績效指標(biāo)設(shè)計常見問題和難點問題分析

鄭全紅

設(shè)置科學(xué)合理的績效指標(biāo)體系是績效管理的難點和短板，目前已成為全面實施預(yù)算績效管理急需解決的關(guān)鍵點和突破口。筆者經(jīng)過學(xué)習(xí)和實踐總結(jié)了一些經(jīng)驗和做法，主要是績效指標(biāo)設(shè)計常見問題的分析和難點問題的思考，科學(xué)合理設(shè)置指標(biāo)，以促進(jìn)提高績效評價的質(zhì)量。

如何設(shè)置科學(xué)合理的績效指標(biāo)體系是績效管理的難點和短板，目前已成為全面實施預(yù)算績效管理急需解決的關(guān)鍵點和突破口。筆者通過學(xué)習(xí)和實踐總結(jié)出一些經(jīng)驗和做法，擬從績效指標(biāo)設(shè)計常見問題和難點問題的思考兩個方面進(jìn)行分析，科學(xué)合理設(shè)置指標(biāo)，以促進(jìn)提高績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性。

一、績效指標(biāo)設(shè)計常見問題分析

按照財政部《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》[財預(yù)〔2015〕88號]的要求，績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的設(shè)置與審核要遵循完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性原則，做到指向明確、表意清晰、細(xì)化量化、合理可行、相應(yīng)匹配。指向明確是績效目標(biāo)要符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等要求，并與相應(yīng)的預(yù)算支出內(nèi)容、范圍、方向、效果等緊密相關(guān);表意清晰是指標(biāo)名稱能夠反映指標(biāo)要考核的內(nèi)容;細(xì)化量化是績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本、時效以及經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述，不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應(yīng)具有可衡量性;合理可行是設(shè)定績效目標(biāo)時要經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，符合客觀實際，能夠在一定期限內(nèi)如期實現(xiàn);相應(yīng)匹配是績效目標(biāo)要與計劃期內(nèi)的任務(wù)數(shù)或計劃數(shù)相對應(yīng)，與預(yù)算確定的投資額或資金量相匹配。但是實務(wù)操作中，績效指標(biāo)設(shè)置則靈活多變，難以掌控。工作中會經(jīng)常遇到如下問題：

（一）指標(biāo)設(shè)計不準(zhǔn)確、不合理

下面主要從基建工程類項目的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)和可持續(xù)性指標(biāo)來舉例說明：

1.上表共性績效指標(biāo)示例——基建工程類項目中數(shù)量指標(biāo)“建設(shè)（改造、修繕）工程量”“建設(shè)工程數(shù)量”在大型建設(shè)項目中是不可直接引用的。比如，菏澤國際會展中心項目，建設(shè)有大型建筑物會展館、綠地、管網(wǎng)、消防、配電等，會展館、綠地可以用平方米計量，管網(wǎng)、消防、配電則可用處或者用個來計量，若直接用“建設(shè)工程量”“建設(shè)工程數(shù)量”指標(biāo)，就不可能保證數(shù)量口徑的一致性，最后評價值則不客觀可行。所以此類情況直接引用“建設(shè)工程量”“建設(shè)工程數(shù)量”指標(biāo)，則不符合客觀實際、不準(zhǔn)確、不合理;此時可采用“建設(shè)工程完成率”來計量。評價時采用資金加權(quán)方式計算來保證評價結(jié)果的客觀性，因為房屋建筑物與綠化用地雖然同時采用平方米來計量，但是房屋建筑物單價每平方米要幾千元，而綠地每平方米幾十元，房屋建筑物已經(jīng)完成，而綠化未完成，則會導(dǎo)致評價指標(biāo)分?jǐn)?shù)較低，與事實不符。所以用權(quán)重思維來設(shè)置指標(biāo)比較合理，即用不同計量單位的項目資金乘以各自的完工率求出各自完工量，再加總求和計算出完工總量，然后除以總工程量計算出項目總完工率。

2.上表共性績效指標(biāo)示例——基建工程類項目中質(zhì)量指標(biāo)“竣工驗收合格率”，在很多跨年度建設(shè)項目中不適用，應(yīng)多用“驗收合格率”。大型基建項目一般當(dāng)年都不能完工，如菏澤環(huán)堤公園建設(shè)項目工期三年，項目未竣工驗收前績效評價設(shè)置“竣工驗收合格率”指標(biāo)，就不符合客觀實際、不準(zhǔn)確、不合理，此時可設(shè)置“驗收合格率”指標(biāo)進(jìn)行單項考核。

3.可持續(xù)影響指標(biāo)是相關(guān)產(chǎn)出帶來影響的可持續(xù)性?？沙掷m(xù)性指標(biāo)，項目中大多設(shè)置“項目預(yù)期使用壽命”一個三級指標(biāo)，但是該指標(biāo)質(zhì)量特征比較明顯，質(zhì)量好壽命也長，有的項目增設(shè)“后期管護(hù)資金落實情況”，但是總體上沒有反映可持續(xù)性的內(nèi)在要求，不準(zhǔn)確、不合理?？沙掷m(xù)影響指標(biāo)可定位為“影響的可持續(xù)期限”，如“項目持續(xù)發(fā)揮作用的期限”一般不應(yīng)設(shè)“對本行業(yè)未來可持續(xù)發(fā)展的影響”這樣難以衡量的指標(biāo)。若設(shè)置“對本行業(yè)未來可持續(xù)發(fā)展的影響顯著”指標(biāo)，也應(yīng)通過具體可衡量的細(xì)化指標(biāo)綜合衡量，可從制度和機(jī)制完善、人才培養(yǎng)、配套設(shè)施、溝通協(xié)調(diào)等長效機(jī)制方面分別予以設(shè)置，并確?？梢垣@取相關(guān)數(shù)據(jù)資料，保證指標(biāo)可衡量性。比如：世行貸款項目績效評價體系對可持續(xù)性指標(biāo)的界定則比較科學(xué)，其評價維度（三級指標(biāo)）為： （1）項目實施資金充足率（2）經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境等因素是否阻礙項目繼續(xù)實施（3）項目實施機(jī)制（機(jī)構(gòu)、人力資源）的可持續(xù)性（4）政策制度是否支持項目繼續(xù)實施 。

（二）指標(biāo)分類不合理

1.數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)時有混淆

數(shù)量指標(biāo)是反映預(yù)期提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量。但是采取比例形式設(shè)置的數(shù)量指標(biāo)，有的兼具質(zhì)量指標(biāo)特征。比如 “監(jiān)控覆蓋率”指標(biāo)，既可以做數(shù)量指標(biāo)也可以做質(zhì)量指標(biāo)，而“自動化監(jiān)控覆蓋率”則是質(zhì)量指標(biāo)，它體現(xiàn)的是監(jiān)控的效率和效果。所以指標(biāo)指向一定要明確，避免混淆。

2.社會效益指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)時有混淆

社會效益指標(biāo)反映相關(guān)產(chǎn)出對社會發(fā)展帶來的影響和效果。社會發(fā)展是指事業(yè)發(fā)展、社會安全穩(wěn)定、社會文明公正、進(jìn)步等。質(zhì)量指標(biāo)是反映公共產(chǎn)品和服務(wù)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、水平和效果。如部委共性績效指標(biāo)示例——基建工程類項目中設(shè)置的社會效益指標(biāo)“設(shè)施正常運轉(zhuǎn)率”，其質(zhì)量指標(biāo)的特征（指產(chǎn)品或服務(wù)的安全性、可用性、可靠性、可維修性）比較明顯;社會效益指標(biāo)“基本實現(xiàn)年度社會效益目標(biāo)的項目比例”，也不能直觀反映項目取得的社會效益，只能反映完成社會效益的程度;交通道路建設(shè)項目設(shè)置的社會效益指標(biāo)“項目符合設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)”，其質(zhì)量指標(biāo)的特征也比較明顯，說明達(dá)到道路通行的能力，實際的社會效益是方便人們出行、道路通行率效果怎樣。

二、績效指標(biāo)設(shè)計有關(guān)難點問題的思考

（一）如何在絕對數(shù)和相對數(shù)之間選擇數(shù)量指標(biāo)

原則上，數(shù)量指標(biāo)優(yōu)先選用絕對數(shù)指標(biāo)， 如 “購置設(shè)備數(shù)量（臺、套）”、“示范生產(chǎn)線數(shù)量”，但是以下幾種情形可以使用相對數(shù)（比例）作為數(shù)量指標(biāo)。

1.預(yù)算申報時，部分項目具體計劃或目標(biāo)尚未確定，所以無法采用絕對數(shù)指標(biāo)。如，對下轉(zhuǎn)移支付項目，績效目標(biāo)尚待確定;待國家次年下達(dá)計劃的項目，如煤電調(diào)運等;獎補資金項目，屬于事后獎補，建議使用相對數(shù)指標(biāo)。

2.類似“行政審批窗口辦件量”、公安及司法部門“案件辦結(jié)量”等，不宜設(shè)置絕對數(shù)指標(biāo)。這些指標(biāo)具有兩面性，不適合做績效指標(biāo)，比如“案件辦結(jié)量”大小都不好，指標(biāo)值大一方面可能說明人們維權(quán)意識在提高，另一方面也可能說明社會治安存在問題，所以建議使用相對數(shù)指標(biāo)，如“案件辦結(jié)率”、“辦結(jié)及時率”等。

3.指標(biāo)指向幾個口徑不一致的同類項目，但是又需要控制指標(biāo)數(shù)量時，比如前面提到的復(fù)雜基建項目建筑物、綠地、管網(wǎng)、消防、配電等計量口徑不一致情況，建議使用相對數(shù)指標(biāo)（工程量完成率 、配套設(shè)施完成率、工程完工率工程開工率等）。

（二）如何提煉核心指標(biāo)

設(shè)置指標(biāo)應(yīng)根據(jù)資金的直接支出方向設(shè)定相應(yīng)的指標(biāo)內(nèi)容，且數(shù)量指標(biāo)應(yīng)突出重點，力求以20%的指標(biāo)數(shù)量涵蓋80%的工作內(nèi)容（即二八原則）。設(shè)計指標(biāo)時要遵循業(yè)財融合的理念，除了做好指標(biāo)相關(guān)資料分析外，還應(yīng)當(dāng)與行業(yè)管理專家充分溝通，關(guān)注資金數(shù)額較大、內(nèi)容重要的方面，凝練歸納。

（三）如何創(chuàng)新設(shè)置成本指標(biāo)

成本指標(biāo)是反映預(yù)期提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所需成本的控制情況。結(jié)合政府新會計準(zhǔn)則的實施及目前項目支出定額管理的趨勢和要求，在充分考慮投入的可持續(xù)性，以及投入成本所產(chǎn)生的長期效益和短期效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的平衡關(guān)系的基礎(chǔ)上，探索制定切合實際的成本指標(biāo)，并通過成本指標(biāo)建立與預(yù)算安排、新準(zhǔn)則及項目支出定額之間的相互銜接關(guān)系，以提高財政資金的使用效益。如何設(shè)置成本指標(biāo)可以關(guān)注以下幾點：

1.針對單位成本比較明確的任務(wù)，應(yīng)以各項內(nèi)容的成本測算依據(jù)為基礎(chǔ)，設(shè)定單位成本控制數(shù)，如“人均培訓(xùn)成本”、“人均補助標(biāo)準(zhǔn)”等。

2.針對單位成本無法拆分核算的任務(wù)，可設(shè)定分項成本控制數(shù)，比如疫苗接種成本即可分為購置疫苗費用、購置接種器械費用、醫(yī)務(wù)人員費用、場地費用等。

3.針對成本支出有一定彈性的，且可進(jìn)行縱向、橫向比較的支出項目，可設(shè)置成本指標(biāo)，如基建、購置、信息系統(tǒng)建設(shè)等有硬預(yù)算約束的項目設(shè)置。

4.投入成本并非越低越好，而是在保證效果的前提下控制成本，還應(yīng)該平衡長期效益和短期效益的關(guān)系。比如，在郊區(qū)河面窄的地方修橋，投入成本較低，但其后期橋面通行率高，維修成本也會增加。

5.并非所有項目均需設(shè)定成本指標(biāo)，“控制在預(yù)算范圍內(nèi)”的有剛性約束的項目，不具備成本控制的意義，則不需要設(shè)置成本指標(biāo)，如“會議費”，會議費一般屬于日常公用經(jīng)費支出，一般都有支出標(biāo)準(zhǔn)，很難能節(jié)約成本，考核成本指標(biāo)意義不大，所以一般不需要設(shè)置成本指標(biāo)。

（四）如何設(shè)置時效指標(biāo)

時效指標(biāo)是反映公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的及時程度和效率情況。指標(biāo)設(shè)置分兩種情況：一是單體事件設(shè)進(jìn)度指標(biāo) ，關(guān)鍵節(jié)點和標(biāo)志性事件的進(jìn)度，如“xx月前完成招投標(biāo)”、“xx前完成建設(shè)工程驗收”、“年前完成設(shè)備購置（安裝）”等。二是對于內(nèi)容多且復(fù)雜的項目（多主體）事件設(shè)效率指標(biāo) ，可根據(jù)工作開展周期或頻次設(shè)定相應(yīng)指標(biāo)，“月均次數(shù)”、“開工率”、“故障修復(fù)時間”等。

（五）如何區(qū)分預(yù)算績效指標(biāo)和工作考核指標(biāo)

預(yù)算績效指標(biāo)反映財政預(yù)算資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，工作考核指標(biāo)是指通過單位工作計劃（如工作要點、目標(biāo)責(zé)任書）等方式制定的階段性目標(biāo)或任務(wù)，其中包含了部分投入指標(biāo)和過程管理指標(biāo)?？冃е笜?biāo)重在考核產(chǎn)生的效果，工作考核指標(biāo)重點考核工作的完成情況和工作的規(guī)范性，兩者存在較大區(qū)別是“打通最后一公里”?？冃е笜?biāo)能促進(jìn)部門的運行效率，工作考核指標(biāo)是xx工作完成率、資金使用合格率，這樣的指標(biāo)本質(zhì)上均為過程指標(biāo)。此外，與前置條件相關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，大多為過程管理指標(biāo)或合規(guī)性指標(biāo)，不宜作為績效指標(biāo)設(shè)置。如科技引導(dǎo)專項資金當(dāng)年沒有效益則不用設(shè)置效益指標(biāo);對事業(yè)發(fā)展類項目，設(shè)置的績效指標(biāo)要具有公共屬性盡量“打通最后一公里”;對運轉(zhuǎn)類項目，不能設(shè)置超出項目內(nèi)容與支出規(guī)模的績效指標(biāo)。

（六）理清邊界精準(zhǔn)確定績效評價對象

1.理清基本支出與項目支出的邊界。

2.理清項目支出之間的邊界。比如某公司把多個項目資金放在一個賬套內(nèi)統(tǒng)一核算，未按規(guī)定分別設(shè)置賬套進(jìn)行獨立核算，造成項目資金支出混亂，導(dǎo)致績效評價工作的困難。

3.理清績效歸屬期間的邊界。如本市《2020年重大安保補助資金》實際則是對2019年的重大安?；顒拥难a助，科技引導(dǎo)專項資金當(dāng)年也不產(chǎn)生效益，評價時應(yīng)參考上年度的效益進(jìn)行評價。

4.理清跨部門資金共同投入的邊界。比如農(nóng)村建設(shè)項目可能有環(huán)保部門、住建部門、交通部門、水利部門等多部門資金投資。

（七） 合理設(shè)定指標(biāo)目標(biāo)值

根據(jù)《中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》設(shè)定指標(biāo)目標(biāo)值，首先要合理確定指標(biāo)值設(shè)定依據(jù)，績效指標(biāo)值主要依據(jù)或參考計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)或財政部和業(yè)務(wù)主管部門認(rèn)可的其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)定。指標(biāo)值穩(wěn)定選擇歷史標(biāo)準(zhǔn);項目新增選擇計劃標(biāo)準(zhǔn);慎重使用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一般是國家發(fā)布，因為南北差異、地域差異、經(jīng)濟(jì)差異而存在一定影響。再次是明確取值方式，根據(jù)績效指標(biāo)具體數(shù)值（情況）的特點、來源等明確取值方式。部門應(yīng)在設(shè)置績效指標(biāo)時一并明確有關(guān)取值要求和方法。常用的方式有：直接證明法、情況統(tǒng)計法、情況說明法、問卷調(diào)查法、趨勢判斷法。一般來說，正向指標(biāo)不應(yīng)低于行業(yè)、歷史或計劃標(biāo)準(zhǔn)值，反向指標(biāo)不應(yīng)高于行業(yè)、歷史或計劃標(biāo)準(zhǔn)值，應(yīng)保證指標(biāo)的前瞻性，發(fā)揮目標(biāo)的約束性，不能故意設(shè)置過低指標(biāo)值，同時也要考慮目標(biāo)的可實現(xiàn)性。最后確定指標(biāo)值，績效指標(biāo)值應(yīng)以可以量化的數(shù)值進(jìn)行描述，如具體數(shù)據(jù)或百分比等相對值來表示;確實難以量化的，盡量使用可比較分析和評判的表述，以提高指標(biāo)的可衡量性。

（作者單位：菏澤市預(yù)算績效評價中心）