中小學(xué)“校委會(huì)”制度及其功能探析

王瑞

[摘 ? ?要]中小學(xué)校務(wù)委員會(huì)制度符合新時(shí)代教育深化改革理念，可以有效支持黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“校長負(fù)責(zé)制”發(fā)揮效用，在教育工作實(shí)踐中，有突破其作為審議機(jī)構(gòu)職能的規(guī)定性，接近于發(fā)揮決策職能的趨勢?！靶Ｎ瘯?huì)”制度的意義還在于助力決策科學(xué);保證決策產(chǎn)生過程的民主性;提高決策執(zhí)行機(jī)制發(fā)揮效率;正確宣傳決策和咨詢機(jī)制等?！靶Ｎ瘯?huì)”制度符合中小學(xué)管理的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)在大力推廣的基礎(chǔ)上形成具有可操作性的制度標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

[關(guān)鍵詞]“校委會(huì)”;校務(wù)會(huì)議;校長負(fù)責(zé)制;學(xué)校決策;學(xué)校管理

伴隨著“雙減”政策的發(fā)布，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域迎來了新的改革浪潮，中小學(xué)教育管理體制理應(yīng)隨之而動(dòng)，尋求中小學(xué)教育管理制度的整體結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。中小學(xué)校務(wù)委員會(huì)（簡稱“校委會(huì)”）制度是中小學(xué)管理制度中的重要組成部分，符合新時(shí)代中小學(xué)教育高質(zhì)量發(fā)展的需要，具有研究與推廣意義。

一、“校委會(huì)”制度概述

中小學(xué)校務(wù)委員會(huì)制度指對校務(wù)進(jìn)行管理與協(xié)調(diào)的委員制組織，成員構(gòu)成可以包括校長、校黨委書記、教師代表、家長代表、社區(qū)人員代表、學(xué)生代表、教育行政部門代表等。該制度在西方一些國家歷史久遠(yuǎn)，已是發(fā)展較為成熟的現(xiàn)代教育管理制度。我國1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中首次指出“有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會(huì)，作為審議機(jī)構(gòu)” 。然而，當(dāng)時(shí)的政策中對校委會(huì)的建設(shè)未作出強(qiáng)制性規(guī)定，暫時(shí)將校務(wù)委員會(huì)定位為審議機(jī)構(gòu)，且未在國內(nèi)中小學(xué)大規(guī)模實(shí)行。近年來，隨著教育管理民主化和多元化理念的日益增強(qiáng)，在民主管理政策導(dǎo)向下，地區(qū)性的校務(wù)委員會(huì)試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)興起，并在學(xué)校管理中穩(wěn)步發(fā)揮作用。我國教育管理制度期待創(chuàng)新性改革，再次興起了對該制度的借鑒實(shí)驗(yàn)，如2003年由國家立項(xiàng)對中小學(xué)校務(wù)委員會(huì)制度進(jìn)行研究;2013年，南京市積極開展中小學(xué)校務(wù)委員會(huì)制度建設(shè)的探索，提出了推行“一主（校長負(fù)責(zé)制）兩翼（教職工代表大會(huì)、校務(wù)委員會(huì)）”的現(xiàn)代學(xué)校管理制度。另外，中小學(xué)校務(wù)委員會(huì)的職能定位也走向開放，“公辦中小學(xué)的校務(wù)委員會(huì)是作為審議機(jī)構(gòu)設(shè)立的，民辦學(xué)校的校務(wù)委員會(huì)，則可以定位為決策機(jī)構(gòu)”。在實(shí)際的學(xué)校管理中，審議與決策職能機(jī)構(gòu)間的界限并不清晰，例如，校長會(huì)在某些事務(wù)上需要校務(wù)委員會(huì)成員舉手或投票表決，這種情況下，“校委會(huì)”實(shí)際上已經(jīng)越過審議的范疇走向決策職能。在實(shí)踐中經(jīng)歷了由咨詢建議功能，到部分參與學(xué)校決策，再到作為學(xué)校管理體制的組成部分，成為校長負(fù)責(zé)制的補(bǔ)充和完善。

當(dāng)前，我國社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，中小學(xué)管理體制應(yīng)隨時(shí)代發(fā)展尋求突破與超越，向著更具有效率的方向發(fā)展，作為民主教育管理模式的“校委會(huì)”制度大有可為。2021年1月26日，中共中央辦公廳就已發(fā)布《關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的意見（試行）》，規(guī)定了中小學(xué)組織領(lǐng)導(dǎo)、議事決策、協(xié)調(diào)運(yùn)行等層面的事務(wù)，其中第三章指出“建立健全議事決策制度?！毙ｉL辦公會(huì)議（校務(wù)會(huì)議）是學(xué)校行政議事決策機(jī)構(gòu)，研究提出擬由學(xué)校黨組織討論決定的重要事項(xiàng)方案，具體部署落實(shí)黨組織決議的有關(guān)措施，研究處理教育教學(xué)、行政管理等工作。會(huì)議由校長召集并主持。會(huì)議成員一般為學(xué)校行政班子成員，不是行政班子成員的黨組織班子成員可參加會(huì)議。實(shí)際上，“校委會(huì)”制度在職能與特征上均與政策規(guī)定中的校長辦公會(huì)議（校務(wù)會(huì)議）相類似，而在組織人員構(gòu)成方面有所差異，可以與校務(wù)會(huì)議相互補(bǔ)充，成為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子組織管理的一種重要組成形式。

二、“校委會(huì)”制度的總體功能

（一）支持“校長負(fù)責(zé)制”的運(yùn)行

校長負(fù)責(zé)制在客觀上獲得了職權(quán)責(zé)的統(tǒng)一，有利于政策效率的提高，但“校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施，突顯了校長的地位，校長成為中小學(xué)權(quán)力的核心，掌握學(xué)校的人、財(cái)、物等。在推行校長負(fù)責(zé)制的實(shí)踐中，出現(xiàn)了校長權(quán)力過于集中，甚至濫用權(quán)力的現(xiàn)象?！彼?，黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和決策，能有效避免一人專權(quán)的弊端，亦可保障學(xué)校的政治導(dǎo)向不偏離。與此同時(shí)，以黨員和群眾代表組成的中小學(xué)校務(wù)委員會(huì)制度是“校長負(fù)責(zé)制”的有力補(bǔ)充，在一定意義上，二者是不可分割而相輔相成的，對于二者的關(guān)系需要辯證地看待。“校委會(huì)”制度使校長負(fù)責(zé)制更有張力，得以揚(yáng)長避短，發(fā)揮積極作用遏制其消極作用。首先，“校委會(huì)”制度可以在一定程度上避免校長獨(dú)斷的印象，使校長“高支持”的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格在決策過程與實(shí)施過程中深入人心。另外，與校長負(fù)責(zé)制相對的正是校長問責(zé)制，“問責(zé)制是一種監(jiān)督制度，是一種事后責(zé)任追究制度”。嚴(yán)厲的問責(zé)機(jī)制使校長在學(xué)校管理時(shí)有尋求決策合理性的強(qiáng)烈追求，“校委會(huì)”制度正提供了群商群議的功能，若發(fā)生決策失誤，“校委會(huì)”制度可以在輿論上減輕對校長的不利局面，在各個(gè)方面最大限度保障“校長負(fù)責(zé)制”的正面作用的發(fā)揮。另一方面，中小學(xué)校務(wù)委員會(huì)不是責(zé)任主體，承擔(dān)著審議與決策的職能任務(wù)，其組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)中同樣需要一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心，校長正是當(dāng)仁不讓的第一人選。此點(diǎn)在相關(guān)政策規(guī)定中亦有所體現(xiàn)，在決策中各方意見難免有達(dá)不成統(tǒng)一的情況，校長在“校委會(huì)”制度中亦可起到主持大局，指明方向的作用。總之，二者協(xié)同互補(bǔ)，有著一致的總目標(biāo)，即都是為了更好地完成學(xué)校管理工作從而服務(wù)于中小學(xué)教育，二者在制度目標(biāo)的出發(fā)點(diǎn)上完成了統(tǒng)一。

（二）協(xié)調(diào)“家校社”之間的關(guān)系

由于“校委會(huì)”制度的人員構(gòu)成成分除學(xué)校內(nèi)部人員外，還包括社會(huì)專家、家長等，該制度可以發(fā)揮學(xué)校以外的人才智慧與力量，實(shí)現(xiàn)多主體的教育生態(tài)決策機(jī)制。學(xué)校的重大決策事務(wù)看似是學(xué)校內(nèi)部管理事務(wù)范疇，實(shí)則是與社會(huì)各方面緊密聯(lián)系的。教育生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為，教育是與社區(qū)、政府、家庭、村落等外在社會(huì)組織之間互嵌的統(tǒng)一作用的活動(dòng)，“校委會(huì)”制度固定的溝通議事功能，將學(xué)校、家庭、社區(qū)聯(lián)系在一起，在決策時(shí)站位更高、視野更加寬廣，獲取的調(diào)查資料更加詳實(shí)與全面，可以最大限度地集思廣益，協(xié)調(diào)教育社會(huì)主體各方的利益關(guān)系。該制度的本質(zhì)立足點(diǎn)在于多主體之間的換位思考。學(xué)校處于核心位置，但多主體的參與可以使各方關(guān)系達(dá)到張力平衡。比如，在家庭與學(xué)校關(guān)系層面，“校委會(huì)”中的家庭代表可以通過參加議事會(huì)議，了解并參與決策制定的全過程，養(yǎng)成站在學(xué)校的角度思考問題的習(xí)慣，對一些未觸碰家長群體根本利益但容易產(chǎn)生誤解的決策充分領(lǐng)會(huì)意圖，家長代表負(fù)有向家長群體解釋的義務(wù);在學(xué)校與社會(huì)關(guān)系間，社區(qū)人員以及教育行政人員基于自身職權(quán)優(yōu)勢或能力優(yōu)勢賦予中小學(xué)校決策創(chuàng)新的實(shí)力基礎(chǔ);而在學(xué)校內(nèi)部，學(xué)生群體是大部分決策的考慮出發(fā)點(diǎn)與最終價(jià)值旨?xì)w，“校委會(huì)”歡迎學(xué)生代表不受其他因素制約的、無所顧慮的真正參與，激發(fā)學(xué)生的積極性往往使決策產(chǎn)生事半功倍的效果，處理好與學(xué)生的關(guān)系是將學(xué)校管理決策落實(shí)走深的關(guān)鍵。

（三）適應(yīng)教育發(fā)展與改革的需要

時(shí)代處于大變革大發(fā)展的新形勢下，教育也不能置身事外。教育技術(shù)的快速進(jìn)步，教育方法的迭代更新，教育流行模式花樣百出，教育競爭日趨激烈，教育問題又層出不窮，各方面對教育的期待值不斷升高，教育政策的不斷出臺，當(dāng)今教育的局面對于教育管理者來說，各種難題應(yīng)接不暇，甚至稱為疲于應(yīng)付、難以招架都并不為過。學(xué)校的應(yīng)對方式可能走向兩種不同結(jié)果：一種是通過適應(yīng)調(diào)整得到積極效果，即學(xué)校為了順應(yīng)政府的教育政策改革，增加教學(xué)質(zhì)量和自身競爭力，主動(dòng)在機(jī)構(gòu)管理層面尋求變革。然而，在每一次的有效作為中獲得更好的教育局面，單靠校長個(gè)人的智慧是不足以應(yīng)對的，需要團(tuán)隊(duì)智慧作出積極調(diào)整和合理決定。另一種則在集體無意識中造成負(fù)面影響，即學(xué)校事務(wù)的增多直接造成審議與決策的次數(shù)增加，需要常設(shè)組織機(jī)構(gòu)用于應(yīng)付檢查，各上級部門將責(zé)任自上而下地轉(zhuǎn)移到學(xué)校，而且要求層層加碼，教師的非教學(xué)事務(wù)纏身，忙于填表格補(bǔ)材料做數(shù)據(jù)，工作像一場毫無意義的表演，“只留痕而沒有實(shí)際行動(dòng)，就會(huì)演變成新形式的打卡和作秀”，形成“痕跡主義”造成的學(xué)校管理異化，或中小學(xué)內(nèi)部形式主義的橫行。表面上做到了管理精細(xì)化而實(shí)際上則是將簡單事務(wù)復(fù)雜化。這種學(xué)校管理的“繁瑣哲學(xué)”傾向，最終必將走向妄圖面面俱到的偏激主義，為基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展帶來無妄之災(zāi)。馬克思主義認(rèn)為，事物的發(fā)展必將最終走向它的反面，對不利于中小學(xué)管理良性發(fā)展的主要障礙，我們必須采取揚(yáng)棄的態(tài)度認(rèn)真審視，而學(xué)校無論最終走向上述兩種結(jié)果中的任何一種，抑或是兩者兼而有之，在客觀上均需要類似“校委會(huì)”制度一樣的審議與決策機(jī)構(gòu)支撐。

三、“校委會(huì)”制度的現(xiàn)實(shí)作用

（一）“校委會(huì)”可保障決策的科學(xué)性

“校委會(huì)”的組織形式與民主集中制原則相通，民主集中制的一大優(yōu)勢即是使決策的科學(xué)性得到有效保障。由于是集體智慧的結(jié)晶，通過“校委會(huì)”的決議可以兼具政治方向的正確性，思考問題的全面性，把握問題的整體性，解決問題的實(shí)效性。黃偉認(rèn)為，學(xué)校決策的三種模式分為科層主義決策模式，專業(yè)主義決策模式和社會(huì)參與決策模式。其中，科層主義決策模式類似于企業(yè)式的管理決策模式，校長處于指導(dǎo)地位;專業(yè)主義決策模式主張發(fā)揮專業(yè)人員的專長優(yōu)勢主導(dǎo)決策;社會(huì)參與決策模式則突破學(xué)校校內(nèi)的封閉系統(tǒng)，拓展到校外的社會(huì)開放系統(tǒng)，有利于對決策的宏觀分析?！靶Ｎ瘯?huì)”成員中包括以教師為主體的各類專業(yè)技術(shù)人員、家長和校外的社區(qū)人員，在決策模式選擇上更傾向于后兩種相結(jié)合。這有利于突破科層主義決策模式易產(chǎn)生官僚主義、主觀主義的壁壘，發(fā)揮專業(yè)主義決策模式同社會(huì)參與決策模式相結(jié)合的優(yōu)勢，既做到“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，又從多維度發(fā)現(xiàn)一些容易被忽視的問題，對問題決策考慮得更為充分，從總體上拔高決策設(shè)計(jì)的水準(zhǔn)。

（二）“校委會(huì)”可保障決策的民主性

“校委會(huì)”的民主形式符合我國的總體價(jià)值觀和傳統(tǒng)習(xí)慣，其民主性至少體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，是形式民主與實(shí)質(zhì)民主的統(tǒng)一?！靶Ｎ瘯?huì)”中囊括多種身份人員，是學(xué)校、家庭、社區(qū)共同管理學(xué)校事務(wù)的組織機(jī)制，個(gè)別理念先進(jìn)的學(xué)校甚至將學(xué)生也納入其中?！白寣W(xué)生進(jìn)入督查老師委員會(huì)，有利于學(xué)校的向好向上發(fā)展，有利于及時(shí)調(diào)整和發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤?！比藛T構(gòu)成形式本身即體現(xiàn)了組織的民主屬性，同時(shí)，“校委會(huì)”的決策不是走過場的形式主義，而是真正地吸收聽取各方意見的實(shí)質(zhì)性民主。第二，是直接民主和間接民主的統(tǒng)一?！靶Ｎ瘯?huì)”成員的主體是學(xué)校教師，其他身份成員也與教育決策的后果息息相關(guān)，對關(guān)乎自身利益的問題進(jìn)行決策，代表自己的意見進(jìn)行決策，體現(xiàn)了直接民主精神?！靶Ｎ瘯?huì)”成員代表了背后小群體的意志，為其發(fā)聲對小群體利益負(fù)責(zé)。比如，語文老師代表語文教研組全體人員，家長代表必須考慮家長群的意見，其背后是間接民主的表現(xiàn)。第三，是過程民主和成果民主的統(tǒng)一?！靶Ｎ瘯?huì)”按照一定程序和規(guī)則制度進(jìn)行決策，程序正當(dāng)公開，貫穿決策的全過程。并且最終決策成果是委員會(huì)成員們?nèi)翰呷毫Φ慕Y(jié)果，符合共商共治共享理念。另外，需要明確的是，決策的民主性與科學(xué)性是統(tǒng)一的，二者相互印證又相互體現(xiàn)。

（三）“校委會(huì)”可增強(qiáng)執(zhí)行機(jī)制效力

首先，“校委會(huì)”作出可執(zhí)行的決策，即所有決策本身都具有可操作性。直接有效的方案是人們最容易達(dá)成共識的，這樣的決策也往往是最利于執(zhí)行的。而實(shí)際上，委員們各抒己見后依舊無所適從，最終仍依賴于領(lǐng)導(dǎo)做最終拍板的情況存在。不同于此種“走過場”式?jīng)Q策，“校委會(huì)”制度是在充分尊重所有會(huì)員的發(fā)言權(quán)并且集思廣益后，最終討論形成一致的方案，得到的結(jié)果中將各方看法和意見綜合包含，其最終結(jié)果雖不可能保證各方滿意，但卻是公共意見的最大公約數(shù)，打通了執(zhí)行機(jī)制的先決條件。決策者與執(zhí)行者的一體，學(xué)校場域內(nèi)，“校委會(huì)”成員一般兼為決策的直接執(zhí)行人，在執(zhí)行中可以省去解釋決策文本的中間環(huán)節(jié)，無形中增加了工作效率。而且這樣保證了執(zhí)行人是在充分理解決策內(nèi)容的基礎(chǔ)上行使執(zhí)行行為，有利于其選擇適當(dāng)?shù)姆椒ㄟ_(dá)到?jīng)Q策的目的。然后，形成專業(yè)化的執(zhí)行結(jié)構(gòu)。分工與協(xié)作是達(dá)到效率最大化的必然途徑?！靶Ｎ瘯?huì)”對決策執(zhí)行部門進(jìn)行指導(dǎo)與統(tǒng)籌，使各部門既各司其職又能進(jìn)行良好的團(tuán)隊(duì)協(xié)作，達(dá)到執(zhí)行效率的最大提升。

（四）“校委會(huì)”可發(fā)揮咨詢、宣傳作用

由于“校委會(huì)”成員分布范圍廣，其決策可以在校內(nèi)、校外兩個(gè)空間環(huán)境中傳播，具有形成一定的話題影響力的人文與工具條件，擴(kuò)大了決策的宣傳橫向范圍。如果決策創(chuàng)新性強(qiáng)，具有普遍適用性，還可能影響到其他同類型學(xué)校的決策，對整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的教育工作起到輻射作用，增強(qiáng)決策宣傳的力度。從對校內(nèi)的影響效力來說，“校委會(huì)”的決策是針對本校的教育問題與現(xiàn)象集思廣益后作出的對策反應(yīng)。以教師與學(xué)生為主體的校內(nèi)成員身在學(xué)校的場域之中，對問題有深刻的感性認(rèn)識，“校委會(huì)”所作出的決策是有深刻而直接的影響力的，某一決策在學(xué)校內(nèi)造成現(xiàn)象級話題時(shí)常發(fā)生。在公共事件應(yīng)急管理方面，“校委會(huì)”亦可以充分發(fā)揮咨詢機(jī)制的優(yōu)勢，快速做出對策方案，并使宣傳達(dá)到準(zhǔn)確快捷的效果，無論通過“校委會(huì)”內(nèi)部成員間的人際傳播，或?qū)ζ渌藛T進(jìn)行講解答疑，或傳播媒介的介入，決策的宣傳速度會(huì)呈現(xiàn)幾何式增長。其實(shí)宣傳力與執(zhí)行力也是相互促進(jìn)的關(guān)系，宣傳力的增強(qiáng)可以促進(jìn)執(zhí)行力增強(qiáng)，執(zhí)行效果好又是最好的宣傳。

“校委會(huì)”制度的優(yōu)勢已得到證明，但其實(shí)際實(shí)施中仍存在諸多困境與局限。目前來說，中小學(xué)校務(wù)委員會(huì)制度引起的關(guān)注度不夠，沒有得到應(yīng)有的重視，教育管理部門沒有對其職能、定位、適用范圍、委員構(gòu)成比例、工作內(nèi)容等具體方面作出限定。從中小學(xué)校的微觀層面來說，“校委會(huì)”的人員構(gòu)成穩(wěn)定性問題一直存在，另外，其與教職工代表大會(huì)等其他學(xué)校管理組織之間的關(guān)系還不分明，在職能上或有所交叉，各校的實(shí)施的情況不統(tǒng)一，存在著機(jī)構(gòu)自身監(jiān)督制度薄弱，組織結(jié)構(gòu)松散無序，規(guī)程不完備且實(shí)施不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}。對此，可以借鑒國外其他國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國中小學(xué)教育管理具體經(jīng)驗(yàn)的國情再行完善。將“校委會(huì)”作為領(lǐng)導(dǎo)班子參與決策、咨詢，建立一個(gè)以黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“校長負(fù)責(zé)制”下共商共治共享的中小學(xué)學(xué)校管理未來新格局。

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（責(zé)任編輯：朱福昌）