基層財(cái)政管理體制改革及對(duì)策

楊園園

基層財(cái)政管理部門是我國(guó)最低一級(jí)財(cái)政部門，一般是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)務(wù)所和街道辦事處財(cái)務(wù)所?；鶎迂?cái)政部門是我國(guó)財(cái)政系統(tǒng)中十分重要的組成部分，其重要價(jià)值貫穿于整個(gè)政府財(cái)務(wù)系統(tǒng)，也影響整個(gè)人民政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和高效運(yùn)行。隨著以加快建立一個(gè)現(xiàn)代高效的公共財(cái)政體系為目標(biāo)的財(cái)政改革不斷深入，加強(qiáng)財(cái)政對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查管理，保證財(cái)政專項(xiàng)資金管理使用的安全、規(guī)范和有效十分必要。合理的基層財(cái)政管理體制可以有效提高基層財(cái)政的工作效率，促進(jìn)整個(gè)政府財(cái)政系統(tǒng)和政府系統(tǒng)的工作。本文擬就基層財(cái)政部門的管理體制弊端問題進(jìn)行深入挖掘，積極展開相關(guān)對(duì)策的討論。

一、基層財(cái)政的概念

在我國(guó)，財(cái)政系統(tǒng)分五級(jí)，分別是國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣市級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)?；鶎迂?cái)政，一般是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道財(cái)政部門。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道財(cái)務(wù)部門的上級(jí)機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處，其工作向上級(jí)匯報(bào)，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道財(cái)政所都有獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，其主要工作是處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道范圍內(nèi)的資金事務(wù)，根據(jù)相關(guān)法規(guī)撥付資金和收取各項(xiàng)目的回款。

（一）基層財(cái)政是財(cái)政系統(tǒng)的一線，是切實(shí)與各項(xiàng)目匯款和地方各企業(yè)打交道的直接部門

基層財(cái)政是最低一級(jí)財(cái)政系統(tǒng)，其主要職能是管理基層政府的財(cái)政收入和支出。財(cái)政部門作為政府系統(tǒng)中與資金往來最為密切的部門，其運(yùn)行方式和工作職責(zé)都有著非同尋常的意義。首先，財(cái)政部門作為政府的經(jīng)濟(jì)命脈，決定著整個(gè)政府系統(tǒng)的流暢運(yùn)作和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，基層財(cái)政作為一線項(xiàng)目和資金對(duì)接人，其工作態(tài)度和工作能力直接決定著政府對(duì)外形象，是建立服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。最后，基層財(cái)政由于處于一線，直接接觸項(xiàng)目對(duì)接人、企業(yè)和辦事人，其自身對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)上有更深刻的體會(huì)和把握。

（二）基層財(cái)政是基層政府的財(cái)政保障

基層財(cái)政在政府各部門中有著十分重要的地位?；鶎迂?cái)政決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府和街道辦事處的經(jīng)濟(jì)收入和開支，毫不夸張地說，基層財(cái)政是“鐵飯碗中的鐵飯碗”，其運(yùn)行的優(yōu)劣直接決定了政府的收入和工作人員的薪酬。這也是我們看到在公務(wù)員考試中，財(cái)務(wù)部門的崗位相較于其他部門崗位更受歡迎的原因。但是值得注意的是，作為掌握政府經(jīng)濟(jì)來源的“錢袋子”，想要進(jìn)入基層財(cái)政部門的考生不僅需要通過公務(wù)員考試，一般也需要有相應(yīng)的財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)學(xué)基礎(chǔ)。高水平的計(jì)算能力是進(jìn)入基層財(cái)政系統(tǒng)核心崗位的敲門磚。

（三）基層財(cái)政是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的直接反饋者

基層財(cái)政由于直接接觸一線的項(xiàng)目對(duì)接人、企業(yè)和辦事人，對(duì)所轄范圍內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況有最直觀的感受和最深切的體會(huì)?；鶎迂?cái)政是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的直接體驗(yàn)者和反饋者，是政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中伸出的手，其對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的感受往往比政府部門更加準(zhǔn)確和深刻。一線工作體會(huì)讓其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的了解更加全面準(zhǔn)確，反饋的工作意見往往能夠?yàn)樯霞?jí)機(jī)關(guān)帶來具有建設(shè)性的意見。

二、現(xiàn)有基層財(cái)政的管理體制存在哪些問題

由于地理?xiàng)l件、資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大?，F(xiàn)有的基層財(cái)政政策是自新中國(guó)成立以后實(shí)施的政府負(fù)責(zé)制領(lǐng)導(dǎo)下的財(cái)政系統(tǒng)，作為政府內(nèi)部的核心部門和政府行使行政手段的左右手，其基本職能和核心地位一直沒有太大的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)財(cái)政體系的基層經(jīng)濟(jì)管理結(jié)構(gòu)，隨著我國(guó)越來越重視三農(nóng)問題，其在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民增收，加強(qiáng)資金管理，推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的作用。由于歷年來沿用舊有的管理體制和管理模式，難免會(huì)在實(shí)際工作中產(chǎn)生一些問題。筆者通過考察和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題主要存在于以下幾個(gè)方面：

（一）基層財(cái)政政策方面的問題

基層財(cái)政政策包含其上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其下達(dá)的指令政策和法規(guī)，也包含基層財(cái)政政策直接對(duì)社會(huì)下達(dá)的促進(jìn)業(yè)務(wù)執(zhí)行或者旨在收取反饋的政策。上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其下達(dá)的指令政策，一般是針對(duì)基層財(cái)政的行政方向和行政范圍的大方向的指示和規(guī)劃，法規(guī)是對(duì)基層財(cái)政的行為規(guī)范?；鶎迂?cái)政政策可能存在以下幾方面的問題。

1.傳達(dá)不到位

基層財(cái)政無權(quán)直接制定法律法規(guī)，所以其履行任務(wù)，行使行政權(quán)力的大部分任務(wù)來源于其上級(jí)機(jī)關(guān)。在我國(guó)，基層財(cái)政的上級(jí)機(jī)關(guān)是本級(jí)人民政府，其同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的上級(jí)機(jī)關(guān)，也就是上級(jí)財(cái)政部門對(duì)其是指導(dǎo)作用。在信息網(wǎng)絡(luò)十分發(fā)達(dá)的今天，很多地方政府已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了電子化辦公，信息傳達(dá)高效準(zhǔn)確方便快捷，所以基本上不存在政策傳達(dá)不到位的問題，除非是人為的紕漏和疏忽。加強(qiáng)對(duì)新進(jìn)財(cái)務(wù)部門公務(wù)員的培養(yǎng)可以有效解決這個(gè)問題。而且，適當(dāng)?shù)腻憻捄团嘤?xùn)也可以讓新公務(wù)員快速熟悉工作，養(yǎng)成良好的工作習(xí)慣。

2.落實(shí)不徹底

基層財(cái)政政策的落實(shí)主要依賴于基層財(cái)政部門的接收人員。接收人員對(duì)政策精神的把握不準(zhǔn)確或者重要級(jí)別鑒別不當(dāng)，都可能導(dǎo)致政策落實(shí)不徹底。要加強(qiáng)接收人員專業(yè)能力的培訓(xùn)，培養(yǎng)其鑒別文件主次的能力，對(duì)重要政策要先安排，先執(zhí)行，先反饋，先匯報(bào)，這樣主次有序，才能在基層政策落實(shí)方面達(dá)到實(shí)時(shí)高效，統(tǒng)一徹底。

3.執(zhí)行不干脆

執(zhí)行不干脆主要出現(xiàn)在基層財(cái)政政策的具體落實(shí)人員身上。對(duì)基層財(cái)政的上級(jí)機(jī)關(guān)，也就是本級(jí)人民政府來說，執(zhí)行不干脆的對(duì)象一般就是基層財(cái)政機(jī)關(guān)，其對(duì)政策執(zhí)行得不準(zhǔn)確，不干脆，不徹底，或者其他任何有違該政策下發(fā)初衷的執(zhí)行行為，都可以做出嚴(yán)厲的批評(píng)或者處罰措施。

4.未得到實(shí)施

有些政策由于是文字性文件，或者由于其他種種原因，下發(fā)后未得到應(yīng)有的實(shí)施，甚至只實(shí)施了一兩次就擱置起來吃，基層財(cái)政事務(wù)的簡(jiǎn)單繁雜讓政策性文件往往得不到應(yīng)有的重視。這是在基層財(cái)政行政過程中需要注意的問題。

（二）基層財(cái)政執(zhí)行方面的問題

基層財(cái)政的執(zhí)行，主要是指基層財(cái)政在執(zhí)政范圍方面的問題?；鶎迂?cái)政的執(zhí)行主要是同級(jí)政府部門的經(jīng)費(fèi)支出和收入，其掌握的基本資金類別有稅收款、劃撥款、出讓款、各種費(fèi)用等其他款項(xiàng)。由于基層財(cái)政需要切實(shí)地與辦事人打交道，所以接觸的業(yè)務(wù)范圍往往繁多又冗雜，既考驗(yàn)財(cái)政人員的耐心，也考驗(yàn)財(cái)政人員的毅力。筆者通過多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和調(diào)研考察，發(fā)現(xiàn)在基層財(cái)政執(zhí)行方面，主要存在以下問題：

1.財(cái)政款項(xiàng)賬目不清晰。這是財(cái)政中很容易出現(xiàn)的問題，而且是涉及刑事責(zé)任的大問題。這種賬目不清晰從財(cái)政人員的立場(chǎng)上可以分為故意和過失。故意，即為某種目的故意制造假賬目，這種行為重則可以構(gòu)成刑事責(zé)任。過失，即財(cái)政人員由于疏忽大意，玩忽職守造成的賬目不明，且無法追查的情況，這種情形下財(cái)政人員也是要受到處分的，重則也是刑事處罰，只不過處罰得較主觀故意輕一些。

2.財(cái)政人員業(yè)務(wù)能力不熟練。這種不熟練包含專業(yè)技能的不熟練和基本行政事務(wù)的不熟練。專業(yè)技能的不熟練，主要是財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)學(xué)的相關(guān)知識(shí)。這些知識(shí)一般在學(xué)校里就已經(jīng)學(xué)到，除了少數(shù)具有切實(shí)意義的實(shí)踐操作技巧，不用再在上崗之后加以特別的訓(xùn)練?；拘姓聞?wù)的不熟練就相對(duì)復(fù)雜一些，我國(guó)地大物博，各政府、各部門管理方法也不盡相同，在遵守上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定的范圍內(nèi)，需要各個(gè)部門研究確定自己的管理方法。所以很多時(shí)候就會(huì)產(chǎn)生調(diào)任公務(wù)員重新熟悉業(yè)務(wù)范圍的情況。除公務(wù)員自身的努力以外，各個(gè)部門和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)當(dāng)關(guān)懷新公務(wù)員的調(diào)任和工作進(jìn)展情況，在督促工作的時(shí)候給予適當(dāng)幫助，有利于提高團(tuán)隊(duì)的工作效率。

（三）基層財(cái)政自我管理方面的問題

基層財(cái)政除了要遵守上級(jí)機(jī)關(guān)的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)時(shí)常積極探索自我管理方面的問題。

1.工作態(tài)度問題。這不僅是基層財(cái)政人員存在的問題，在整個(gè)行政體系中都是一個(gè)大問題。我們有很多窗口辦事人員，官位不大，脾氣很大;本事不大，架子很大。政府工作人員，對(duì)老百姓負(fù)責(zé)才是核心宗旨。

2.新舊觀念的碰撞。財(cái)政人員是國(guó)家工作人員，其工齡都有嚴(yán)格的合同限制和國(guó)家規(guī)定，這就造成現(xiàn)有的大部分行政體系里員工新老不一的情況。新舊觀念的碰撞既會(huì)產(chǎn)生歧義，也能擦出火花。財(cái)政實(shí)務(wù)不同于在學(xué)校里學(xué)習(xí)的知識(shí)，在專業(yè)學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上還有更多完成任務(wù)的技巧和技能需要每一個(gè)行政財(cái)務(wù)實(shí)操人熟練掌握。對(duì)前輩的虛心學(xué)習(xí)是融入工作最快捷的方式，也是基層財(cái)務(wù)實(shí)操方面最簡(jiǎn)單直接的工作手段。

3.財(cái)政的時(shí)效管理。對(duì)于一些迫在眉睫的撥款和回收資金任務(wù)，基層財(cái)政工作者要做到無條件第一時(shí)間將款項(xiàng)收回，防止意外損失。在工作實(shí)踐中，政府不僅存在向銀行貸款的情況，也有企業(yè)虧欠政府的款項(xiàng)。這就需要基層財(cái)政人員根據(jù)實(shí)際情況對(duì)各款項(xiàng)進(jìn)行催收和約談，保障國(guó)家財(cái)產(chǎn)不流失。

三、對(duì)現(xiàn)有基層財(cái)政管理體制改革的探討

綜合以上各方面，基層財(cái)政管理體制主要在政策、執(zhí)行和自我管理方面存在問題。那么如何解決這些方面的問題呢？筆者認(rèn)為，可以從上級(jí)監(jiān)管、同業(yè)務(wù)上級(jí)指導(dǎo)、自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督幾方面來詳細(xì)探討。

（一）上級(jí)監(jiān)管。基層財(cái)政部門的直接上級(jí)是同級(jí)人民政府，這就意味著在行政體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府和街道辦事處對(duì)基層財(cái)政部門具有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，基層財(cái)政部門對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。在實(shí)際操作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府和街道辦一般直接領(lǐng)導(dǎo)基層財(cái)政部門的工作，基層財(cái)政部門直接向其匯報(bào)工作并受其領(lǐng)導(dǎo)。因此，作為基層財(cái)政部門的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府和街道辦事處在對(duì)基層財(cái)政管理體制改革的過程中要注意以下幾個(gè)方面：

1.指令和寬慰相互結(jié)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府和街道辦事處是基層財(cái)政的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，對(duì)其發(fā)布直接指令。實(shí)踐當(dāng)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府和街道辦事處往往更加注重命令執(zhí)行的效果和反饋，忽略對(duì)基層財(cái)政部門的寬慰和獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)際上，基層財(cái)政部門作為財(cái)政系統(tǒng)最低一級(jí)的部門，很多事情需要親力親為，對(duì)接的人物也形形色色，是十分辛苦的工作。

2.基層財(cái)政部門的工作難度還體現(xiàn)在對(duì)政府公有資金的理財(cái)上。近些年，隨著理財(cái)機(jī)構(gòu)的日益增多，以銀行為首的金融機(jī)構(gòu)遍地開花，公有資金由于其自身的安全性和規(guī)模的龐大而廣受各大銀行和理財(cái)機(jī)構(gòu)的歡迎。各大金融機(jī)構(gòu)都在向公有資金頻頻招手。稍有不慎，會(huì)導(dǎo)致只有資金損失，財(cái)務(wù)工作人員也可能因失職或被騙受到處罰，甚至面臨牢獄之災(zāi)。

（二）同業(yè)務(wù)上級(jí)指導(dǎo)。

在我國(guó)，基層財(cái)政部門的上級(jí)同業(yè)務(wù)部門，也就是縣市級(jí)財(cái)政部門對(duì)基層財(cái)政部門是業(yè)務(wù)指導(dǎo)的關(guān)系，其相互不負(fù)責(zé)，基層財(cái)政部門要聽取縣市級(jí)財(cái)政部門對(duì)其的指導(dǎo)意見?；鶎迂?cái)政部門作為一線財(cái)政工作人員，應(yīng)當(dāng)在向上級(jí)匯報(bào)工作的同時(shí)，多與縣市級(jí)財(cái)政部門溝通，聽取縣市級(jí)財(cái)政部門的工作經(jīng)驗(yàn)和指導(dǎo)意見，在工作中積極探索屬于自己的高效率工作模式。

（三）基層財(cái)政部門的自我監(jiān)督

除了受以上兩級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)以外，基層財(cái)政部門也應(yīng)當(dāng)積極自糾自查，自我監(jiān)督?；鶎迂?cái)政部門效率的提高本質(zhì)上還是要從自身上下功夫，因?yàn)槊恳粋€(gè)基層財(cái)政部門面臨的財(cái)務(wù)問題都有所差別，各地有各地的差異，無法照搬別人的經(jīng)驗(yàn)。要深入實(shí)際地解決問題，耐心細(xì)致地完成各項(xiàng)賬目的匯算和核總，做好自己的本職工作。

（四）群眾監(jiān)督

除基層財(cái)政部門的自我監(jiān)督以外，群眾監(jiān)督也是基層財(cái)政部門提高工作效率，保證公正廉明工作作風(fēng)的一個(gè)重要保障。群眾監(jiān)督比基層財(cái)政部門自我監(jiān)督更為有效?？梢哉f，群眾監(jiān)督是最有力，最犀利也最能解決問題的一種監(jiān)督方式。但是這種監(jiān)督一般是事后監(jiān)督，也就是往往在發(fā)生問題，在老百姓的權(quán)益切實(shí)受到損失以后，這種監(jiān)督才會(huì)提到臺(tái)面上來。

結(jié) 語(yǔ)

基層財(cái)政部門的管理體制是伴隨著新中國(guó)成立后設(shè)立的行政機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)系統(tǒng)，其有著自身無法替代的職能和悠久的歷史沿革管理模式。在經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，信息網(wǎng)絡(luò)化日益發(fā)達(dá)的今天，基層財(cái)政部門的工作人員要躬身勤懇，虛心潛心，做好自己本職工作的同時(shí)，更多地“為老百姓做實(shí)事”，創(chuàng)造性地解決問題。