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”方案以來，通過“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”不斷創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，近兩年因防疫需要，數(shù)字政府建設(shè)方興未艾?！?〕當(dāng)前，國務(wù)院及地方政府均制定了數(shù)字政府改革建設(shè)規(guī)劃，加大投入并切實推行，試圖加速建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)、生活和治理方式的變革。如《廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)“十四五”規(guī)劃》在總結(jié)2017年以來該省數(shù)字政府改革建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，提出至2025年，全面建成“智領(lǐng)粵政、善治為民”的“廣東數(shù)字政府2.0”，構(gòu)建“數(shù)據(jù)+服務(wù)+治理+協(xié)同+決策”的政府運行新范式。〔3〕江蘇省則于“一網(wǎng)通辦”的實踐基礎(chǔ)上，提出一體化政務(wù)服務(wù)、一體化在線監(jiān)管、一體化大數(shù)據(jù)中心等構(gòu)建數(shù)字政府的核心思路，以數(shù)字政務(wù)、數(shù)字社會、數(shù)字生態(tài)等三大運行體系建設(shè)為導(dǎo)向，強(qiáng)化整合、貫通、共享、聯(lián)動，著力推動跨地區(qū)跨部門跨層級的業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)字賦能，至2025年建成基于數(shù)字和網(wǎng)絡(luò)空間的數(shù)字政府?！?〕從目前統(tǒng)計觀察，全國省級層面有關(guān)數(shù)字政府改革建設(shè)的方案、實踐業(yè)已悉數(shù)展開，可以預(yù)測未來中國各級政府將會繼續(xù)以數(shù)據(jù)深度運用為驅(qū)動，推進(jìn)行政理念、方式和手段的深刻變革。為此，行政法治能否與數(shù)字政府的運行相適應(yīng)，如網(wǎng)上審批與行政許可程序是否銜接，〔5〕自動化行政的合法性如何判斷，〔6〕大數(shù)據(jù)如何改變行政法治與因果關(guān)系之間的關(guān)聯(lián)，〔7〕公共數(shù)據(jù)利用開放的價值與具體制度設(shè)計是否協(xié)調(diào)，〔8〕“數(shù)字行政法”能否成為全新的行政法學(xué)科分支、〔9〕能否產(chǎn)生更高程度的合法性要素等課題均需由表及里地剖析。這些均彰顯了本文的問題意識，期冀討論能夠?qū)χ袊鴶?shù)字政府和法治政府改革建設(shè)有所裨益。

一、整體治理與組織協(xié)調(diào)

中國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型大致可分為三個階段：一是2000年至2015年的電子政務(wù)階段，以辦公自動化、政務(wù)信息化建設(shè)為主，政務(wù)服務(wù)多線下流程，數(shù)據(jù)作用并不明顯，政府網(wǎng)站、微博等電子政務(wù)應(yīng)用側(cè)重于信息發(fā)布、政民互動等功能。二是2016年至2018年的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”階段，通過跨區(qū)域、跨層級、跨部門的數(shù)據(jù)共享，依據(jù)數(shù)據(jù)流動重塑政務(wù)服務(wù)流程、推動線上政務(wù)服務(wù)。三是2019年至今的數(shù)字政府階段，中央與地方均發(fā)布了數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃，并將數(shù)據(jù)驅(qū)動作用從政務(wù)服務(wù)拓展至社會治理領(lǐng)域?？箵粜鹿诜窝滓咔橐詠?，數(shù)據(jù)在政府治理中的關(guān)鍵作用進(jìn)一步凸顯，加快建設(shè)數(shù)字政府成為各界共識。從當(dāng)前的運作實踐來看，數(shù)字政府的改革建設(shè)，并非傳統(tǒng)政府建設(shè)過程中的技術(shù)化升級，而是有針對性地系統(tǒng)化變革，是政府理念的更新、治理方式的轉(zhuǎn)變、運行機(jī)制的重構(gòu)、政務(wù)流程的優(yōu)化和體制資源的整合。數(shù)字政府改革伊始，實踐者就特別重視法律、政策的支持，制定了諸多法律規(guī)范及政策指南，試圖在法治框架中實現(xiàn)國家治理的目標(biāo)。不過，相關(guān)理論研究卻很少系統(tǒng)地從行政法治的視角思考數(shù)字政府改革建設(shè)引致的組織結(jié)構(gòu)、作用和程序的變革。新時代數(shù)字政府發(fā)展日新月異，自動化決策、智慧城市、人工智能社區(qū)等概念層出不窮，整體性研究實屬必要，有學(xué)者因而深刻地指出：“在建設(shè)數(shù)字政府過程中，必須始終堅持以人民為中心，著力解決數(shù)字技術(shù)運用中存在的權(quán)利保障、公平正義等公眾普遍關(guān)心的法治問題，讓數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)一步得到公眾的支持和認(rèn)可?！薄?0〕數(shù)字政府的改革建設(shè)為政府整體治理與組織協(xié)調(diào)帶來了益處，但亦衍生出一些需要深入探討的課題。

（一）整體政府

政府運作因部門、領(lǐng)域分割而產(chǎn)生協(xié)調(diào)不暢、碎片化管理是行政法治長期以來關(guān)注的重要課題。為此，中外學(xué)者均提出“整體政府”的理論，并提供了具有真知灼見的政策建議。〔11"〕然而，分散管理的弊端并未因理論成熟而徹底改善。如今，由于數(shù)字技術(shù)在行政治理中的廣泛應(yīng)用，政府運作逐漸成為一個相互協(xié)作的有機(jī)整體。例如，過去中小學(xué)生跨省轉(zhuǎn)學(xué)、外地上學(xué)補(bǔ)辦身份證、大學(xué)生申請貧困助學(xué)資格、非戶籍學(xué)生辦理居住證等業(yè)務(wù)，必須返回原籍所在地學(xué)校開具就讀證明，給公眾造成很大不便。廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)聯(lián)通了相關(guān)部門與地方教育局、學(xué)校，平臺按需獲取申請人學(xué)籍信息，公民可以在線辦理業(yè)務(wù)?！?2〕浙江省數(shù)字政府改革按照“整體智治、唯實惟先”理念，基本形成省市縣一體、部門協(xié)同的高效運轉(zhuǎn)機(jī)制，未來將提升長三角“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)能力，推動完善跨省協(xié)同機(jī)制。〔13〕數(shù)字政府改革建設(shè)引發(fā)了行政組織法的變革與再造，傳統(tǒng)科層制行政機(jī)關(guān)依托分級分類和屬地管理原則，形成了行政層級和部門分工的基本架構(gòu)。此種分工雖然有利于一級政府依據(jù)不同領(lǐng)域、部門推進(jìn)工作，但是嚴(yán)苛的層級制和僵化的部門分工導(dǎo)致政府監(jiān)管難以實現(xiàn)整體治理效能?！?4〕數(shù)字政府正是利用技術(shù)優(yōu)勢，在后臺建構(gòu)集約、統(tǒng)一的信息化管理架構(gòu);在中臺建立統(tǒng)一的政務(wù)云平臺、大數(shù)據(jù)中心等;在前端通過協(xié)同辦公系統(tǒng)、移動辦公等，方便公務(wù)人員使用，極大地提高了辦事效率、降低了行政成本?！?5〕對此，有學(xué)者通過個案分析，指出在一定組織機(jī)制的前提下，數(shù)字政府建設(shè)能促進(jìn)整體性政府實現(xiàn)。這些具體組織機(jī)制包括構(gòu)建行動型組織間網(wǎng)絡(luò)，采取領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，精細(xì)化管理網(wǎng)絡(luò)中的責(zé)任、沖突、承諾與合法性，促使技術(shù)與組織在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下展開有序互構(gòu)，精準(zhǔn)識別與有效化解網(wǎng)絡(luò)中存在的內(nèi)生性問題等?！?6〕未來，“政府即平臺”〔17〕，如何在整體政府理念的指導(dǎo)下，更好地實現(xiàn)公眾服務(wù)、政府內(nèi)部整合，仍是需要進(jìn)一步討論的課題，這涉及技術(shù)支撐下的政府業(yè)務(wù)協(xié)同問題?！?8〕

（二）業(yè)務(wù)協(xié)同

跨地域、跨領(lǐng)域、跨部門和跨層級之間一體化的基本要求是業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享?！?9〕信息共享的問題將在后文提及，此處主要討論業(yè)務(wù)協(xié)同。業(yè)務(wù)協(xié)同一方面要求組織整合，另一方面要求一級政府要具有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力。很顯然，在行政組織無法實現(xiàn)全面整合之時，協(xié)同原則將成為數(shù)字法治政府運作的重要原則。數(shù)字政府改革建設(shè)，就在于借鑒互聯(lián)網(wǎng)思維，充分利用技術(shù)和信息優(yōu)勢，改變傳統(tǒng)以專業(yè)分工、層級控制為特征的組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向以節(jié)點、流程為特征的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)“數(shù)據(jù)多跑、群眾少跑”，給公眾提供更多優(yōu)質(zhì)、增值、便民服務(wù)。中國數(shù)字政府經(jīng)歷了網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、政府網(wǎng)站、數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等方面的整合并延續(xù)至今，業(yè)務(wù)協(xié)同突破了政府的組織、地域、部門等邊界且收益明顯。同時，此種業(yè)務(wù)協(xié)同，亦導(dǎo)致政府與其他主體的協(xié)同變得更為便捷，一方面多元主體轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥闹卫硇袆诱?，提供與反饋信息，成為整體治理中的重要組成部分;另一方面多元主體以公私合作的方式為數(shù)字政府的改革建設(shè)提供技術(shù)支撐，提升了政府監(jiān)管和服務(wù)效能?！?0〕未來面臨的課題在于，業(yè)務(wù)協(xié)同以及信息共享雖然不主張打破政府部門原先的組織界限，通過“一點登錄、全網(wǎng)通辦”等實現(xiàn)“一站式”

服務(wù)，然而協(xié)同似乎僅限于線上或虛擬狀態(tài)，各部門、領(lǐng)域、地域、層級如何切實建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，如何在智慧城市建設(shè)、基層治理中加以充分應(yīng)用;如何從僅側(cè)重網(wǎng)上服務(wù)前置環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向從全生命周期展開監(jiān)管服務(wù)，皆需要深入探討和解決。〔21〕另外的課題在于數(shù)字政府系建立于技術(shù)應(yīng)用基礎(chǔ)之上的政府形態(tài)，本身的運營方式亦值得關(guān)注。有學(xué)者將目前中國數(shù)字政府的建設(shè)歸納為平臺壟斷模式、服務(wù)交付模式與內(nèi)部管理模式?！?2〕以廣東為例，其采取“管運分離、政企合作”的建設(shè)管理體制，相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)數(shù)字政府需求對接、系統(tǒng)遷移、數(shù)據(jù)融合、建設(shè)維護(hù)、系統(tǒng)運營以及標(biāo)準(zhǔn)制定等職能，但問題在于如何能夠真正以公眾為中心，仍然需要反思。同時，由于技術(shù)應(yīng)用，數(shù)字政府可以將之前外包出去的相關(guān)職能重新收回并交由政府所有，可以使基層治理、城市治理更加契合國家治理，那么數(shù)字政府背景之下的行政法治，如何進(jìn)一步與市場、社會互動和合作？ 對此，需要探討的課題是，是否能將行政法治原則適用于相關(guān)企業(yè)？ 再比如，是否以及如何對企業(yè)運行的自動化系統(tǒng)的訓(xùn)練數(shù)據(jù)、算法實施審查？〔23〕

（三）信息共享及其限度

為推進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同、發(fā)揮數(shù)字政府的功效，信息共享成為關(guān)鍵和基礎(chǔ)。傳統(tǒng)行政法治之下，政府部門各自的信息系統(tǒng)獨立運營，整個政府系統(tǒng)無法有效互聯(lián)互通，信息資源無法共享開放，導(dǎo)致業(yè)務(wù)協(xié)同難以實現(xiàn);對公眾而言，經(jīng)常面臨反復(fù)被要求向政府各部門提供各種信息的窘境，無法獲得整體式、一站式的公共服務(wù)。為了促進(jìn)信息共享，各地均成立了隸屬于政府或政府辦公廳的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理部門、大數(shù)據(jù)發(fā)展管理部門，負(fù)責(zé)數(shù)字政府改革建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。〔24〕此種組織協(xié)調(diào)除涉及規(guī)劃與技術(shù)層面的設(shè)計之外，尚須關(guān)切政府部門之間、政府部門與外部組織之間的信息共享及其限度問題。一方面，實踐中政府部門之間并無動力主動共享所收集的信息，需要制定和完善相應(yīng)的法律規(guī)范，推動政府部門之間的信息共享;另一方面，隨著計算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)發(fā)展，行政機(jī)關(guān)建立巨型數(shù)據(jù)庫以存儲大量的個人信息業(yè)已成為常規(guī)業(yè)務(wù)，經(jīng)由各個數(shù)據(jù)庫之間的比對、聯(lián)結(jié)，可以切實提升行政效率并降低錯誤發(fā)生的概率。此外，行政機(jī)關(guān)之間基于職務(wù)協(xié)助相互傳遞信息的現(xiàn)象亦普遍存在，此種情況應(yīng)在個人信息保護(hù)法的框架下重新檢討。這是因為，大數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)雖然可以滿足多元行政任務(wù)的需求及效能，切實提升公眾福祉，但亦可能因行政機(jī)關(guān)運用個人信息透明度不足、當(dāng)事人參與不充分等原因，導(dǎo)致個人權(quán)益受損。行政機(jī)關(guān)對信息的內(nèi)部重復(fù)使用仍然應(yīng)當(dāng)遵守個人信息保護(hù)規(guī)則?！?5〕同時，對于行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)挖掘、信息畫像是否符合法律要求，界限如何均需要認(rèn)真探討。如不同行政機(jī)關(guān)之間信息聯(lián)結(jié)、比對，性質(zhì)上屬于什么？如果比對本質(zhì)上已經(jīng)超出特定目的，便屬于目的外利用，對此必須要具有正當(dāng)利益。實際運用中，是否需要依據(jù)特別的法律規(guī)定，還是需要信息的行政機(jī)關(guān)提出書面申請即可利用？〔26〕畢竟行政組織法不等于行政作用法，沒有行政作用法的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)并無所謂的“職權(quán)范圍”?！?7〕有研究指出，中國各地數(shù)字政府改革建設(shè)經(jīng)歷了平臺化到社會化的演進(jìn)，前者以政府大規(guī)模建設(shè)集政務(wù)公開、政民互動與政務(wù)服務(wù)一體的政務(wù)服務(wù)平臺，后者則是利用第三方資源進(jìn)一步拓展政務(wù)服務(wù)范圍、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)水準(zhǔn)?！?8〕目前進(jìn)入數(shù)據(jù)化的數(shù)字政府改革建設(shè)時期，不僅應(yīng)實現(xiàn)政府部門信息共享，更應(yīng)實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)全面開放;既利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)提升公共服務(wù)產(chǎn)品供給的精準(zhǔn)化、個性化，又通過公共數(shù)據(jù)的開放利用，讓公共參與公共服務(wù)產(chǎn)品設(shè)計、提供和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。此時，政府部門與外部組織之間的信息共享，特別是企業(yè)向政府部門報送信息，亦應(yīng)滿足合法性要件。〔29〕

二、數(shù)字行政方式與更高程度的合法性探求

中國數(shù)字政府建設(shè)較早始于政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，在“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的政策背景下，通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和數(shù)據(jù)共享，以“最多跑一次”“秒批”“掌上辦”等在線服務(wù)方式，將政務(wù)線上化擴(kuò)展至服務(wù)線上化，如今擬在“一網(wǎng)通辦”“不見面審批”的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步豐富數(shù)字行政的作用方式;在提供辦事服務(wù)外，還要創(chuàng)新政府監(jiān)管理念，利用數(shù)字技術(shù)應(yīng)對社會治理的需求，從側(cè)重工具理性轉(zhuǎn)向兼具民主功能和工具、價值理性的統(tǒng)一。數(shù)字政府的運作提升了政府服務(wù)的效能，更體現(xiàn)了以人民為中心的理念。特別是自新冠肺炎疫情以來，數(shù)字政府的作用更顯而易見。利用數(shù)據(jù)收集、人工智能研判等方式，切實提升了風(fēng)險人員識別、傳染鏈條阻隔、基層社會治理、政府“云”辦事的效能。目前，數(shù)字法治政府正在成為行政法治現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。未來，數(shù)字政府將更加凸顯以數(shù)據(jù)為驅(qū)動的特征，更加關(guān)注技術(shù)應(yīng)用的廣度和深度，突出智能化取向;外延上不僅涉及政府本身的變化、數(shù)據(jù)驅(qū)動的政務(wù)服務(wù)，同時包含社會治理、城市治理等政府職能履行的數(shù)字化、智能化。〔30〕值得反思的問題是，在技術(shù)中立的情形下，可能會因為公眾對數(shù)字技術(shù)的掌握和擁有而有所偏頗，出現(xiàn)所謂的“數(shù)字鴻溝”。〔31〕數(shù)字政府以電子化、網(wǎng)絡(luò)化、非現(xiàn)場化、自動化、智能化等方式發(fā)揮行政作用，對傳統(tǒng)行政方式、種類、效力帶來了較大挑戰(zhàn)?！?2〕多數(shù)研究指出，其不僅應(yīng)遵守正當(dāng)程序的要求，而且在數(shù)字政府運行過程中，應(yīng)充分保障行政相對人的相應(yīng)權(quán)利。〔33〕數(shù)字政府建設(shè)意在保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會持續(xù)安全發(fā)展，但是否會因利用信息技術(shù)而存在過分介入社會領(lǐng)域的疑問？ 更為重要的是，數(shù)字行政方式強(qiáng)調(diào)以用戶為中心，智能化能夠根據(jù)公民需求量身打造服務(wù)，如何進(jìn)一步滿足公眾需求，增強(qiáng)公眾的獲得感和滿意度仍然需要數(shù)字政府加以考量和解決。對此，僅僅提供與完善基礎(chǔ)設(shè)施并非充分條件，尚需提升公民的互聯(lián)網(wǎng)技能以及數(shù)字素養(yǎng)，要從參與、社會融合等層面豐富數(shù)字公民的內(nèi)涵并保障與數(shù)字環(huán)境相關(guān)的權(quán)利（如公共信息訪問權(quán)、個人信息保護(hù)權(quán)利）?！?4〕政府只有在公民能夠充分參與技術(shù)、權(quán)利充分得到保障的情形下才能真正實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。由此，進(jìn)一步的追問是行政合法性原則是否能夠朝著更高程度和方向發(fā)展呢？

（一）代碼與法律的契合

行政機(jī)關(guān)越來越多地依賴自動化決策系統(tǒng)、算法等機(jī)制，得以實現(xiàn)傳統(tǒng)行政方式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型?！?5〕然而此種轉(zhuǎn)型利弊共存，面對諸多挑戰(zhàn)，〔36〕目前的研究主張政府要對其作出決定的過程加以解釋，使公眾能夠了解自動化決策、算法的基本內(nèi)涵，避免被技術(shù)所控制。〔37〕也就是說，依賴算法、機(jī)器學(xué)習(xí)系統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該能夠履行現(xiàn)有法律原則下的各種解釋義務(wù)， 充分地解釋算法如何設(shè)計和運作。〔38〕將算法、機(jī)器學(xué)習(xí)完全視為“黑箱”的現(xiàn)狀在科學(xué)家的努力下有所變化，可解釋人工智能技術(shù)的進(jìn)步可能會導(dǎo)致自動化更符合行政法治長期存在的價值觀。當(dāng)然，這并不意味著行政機(jī)關(guān)在設(shè)計或者運行算法系統(tǒng)時應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁嗟淖杂?，必要的司法監(jiān)督仍然需要。在司法過程中，行政機(jī)關(guān)需要提供有關(guān)其自動化系統(tǒng)的目的、運行方式等信息。〔39〕行政法治原則在事實上為自動化行政提供了良好的運行基礎(chǔ)，如必須遵守法律規(guī)定、符合公開等程序要求以及承擔(dān)法律責(zé)任。不過，由于各種技術(shù)以及算法高度復(fù)雜，公開透明、可解釋性的要求似乎難以為普通公眾帶來實質(zhì)性福利。因此，專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士的評估與審查應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用。就依法行政而言，在數(shù)字政府框架下，規(guī)則透明度仍然是核心問題。因為規(guī)則系遵循法治原則而制定，〔40〕算法僅僅是在貫徹執(zhí)行而已?！?1〕即使有人認(rèn)為因數(shù)字政府的運行而替代了自主決策或者行政裁量的作出，具體的基準(zhǔn)仍然需要事先作出。所以，規(guī)則的民主性、科學(xué)性以及確定性、透明度才是重點，這也為厘清代碼與法律之間的關(guān)系指明了方向?！?2〕

因新技術(shù)的應(yīng)用，政府的信息管理能力有所增強(qiáng)，并切實提升了政府與公眾之間的互動能力。比如數(shù)字政府將監(jiān)管或者服務(wù)事項從實體大廳移至網(wǎng)上大廳，以公眾為中心的行政方式顯然促進(jìn)了效率，贏得了公眾的信任。同時，數(shù)字政府改革建設(shè)也導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)能夠提供更符合個人需要、個人情況和個人愿望的定制服務(wù)?！?3〕傳統(tǒng)上，行政法治強(qiáng)調(diào)一體適用，法律制定要求全面回應(yīng)社會需求，同時在適用層面更應(yīng)堅持平等、一致性等原則。在新技術(shù)加速適用的情況，“度身定制”顯然成為可能，使得個人能夠充分參與行政運作、接受多樣化或個性化服務(wù)?！?4〕更為重要的是，隨著技術(shù)發(fā)展，未來數(shù)字政府將廣泛適用人工智能等技術(shù)，此時可能面臨完全自動化的問題，其不僅要關(guān)注裁量判斷能力，〔45〕更需要探討責(zé)任歸屬問題。〔46〕未來，如何實現(xiàn)法治中個性化和普遍化、準(zhǔn)自動化與全自動化之間的平衡，仍然是嚴(yán)峻的課題。為此，法律應(yīng)當(dāng)擁有更為實質(zhì)性的內(nèi)容，更加關(guān)注價值、道德倫理層面的認(rèn)知，以此對抗技術(shù)發(fā)展帶來的消極影響，這構(gòu)成了代碼與法律契合的另一個層面的內(nèi)容?！?7〕代碼與法律的契合，要求行政機(jī)關(guān)在利用技術(shù)之時，有義務(wù)采用基于價值的方法，在相關(guān)立法中融入行政法治原則，〔48〕使之成為技術(shù)開發(fā)、應(yīng)用的重要組成部分，形成“通過設(shè)計的行政法”，此理念可以積極應(yīng)對數(shù)字政府可能產(chǎn)生的非法行政的風(fēng)險?！?9〕

（二）行政程序的塑造

數(shù)字政府在實踐中的運作引致行政程序的重新塑造，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用，打破了政府部門內(nèi)部職責(zé)分工與層級界限，實現(xiàn)了由計劃性、串聯(lián)性、部門分散性、文件式工作方式向動態(tài)化、并聯(lián)化、部門集成化、電子化工作方式的轉(zhuǎn)變，建立了以問題診斷為前提，以解決問題為宗旨的行政程序模式。傳統(tǒng)行政法特別是行政組織法圍繞職能展開，缺乏對公眾訴求的全面了解和回應(yīng)，而對行政程序的重新塑造，則以需求為導(dǎo)向，既滿足公眾需求，又提升行政機(jī)關(guān)的公信力。在這個從“政府中心”轉(zhuǎn)向“用戶中心”的行政運作過程中，未來需要進(jìn)一步討論公眾的數(shù)字參與權(quán)利，要讓公眾了解政策信息表達(dá)建議并切實參與決策。了解政策信息需要為公眾提供充分的信息，如近年來許多地方構(gòu)建的“政務(wù)雙微”，而公眾參與決策則是利用數(shù)字化參與平臺積極參與決策。技術(shù)一定程度上可以促進(jìn)或者抑制公眾參與，數(shù)字政府背景下行政法治則應(yīng)當(dāng)不斷利用各種技術(shù)推動公眾參與的實效性。對于數(shù)字政府特別是自動化忽視人際互動的質(zhì)疑，技術(shù)專家正在進(jìn)行研究，這是因為人工智能運用的目標(biāo)仍然是要使人類更具個性化、創(chuàng)造性和同情心，〔50〕所以行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尋找更多的時間和機(jī)會與公眾聯(lián)系溝通，而公眾更應(yīng)當(dāng)享有自主的權(quán)利?！?1〕如果說人工智能的應(yīng)用提升了行政程序的科學(xué)性，那么公眾參與則可促進(jìn)行政程序的民主性，民主將進(jìn)一步促成法律與道德等規(guī)范的融合，進(jìn)而實現(xiàn)更高程度的合法性。這種更高要求的行政法治原則，既符合公眾期待，更符合數(shù)字政府的運作邏輯?！?2〕

數(shù)字政府建設(shè)，豐富了數(shù)字行政的方式，執(zhí)法信息化、社會信用體系等制度的積極作用得到充分發(fā)揮，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)不僅大大提高監(jiān)管質(zhì)量和效率，而且可以為行政相對人提供更多便利。未來，數(shù)字政府要在理順政府運作流程的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)線上政府與線下政府的融合，從根本上解決多個部門多種信息、不同部門多種信息之間各自為政甚至沖突的不足;健全與完善行政法治特別是行政程序法治的基本要求，其中，公民個人至少應(yīng)當(dāng)享有要求人工干預(yù)、對自動化決策表達(dá)意見或提出異議的權(quán)利。對于數(shù)字化與法治化的深度融合，在行政程序方面則需要引入良好行政的影響評估原則，用以抵消數(shù)字政府運行可能帶來的副作用，促進(jìn)行政法治朝著更加完善的方向發(fā)展。良好行政的影響評估系避免因數(shù)字化而產(chǎn)生的系統(tǒng)缺失監(jiān)督和控制的現(xiàn)象，實施相關(guān)影響評估，從而達(dá)到良好行政目標(biāo)的程序設(shè)計?！?3〕具體做法包括啟用任何一個算法系統(tǒng)之前，必須說明如何在該系統(tǒng)中遵守相關(guān)的法律要求。就評估程序而言，行政機(jī)關(guān)應(yīng)用某種系統(tǒng)之前，要概述該領(lǐng)域的現(xiàn)有行政程序要求，說明案件類型;之后要評估該系統(tǒng)對法律和行政法治原則的潛在影響，并確保所選設(shè)計和編程支持遵守法律和行政法治原則;在系統(tǒng)投入之前，必須對其進(jìn)行徹底測試和解釋。無論是政府開發(fā)的系統(tǒng)還是委托外部企業(yè)開發(fā)的系統(tǒng)，均應(yīng)實施相應(yīng)的評估程序。良好行政影響評估原則以整體性的方法，對行政機(jī)關(guān)擬采用的算法系統(tǒng)所依賴的法律、道德規(guī)范以及相關(guān)環(huán)境加以考量，探討合法、比例和參與的問題，具有相當(dāng)?shù)撵`活性，避免“一刀切”式解決方案帶來的程序僵化現(xiàn)象。例如，丹麥已于2014年將影響評估程序設(shè)定為法律義務(wù)，切實保障公眾的數(shù)字權(quán)利。

（三）預(yù)測性治理

傳統(tǒng)行政法既要滿足民主性要求，更要滿足科學(xué)性要求，如域外行政法上的成本收益分析意在保證行政決策的合理性，提升公眾對決策的可接受程度。行政機(jī)關(guān)必須對相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行審查，闡明其與事實和作出決定之間存在著合理關(guān)聯(lián)?！?4〕當(dāng)然，成本—收益分析制度因其方法的局限性也受到了一定的批評，但其仍然系判斷行政決定具有合理性的重要框架?！?5〕故而，傳統(tǒng)行政法對于因果關(guān)系極為重視。因為強(qiáng)調(diào)因果關(guān)系，所以行政決策的科學(xué)性主要來源于客觀事實和經(jīng)驗，其系客觀性和主觀性共同作用的結(jié)果。數(shù)字政府建設(shè)和運行導(dǎo)致政府各部門數(shù)據(jù)日趨融通、開放，使得政府監(jiān)管與公共服務(wù)由粗放式管理轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍唧w個人、具體問題的精準(zhǔn)化治理，從而提高了處理效率和服務(wù)質(zhì)量。〔56〕不過，數(shù)字政府的運作顯然與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會政府以小批量數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計和為決策提供信息支撐的方式不同，其以大數(shù)據(jù)、人工智能等方式展開預(yù)測分析和行政決策，在特定情況下改變了行政決策基于因果關(guān)系的邏輯推理模式。從此種視角觀察，“因果關(guān)系是人類理性行為與活動的基本依據(jù)，人類理性本身不可能否定因果關(guān)系，但大數(shù)據(jù)所凸顯的相關(guān)關(guān)系，的確從實踐層面實質(zhì)性地推進(jìn)了對傳統(tǒng)因果概念的深入反思”。〔57〕

數(shù)字政府引入相關(guān)技術(shù)分析，拓展了信息源、提升了整合能力，使得行政機(jī)關(guān)能夠游刃有余地展開預(yù)測性治理。然而，大數(shù)據(jù)關(guān)注所有數(shù)據(jù)而不是隨機(jī)樣本，數(shù)據(jù)量大但并不注重精確性，而是注重多樣性與混雜性;它放棄了對因果關(guān)系的追求，而關(guān)注相關(guān)關(guān)系。〔58〕例如，報稅人名字的第二個字母有助于預(yù)測逃稅，機(jī)器學(xué)習(xí)算法將會使用它，這顯然與傳統(tǒng)的因果關(guān)系發(fā)生了沖突。數(shù)字政府運用預(yù)測性治理觀察商業(yè)趨勢、交通治理等領(lǐng)域并為公眾提供相關(guān)服務(wù)， 提升了政府公共服務(wù)的空間和質(zhì)量，獲得了前所未有的成就。然而，相關(guān)研究也指出，大數(shù)據(jù)分析方法如果使用、執(zhí)行不當(dāng)，不僅可能產(chǎn)生不準(zhǔn)確的分析結(jié)果，還可能導(dǎo)致歧視，將影響公眾權(quán)利的實現(xiàn)?！?9〕數(shù)據(jù)分析的準(zhǔn)確性也可能會被人為夸大，其理由在于：第一，人們使用技術(shù)手段最大化計算能力的程度有限，而數(shù)據(jù)分析的算法并非完全準(zhǔn)確;第二，利用一系列分析工具與不同類型的分析方法得出的數(shù)據(jù)也并非總是完美無瑕;第三，它向人們灌輸通過分析大型數(shù)據(jù)集得出的結(jié)果是客觀、準(zhǔn)確、真實的觀點也并非完全與事實相符。〔60〕預(yù)測性治理的原理在于，基于數(shù)據(jù)的分析和判斷，代碼是根據(jù)經(jīng)過訓(xùn)練的數(shù)據(jù)而作出的，并非法律專家將其見解轉(zhuǎn)化為代碼而作出。不過，此種訓(xùn)練的基礎(chǔ)仍然是在法律文本上展開的，并結(jié)合先前的案例、學(xué)理、法律原則等來預(yù)測未來的結(jié)果。〔61〕行政機(jī)關(guān)始終與立法機(jī)關(guān)不同，在遵守法治原則的基礎(chǔ)之上，當(dāng)其實施法律之時，需要擁有與社會相協(xié)調(diào)的能力。因此，應(yīng)當(dāng)將法律實施所面臨的不確定結(jié)果轉(zhuǎn)變成為競爭性的機(jī)器學(xué)習(xí)過程，使決策者和決策的直接、間接影響者之間進(jìn)行對抗性辯論，消解相關(guān)關(guān)系、大數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度較低等帶來的負(fù)面影響。同時，競爭性或可爭議性正是民主法治的核心，因為法治體現(xiàn)了平等尊重和關(guān)心每個個體的價值觀，可爭議性的設(shè)計旨在促進(jìn)更好決策的實現(xiàn)。

（四）受政府監(jiān)管的自我監(jiān)管

數(shù)字政府、數(shù)字行政的多種方式不僅要提供適應(yīng)數(shù)字化政務(wù)服務(wù)，還要對數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會以及數(shù)字政府運行需求提供新的規(guī)則。有研究指出，數(shù)字政府系指政府憑借信息技術(shù)，通過聯(lián)接網(wǎng)絡(luò)社會與現(xiàn)實社會，以實現(xiàn)社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)無紙化、政府決策科學(xué)化為目標(biāo)，重組組織構(gòu)架，再造行政流程，優(yōu)化服務(wù)供給，推動政府對施政理念、方式、手段等進(jìn)行系統(tǒng)性、根本性變革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會運行全面數(shù)字化而建立的一種新型政府形態(tài)。〔62〕本輪數(shù)字政府改革建設(shè)因應(yīng)“簡政放權(quán)”而來，同時又因數(shù)字時代新興技術(shù)加速應(yīng)用和發(fā)展，一方面使得各級政府的服務(wù)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，公眾的滿意度大幅度提升;另一方面因為簡政放權(quán)改革深入推進(jìn)，數(shù)字政府改革建設(shè)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。原因在于實踐中需要全流程辦理的事項尚大量存在，信息共享的問題并沒有從根本上加以解決;數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了新的監(jiān)管需求，數(shù)字社會運行滋生出了新的問題。所以，數(shù)字政府的監(jiān)管任務(wù)和形勢更加嚴(yán)峻，比如對平臺的監(jiān)管、對個人信息的保護(hù)、對數(shù)據(jù)安全的保護(hù)均需要加以系統(tǒng)性回應(yīng)。

《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025）》適應(yīng)數(shù)字社會的趨勢，提出全面建設(shè)數(shù)字法治政府，要求“堅持運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段促進(jìn)依法行政，著力實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平”。同時特別要求加強(qiáng)國家“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)各方面監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)的聯(lián)通匯聚，積極推進(jìn)智慧執(zhí)法，加強(qiáng)信息化技術(shù)、裝備的配置和應(yīng)用?！靶姓▽W(xué)因為須面臨快速變動的管制客觀環(huán)境，尤其是科技、自然環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會的劇烈變動，所以有經(jīng)常性進(jìn)行改革之必要?！薄?3〕故而，為應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用以及層出不窮的新興業(yè)態(tài)，政府監(jiān)管必須推陳出新，“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管便成為最佳回應(yīng)之策。一方面，面對紛繁復(fù)雜的監(jiān)管任務(wù)，“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管依賴網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，可以及時有效加以應(yīng)對，優(yōu)化營商環(huán)境并減少對企業(yè)干擾;另一方面，充分利用事中事后監(jiān)管方式，特別是推行以遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管，讓監(jiān)管規(guī)范得到遵循。在這個過程中，必須意識到社會主體的能動性，如果企業(yè)與社會自我監(jiān)管的安排能夠受到社會認(rèn)可和尊重，那么可以在一定程度上激勵社會主體建立內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，真正實現(xiàn)多元主體參與社會共治并形成新規(guī)則、新秩序的目標(biāo)?！?4〕值得注意的是，互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展對政府監(jiān)管帶來了巨大挑戰(zhàn)，政府需要進(jìn)一步明確平臺所承擔(dān)的義務(wù)，并予以規(guī)制，實現(xiàn)數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，政府的后設(shè)監(jiān)管理念應(yīng)當(dāng)受到重視并進(jìn)行充分設(shè)計，從而解決好政府何時監(jiān)管以及如何有效監(jiān)管的問題;〔65〕要進(jìn)一步探討信用監(jiān)管能否克服內(nèi)在不足而構(gòu)成后設(shè)監(jiān)管的有效類型;〔66〕探討如何在“平臺責(zé)任”的法律框架之下，更加完善各種自我監(jiān)管體系，同時確保其受到國家監(jiān)督，進(jìn)而形成一個覆蓋多層級的多元互動架構(gòu)，保障行政法治要求的實現(xiàn)。〔67〕

三、基于公眾與政府互動的數(shù)據(jù)治理

數(shù)據(jù)是數(shù)字政府的基礎(chǔ)要素，數(shù)字政府改革建設(shè)既包括用數(shù)據(jù)治理，也包括對數(shù)據(jù)的治理，因而行政法治需要回應(yīng)如何提升數(shù)據(jù)的可用性和價值，為用數(shù)據(jù)治理奠定運行基礎(chǔ)。近年來，國家和地方均頻繁頒布政策要求“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，希冀數(shù)據(jù)不僅能夠促進(jìn)行政程序再造，而且可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚、開放利用以及分析研判的功能。從立法和實踐觀察，目前中國政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重點內(nèi)容主要聚焦于公共數(shù)據(jù)的開放利用。然而，什么是公共數(shù)據(jù)，現(xiàn)行立法中有政務(wù)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)資源的提法，如何統(tǒng)一？ 基于各種理論通說，如何為公共數(shù)據(jù)確權(quán)尋找路徑？ 為什么要開放公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)遵循哪些原則？ 應(yīng)當(dāng)開放哪些公共數(shù)據(jù)？ 國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃對公共數(shù)據(jù)的開放利用提出了新的要求，指出要“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”，〔68〕公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用如何能夠切實以市場化方式運營公共數(shù)據(jù)，提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)服務(wù)并獲得收益？ 諸如此類的課題均需要深入討論，以便從整體視角以及公眾與政府互動的層面確立政府?dāng)?shù)據(jù)治理的法治框架。

（一）從文檔管理到數(shù)據(jù)治理

數(shù)字政府改革建設(shè)，導(dǎo)致政府從傳統(tǒng)的文檔管理轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)治理。相對于文檔管理，政府對數(shù)據(jù)的治理主要基于數(shù)據(jù)生命周期，全面覆蓋數(shù)據(jù)采集、保存、開放、利用等環(huán)節(jié)，有學(xué)者指出，數(shù)據(jù)治理主要包括對數(shù)據(jù)可用、有用、易用和善用的全面管理和統(tǒng)籌規(guī)劃;還有學(xué)者認(rèn)為，主要以數(shù)據(jù)的獲取、共享、交換、挖掘、分析和應(yīng)用等為治理對象的新型治理能力?！?9〕對于數(shù)據(jù)治理而言，首先要確保數(shù)據(jù)活動的統(tǒng)一性，為后續(xù)的數(shù)據(jù)開放利用框定前提。從傳統(tǒng)的文檔管理走向數(shù)據(jù)治理，行政機(jī)關(guān)不得不面對諸多挑戰(zhàn)，跨部門、跨行業(yè)數(shù)據(jù)融合使得原有的政府?dāng)?shù)據(jù)管理制度無法有效應(yīng)對。目前中國與政府?dāng)?shù)據(jù)治理相關(guān)的立法有檔案法、國家保守秘密法、統(tǒng)計法等幾部法律。檔案法側(cè)重于歸檔后的文件管理，對于歸檔前文件的保存等程序未作規(guī)定，檔案利用的規(guī)定亦不利于有效公開檔案?！墩畔⒐_條例》僅規(guī)定將信息提供給公眾的最終環(huán)節(jié)，有關(guān)政府信息收集、加工和儲存等環(huán)節(jié)的規(guī)范管理則付之闕如。〔70〕由于缺少統(tǒng)一、常設(shè)性的管理機(jī)構(gòu)，中國政府?dāng)?shù)據(jù)治理缺乏協(xié)調(diào)、監(jiān)督，無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、壁壘林立，管理相對混亂。行政機(jī)關(guān)之間信息缺乏共享，不同職能、不同地域、不同級別行政機(jī)關(guān)存在信息基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)的情況。對公民而言，信息重復(fù)收集、多處保存現(xiàn)象時有發(fā)生。未來需要建立起符合政府?dāng)?shù)據(jù)治理的一體化管理制度，政府信息公開、數(shù)據(jù)開放、信息安全和信息資源管理、個人信息保護(hù)等機(jī)制更需要加以整體考量。

其次，要理順信息與數(shù)據(jù)的關(guān)系，為數(shù)據(jù)治理提供組織法與行為法上的支撐。傳統(tǒng)文檔主要考慮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部信息管理，而數(shù)據(jù)治理則關(guān)注數(shù)據(jù)流動的整個過程，聚焦數(shù)據(jù)開放、利用、質(zhì)量、安全、服務(wù)、責(zé)任等層面，強(qiáng)調(diào)行政內(nèi)部流程再造，更關(guān)注利益相關(guān)者的互動并最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)的可用性。當(dāng)前，中國業(yè)已意識到數(shù)據(jù)治理的重要性，中央以及地方均制定了許多政策、法律法規(guī)，特別強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)開放利用的問題，但這些立法并沒有從整體視角加以探討，過于強(qiáng)調(diào)信息與數(shù)據(jù)的區(qū)隔，〔71〕導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)治理流程并不順暢，未來需要關(guān)注信息和數(shù)據(jù)的合理關(guān)聯(lián)并從組織協(xié)調(diào)、行為銜接層面為政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供制度保障。

最后，要從公眾與政府互動的視角出發(fā)，切實解決目前中國公共數(shù)據(jù)量大但數(shù)據(jù)更新慢、應(yīng)用較少、市場化開發(fā)少等現(xiàn)象。目前，政府?dāng)?shù)據(jù)治理存在一定的功利主義傾向，較為強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)而忽視公平利用的問題，對公眾與社會在數(shù)據(jù)治理中的作用較少涉及。數(shù)據(jù)權(quán)屬對數(shù)字政府改革建設(shè)極為重要，目前相關(guān)立法及學(xué)理通過數(shù)據(jù)類型化來探討各種數(shù)據(jù)的權(quán)屬，特別強(qiáng)調(diào)了公共數(shù)據(jù)歸國家所有。〔72〕而實踐中，數(shù)字政府建設(shè)因技術(shù)、資金限制，尋求與企業(yè)合作便不足為奇。不過，技術(shù)合作的背景下，未來需要設(shè)計新的公私合作規(guī)則來回應(yīng)衍生數(shù)據(jù)的權(quán)屬等問題，防止數(shù)據(jù)壟斷;需要關(guān)注公民與社會的積極作用，鼓勵公眾參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用;且對公民權(quán)利、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、公眾數(shù)據(jù)能力的提升、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定等問題加以綜合考量。

（二）公共數(shù)據(jù)開放的法律定位

數(shù)字政府背景下，政府生產(chǎn)和擁有的數(shù)據(jù)資源日益豐富，且蘊含著巨大的經(jīng)濟(jì)與社會價值，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會生活方式和國家治理能力具有決定性影響。近年來，中國各級政府順應(yīng)世界潮流將數(shù)據(jù)作為重要的生產(chǎn)要素，積極推動公共數(shù)據(jù)的開放、共享和利用，期冀優(yōu)化政府治理、促動服務(wù)創(chuàng)新、驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會發(fā)展?！?3〕隨著地方立法與實踐不斷積累，“公共數(shù)據(jù)”的內(nèi)涵不僅包括行政機(jī)關(guān)在履行公共管理職責(zé)過程收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，而且還包括供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務(wù)的組織在實施服務(wù)過程中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。這些公共數(shù)據(jù)系民生密切相關(guān)、社會關(guān)注度和需求度高的數(shù)據(jù)，本著數(shù)據(jù)資源價值挖掘和利用的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)納入數(shù)據(jù)開放的范疇。然而值得深思的是，公共數(shù)據(jù)開放在既有法秩序中應(yīng)如何評價？ 對此，目前學(xué)界以及中央與地方的立法、實踐均試圖加以回應(yīng)。如有研究認(rèn)為，政府信息公開越來越強(qiáng)調(diào)主動公開，公共數(shù)據(jù)開放與之有著相同的驅(qū)動因素，即公共部門擁有的信息、數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)更為廣泛地向公眾開放。〔74〕然而由于中國立法上堅持?jǐn)?shù)據(jù)、信息的界分，且2019年政府信息公開條例修訂時并未融入任何數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容，導(dǎo)致兩種制度依然各行其是?！?5〕公共數(shù)據(jù)開放立法似乎更偏向于財產(chǎn)、公物定位及相關(guān)的規(guī)則?！?6〕

公共數(shù)據(jù)開放在實踐中偏向財產(chǎn)、公物的法律定位，有利于促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，然而僅僅執(zhí)著于此，將使公共數(shù)據(jù)開放制度偏離“可接近性”的制度發(fā)展方向。〔77〕“可接近性”是指公眾獲取政府信息、數(shù)據(jù)的能力與狀態(tài)。相比于以往，數(shù)字時代下政府將更加開放和易于接近。由于強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)開放的本質(zhì)在于可接近性，所以政府與公眾之間的互動、對話、合作更為有效，公共數(shù)據(jù)開放的過程將是政府與企業(yè)、社會組織合作的過程。然而，自2015年以來，中國各地方對公共數(shù)據(jù)開放偏向財產(chǎn)、公物的法律定位，且多以政府主導(dǎo)開放公共數(shù)據(jù)，如此做法符合當(dāng)前的國情，但未能承繼政府信息公開制度所建構(gòu)的開放政府理念。同時，公共數(shù)據(jù)開放目錄制度源于國家制定，忽視了公民權(quán)利和參與，亦難以回應(yīng)公共數(shù)據(jù)的社會需求?！?8〕而在為數(shù)不多的政企合作開放模式中，受益者范圍較為有限。有鑒于此，在公共數(shù)據(jù)開放的法律定位問題上，未來宜從公眾與政府互動層面出發(fā)，使之與政府信息公開制度相關(guān)聯(lián)，并在公共數(shù)據(jù)開放框架中將公眾、社會納入其中，切實提升公共數(shù)據(jù)開放水平。同時，隨著個人信息保護(hù)法、數(shù)據(jù)安全法的頒行，公共數(shù)據(jù)開放也必須處理好個人隱私、數(shù)據(jù)安全層面的問題。

（三）公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的模式

公共數(shù)據(jù)利用的實質(zhì)是對公共數(shù)據(jù)再加工的過程，進(jìn)而增加全社會數(shù)據(jù)資源的豐富程度和使用價值。其中特別值得關(guān)注的課題在于是否收費，目前各地政府的做法各異。一般而言，在民主社會中，政府信息對公民了解權(quán)利義務(wù)以及政治參與意義重大，政府必須力求其信息對公眾的開放性與可接近性。數(shù)字時代，政府?dāng)?shù)據(jù)對公眾特別是企業(yè)的經(jīng)濟(jì)價值極其重要。對此，政府能否就公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用獲得經(jīng)濟(jì)利益一直處于熱議之中。很顯然，利用公共數(shù)據(jù)的民主權(quán)利與公共數(shù)據(jù)商業(yè)化的經(jīng)濟(jì)效益之間如何平衡成為關(guān)鍵。美國聯(lián)邦政府將公共數(shù)據(jù)無償開放給公眾和社會，強(qiáng)調(diào)公民的民主權(quán)利，意在消弭數(shù)據(jù)取用門檻、鼓勵數(shù)據(jù)最大程度擴(kuò)散?！?9〕歐盟新修訂的《公共部門信息再利用指令》雖然沒有規(guī)定公共數(shù)據(jù)完全免費，但統(tǒng)一采取邊際成本收費方式且取消投資回報的費用，逐步實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的全面市場化?！?0〕歐盟之所以對收費方式進(jìn)行了修正，原因在于對運行效果的觀察。如歐盟公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用在一定程度上增加了政府收入， 但是絕大多數(shù)財政收入來源于政府部門;政府熱衷于數(shù)據(jù)開發(fā)利用，忽視了政府信息公開制度的完善;收費方式增加了公眾獲得數(shù)字政務(wù)服務(wù)的難度并影響了服務(wù)質(zhì)量。迥異的理念將影響立法模式，以及政府與公眾、政府與企業(yè)、公眾與企業(yè)之間的關(guān)系和政府在數(shù)據(jù)控制上所應(yīng)扮演的角色。故而，從民主的觀點出發(fā)，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)服務(wù)與回饋所有公眾，而不應(yīng)僅僅面向少數(shù)付費的企業(yè)。如果政府完全以有償方式開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)，將可能導(dǎo)致其選擇性地開放具有市場經(jīng)濟(jì)價值的數(shù)據(jù)，影響公共數(shù)據(jù)開放制度的目標(biāo)定位，最終也將偏離政府公共服務(wù)的初衷?？傮w而言，如果將公共數(shù)據(jù)定位為全民所有，對于其開發(fā)利用的部分，理論上不應(yīng)附加太多門檻，否則將會失去公共數(shù)據(jù)全民所有、公開的本質(zhì)。

公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的目標(biāo)是釋放公共數(shù)據(jù)的巨大商業(yè)價值， 為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和創(chuàng)新提供動力。中國各地的數(shù)字政府改革建設(shè)對此極為重視，但是過于堅持公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的經(jīng)營性，收費定價機(jī)制并不合理，特別是有關(guān)增值部分的定價以及如何進(jìn)行利益劃分的爭議較多;〔81〕未全面樹立公共數(shù)據(jù)開放的可接近性原則，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中公眾、社會參與程度低，公共數(shù)據(jù)利用率低，難以有效發(fā)揮數(shù)據(jù)價值。結(jié)合域外經(jīng)驗，未來的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用模式，應(yīng)以公共數(shù)據(jù)全面開放為前提，充分發(fā)揮市場作用，允許多元主體參與開發(fā)利用并交易公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)。既要有政府單獨的開發(fā)利用模式，以免費方式向公眾提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù);也要有公私合作模式，政府與企業(yè)等社會主體簽署合同來明確雙方的權(quán)利義務(wù)，共同進(jìn)行開發(fā)利用;還要有公眾、企業(yè)及社會主體單獨開發(fā)利用的模式，并對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)進(jìn)行適當(dāng)收費。應(yīng)當(dāng)深入討論公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用多元模式的整合、公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融合方式，結(jié)合數(shù)據(jù)治理的道德準(zhǔn)則，更好地實現(xiàn)良好行政和服務(wù)公益的目標(biāo)?！?2〕

結(jié)語

從網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展及其應(yīng)用來看，數(shù)字政府是一種不斷演進(jìn)的政府形態(tài)，在目前的情形之下，數(shù)字政府逐漸開始重視大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的組織范式轉(zhuǎn)變，足以引發(fā)行政法治的發(fā)展和創(chuàng)新。數(shù)字政府為行政法治的發(fā)展帶來了動力，在消除部門割裂、促進(jìn)協(xié)同治理、利用數(shù)據(jù)精準(zhǔn)決策和執(zhí)法等層面成績斐然。然而其自身建設(shè)仍然處于不斷完善之中，未知遠(yuǎn)大于已知，爭議與尚待進(jìn)一步研究的課題顯然更需要學(xué)界回應(yīng)：數(shù)字政府使得以用戶（公眾）為中心的行政法治目的日漸突出，然而數(shù)字政府的運營如何能夠真正回應(yīng)用戶（公眾）的需求？ 數(shù)字政府在整體治理的觀念之下，以平臺的方式為用戶提供服務(wù)和實施監(jiān)管，行政法治上如何對之加以調(diào)適和應(yīng)對？ 數(shù)字政府強(qiáng)調(diào)人性化服務(wù)和監(jiān)管，但如何繼續(xù)發(fā)揮公務(wù)人員的裁量、實現(xiàn)個案行政正義的功能？數(shù)字政府利用大數(shù)據(jù)科學(xué)決策，如何平衡以事實為依據(jù)和預(yù)測性治理之間的沖突？數(shù)字政府要為數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會確立相應(yīng)的規(guī)則，各自的邊界如何？ 本文認(rèn)為：首先，數(shù)字政府是在技術(shù)應(yīng)用與用戶需求倒逼之下的產(chǎn)物，未來將產(chǎn)生更加新穎的形態(tài)，隨之相伴的法律規(guī)范亦將不斷得到個案式的調(diào)適以及整體性構(gòu)建。其次，數(shù)字政府以數(shù)據(jù)為驅(qū)動，一改行政法治普遍適用的模式，可以實現(xiàn)治理精細(xì)化、服務(wù)個性化等目標(biāo)，為此必須探討數(shù)據(jù)治理的相關(guān)行政法治理論，不可簡單地將“算法”等同于法治，權(quán)利保障、規(guī)則明確性、正當(dāng)程序等要求必須得到遵循。公眾面臨數(shù)字政府提供的服務(wù)，后者是一個虛擬的、一體化平臺，行政救濟(jì)需要適應(yīng)此種變化。再次，數(shù)字政府必須回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會帶來的問題，為公眾參與提供創(chuàng)新機(jī)制，實現(xiàn)公民的各種權(quán)益。數(shù)字政府應(yīng)當(dāng)超越以技術(shù)為中心的行政效率和服務(wù)能力等內(nèi)部政府效益提升的微觀改進(jìn)，更注重政府治理體系和治理能力數(shù)字化轉(zhuǎn)型中社會與公共效益的提升，創(chuàng)新公共價值，以用戶驅(qū)動回應(yīng)公眾需求?？梢灶A(yù)見，數(shù)字政府建設(shè)正在促成數(shù)字行政法的產(chǎn)生，它囊括個人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)治理等領(lǐng)域，兼容并包且前景可期。