公共價(jià)值視域下的高校財(cái)務(wù)治理

應(yīng)益華

【摘要】在高校財(cái)務(wù)治理過程中，存在重視工具理性而忽視價(jià)值理性的問題，現(xiàn)有文獻(xiàn)對于該問題的研究較為分散，研究公共價(jià)值視域下的高校財(cái)務(wù)治理對高?？沙掷m(xù)發(fā)展有著十分重要的意義。當(dāng)前高校財(cái)務(wù)治理存在的問題包括財(cái)務(wù)治理碎片化、缺少統(tǒng)一的價(jià)值邏輯、監(jiān)管體系不完善等，本文通過分析公共價(jià)值理論和高校財(cái)務(wù)治理契合的基礎(chǔ)，以公共價(jià)值識別、公共價(jià)值創(chuàng)造和公共價(jià)值管理為邏輯，提出高校應(yīng)從識別公共價(jià)值、進(jìn)一步明確財(cái)務(wù)治理主體的責(zé)權(quán)利、強(qiáng)化公共價(jià)值預(yù)算管理、完善內(nèi)部控制和監(jiān)督機(jī)制、建立公共價(jià)值導(dǎo)向的績效評價(jià)體系、構(gòu)建公共價(jià)值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制等方面入手，提高財(cái)務(wù)治理水平，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化。

【關(guān)鍵詞】高校;公共價(jià)值;價(jià)值創(chuàng)造;財(cái)務(wù)治理

【中圖分類號】G647.5【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

一、引言

高校財(cái)務(wù)治理是高校財(cái)務(wù)與大學(xué)治理交叉滲透的產(chǎn)物，承擔(dān)著財(cái)務(wù)管理和治理的雙重職責(zé)，既具有公共治理的普遍屬性，又具有教育行業(yè)的特有屬性，對于確保高?？沙掷m(xù)發(fā)展具有重要的意義。高校作為系列契約的集合，在其運(yùn)行過程中，大量的不確定性、信息不對稱以及權(quán)責(zé)不清等導(dǎo)致了契約的不完備。因此，需要通過特定的財(cái)務(wù)治理規(guī)范各種契約關(guān)系的安排，并通過財(cái)務(wù)治理實(shí)現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)。由于高校的創(chuàng)辦權(quán)和實(shí)際辦學(xué)權(quán)分離，政府作為“所有權(quán)人”和“委托人”的身份虛化，主要依賴任命的管理者代行管理職能，而政府對其任命的管理者的晉升具有最終決定權(quán)。委托人和代理人的目標(biāo)和對待風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度不一致，需要通過特定的治理機(jī)制彌合雙方的差異。在公共管理中，公共價(jià)值是一種多維度的存在，也是一套具有解釋能力的語義符號[1]。公共價(jià)值理論超越了傳統(tǒng)的市場失靈或政府失靈的二分法，引起了學(xué)界和業(yè)界的高度關(guān)注。公共價(jià)值理論與高校財(cái)務(wù)治理具有較強(qiáng)的契合性，研究公共價(jià)值理論下的高校財(cái)務(wù)治理，有助于重塑

【文章編號】1004-0994（2022）13-0071-7高校財(cái)務(wù)核心流程。

在中國知網(wǎng)中以“高校”和“財(cái)務(wù)治理”為篇名進(jìn)行搜索，共發(fā)現(xiàn)核心期刊以上論文33篇，形成了較為豐富的成果，但大部分文獻(xiàn)沒有明確的理論基礎(chǔ)，只有少部分文獻(xiàn)圍繞利益相關(guān)者視角、產(chǎn)權(quán)視角、平衡計(jì)分卡展開分析，依然有不少研究問題亟待解答。如：財(cái)務(wù)治理的邏輯是如何構(gòu)建的，財(cái)務(wù)治理的目標(biāo)是什么？從主體或客體角度對財(cái)務(wù)治理進(jìn)行分類是否合適？從公共行政的演進(jìn)路徑來看，公共價(jià)值管理是對傳統(tǒng)行政管理和新公共管理的揚(yáng)棄，其與公共治理理論在價(jià)值上有許多相通之處[2]，缺失對公共價(jià)值的關(guān)注將導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)治理偏離預(yù)期的目標(biāo)?；诖?，本文聚焦公共價(jià)值和高校財(cái)務(wù)治理，嘗試分析公共價(jià)值理論與高校財(cái)務(wù)治理融合的必要性，并探討公共價(jià)值視域下的高校財(cái)務(wù)治理改革，以期進(jìn)一步豐富財(cái)務(wù)治理理論，為高校財(cái)務(wù)治理實(shí)務(wù)提供借鑒，促進(jìn)高校公共價(jià)值創(chuàng)造。

二、高校財(cái)務(wù)治理與公共價(jià)值的概念

1.高校財(cái)務(wù)治理的概念。不少學(xué)者認(rèn)為財(cái)務(wù)治理是提高公司治理效率的一系列財(cái)權(quán)制衡制度安排[3—7]。如張榮武[8]認(rèn)為，財(cái)務(wù)治理是指在股東主導(dǎo)的利益相關(guān)者共同治理和相機(jī)治理耦合的基礎(chǔ)上，通過財(cái)權(quán)合理配置，形成財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)治理機(jī)制與財(cái)務(wù)治理環(huán)境的良性互動，促進(jìn)財(cái)務(wù)沖突協(xié)調(diào)、財(cái)務(wù)決策科學(xué)化與財(cái)務(wù)競爭力提升，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)治理效率最大化的一整套靜態(tài)制度安排和動態(tài)制度演化。

高校財(cái)務(wù)治理是借鑒公共管理理論和現(xiàn)代公司制度理論而形成的，用以平衡高校利益相關(guān)者之間財(cái)務(wù)關(guān)系的設(shè)計(jì)和安排，既包括高校內(nèi)部的財(cái)務(wù)決策、財(cái)務(wù)監(jiān)督和財(cái)務(wù)執(zhí)行過程，也包括外部財(cái)務(wù)治理要素在內(nèi)部財(cái)務(wù)治理過程中的嵌人和協(xié)同[9]。高校財(cái)務(wù)治理是大學(xué)治理體系的核心，依賴于高校治理所建立的分層財(cái)務(wù)決策機(jī)制，以財(cái)權(quán)配置（財(cái)權(quán)有廣義的內(nèi)涵，既包含存量資源也包含增量資源，而不僅僅是當(dāng)年安排的預(yù)算資金）和資源管理為中心，以財(cái)權(quán)監(jiān)督為保障，主要目的是解決利益相關(guān)者的利益沖突，從屬并服務(wù)于學(xué)校治理目標(biāo)。

2.公共價(jià)值的概念?！皟r(jià)值”一詞充滿了語義多樣性，在不同的學(xué)科和語義環(huán)境下代表不同的含義，大多數(shù)情況下源自于需求或感覺[10]。公共價(jià)值的概念最初由穆爾[11]在1995年提出，其認(rèn)為公共部門管理工作的首要任務(wù)不是確保政府組織的延續(xù)，而是作為創(chuàng)造者，根據(jù)環(huán)境的變化和對公共價(jià)值的理解，改變組織職能和行為，創(chuàng)造新的價(jià)值。包國憲和馬翔[12]將公共價(jià)值界定為經(jīng)過社會溝通和政治協(xié)商等形式的價(jià)值建構(gòu)機(jī)制而達(dá)成的公眾集體偏好。周衛(wèi)華等[13]認(rèn)為，“廣義上說，公共價(jià)值是價(jià)值在公共領(lǐng)域的表達(dá)，是指客體能滿足不同主體需要所產(chǎn)生的效用。公共價(jià)值蘊(yùn)含在公共部門設(shè)計(jì)、開發(fā)、制造、組織、治理、提供、分配給公眾進(jìn)行消費(fèi)和享受的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中。狹義上說，公共價(jià)值體現(xiàn)在利用政府資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)特定目的的公共政策承諾中”。公共價(jià)值理論實(shí)現(xiàn)了“價(jià)值理性”和“工具理性”之間的有機(jī)平衡，在高校財(cái)務(wù)治理領(lǐng)域具有十分重要的作用。

就高校而言，公共價(jià)值理論超越了傳統(tǒng)公共管理范式所強(qiáng)調(diào)的效率效果觀，公共價(jià)值既取決于所處的外部環(huán)境，也取決于利益相關(guān)者（特別是服務(wù)接受者及其代表）的期望和感知。期望是一個復(fù)雜的個人判斷過程，植根于特定的政治、文化、法律環(huán)境中，更是一種價(jià)值驅(qū)動理念的變遷。服務(wù)接受者及其代表的滿意度是衡量公共價(jià)值的重要指標(biāo)，最終取決于所提供服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量與服務(wù)接受者需求之間的耦合程度。

三、公共價(jià)值理論與高校財(cái)務(wù)治理契合的基礎(chǔ)

1.公共價(jià)值理論與高校財(cái)務(wù)治理的終極目標(biāo)一致。傳統(tǒng)的科層制采取自上而下的直線型管理模式，更多強(qiáng)調(diào)的是投入的合法性。新公共管理采取目標(biāo)驅(qū)動型戰(zhàn)略，注重局部效率和效果的提升，強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出的合法性，但其“泛市場化”的思維容易導(dǎo)致注重短期目標(biāo)而忽視長期影響，忽略整體價(jià)值的提升。目前，高校財(cái)務(wù)治理正處于“兩期疊加”重疊期，一方面新公共管理的效率觀還未有效貫徹，另一方面公共價(jià)值治理要求已經(jīng)被提上議事日程。公共價(jià)值理論是在從工具理性和價(jià)值理性角度對新公共管理進(jìn)行批判和反思的基礎(chǔ)上形成的，代表著公共行政學(xué)的前進(jìn)方向和發(fā)展趨勢[14]。根據(jù)穆爾[11]提出的“戰(zhàn)略三角形”概念，組織戰(zhàn)略同時(shí)包含以下幾層含義：一是規(guī)定了組織的總體使命和目標(biāo)（用重要的公共價(jià)值表達(dá)出來）二是指明了支持和合法性的來源，組織可以利用它們來爭取社會的持續(xù)支持;三是闡明了組織應(yīng)怎樣安排和運(yùn)作以達(dá)成目標(biāo)?？梢?，良好的財(cái)務(wù)治理是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的重要工具，其本身也是公共價(jià)值的一部分，有助于構(gòu)建健全的財(cái)務(wù)管理體系，是實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略的手段，也是組織成功的關(guān)鍵。公共價(jià)值治理是公共價(jià)值理論與公共治理的有機(jī)結(jié)合，旨在協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的利益關(guān)系，利益關(guān)系的界定不僅僅是為了滿足合法性的需求，更是為了實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值。

2.財(cái)務(wù)治理理論本身蘊(yùn)含著特定的價(jià)值訴求。高校內(nèi)部治理體系中至少存在三個層次的委托代理關(guān)系：一是社會公眾與政府機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系;二是政府機(jī)構(gòu)與高等學(xué)校的委托代理關(guān)系;三是高校內(nèi)部各層級的委托代理關(guān)系[15]。多層級的委托代理鏈條決定了受托責(zé)任的層次性，在這種背景下，信息不對稱成為一種常態(tài)，進(jìn)一步加劇了委托方和代理方之間的博弈，因此解決利益沖突成為財(cái)務(wù)治理的首要任務(wù)。引入系統(tǒng)論后，相關(guān)主體的財(cái)務(wù)權(quán)利得到科學(xué)的分配，委托人通過資源配置和預(yù)算設(shè)定目標(biāo)，代理人根據(jù)設(shè)定的目標(biāo)完成任務(wù)并向委托人報(bào)告，從這種意義上而言，高校管理者既扮演著代理人的角色，又扮演著委托人的角色。治理體系通過固化的規(guī)則（章程、制度）或程序作用于高校微觀的行動單元，而固化的規(guī)則或程序需要特定的理論作為指引。公共管理思想和實(shí)務(wù)總是在回應(yīng)原有思想和實(shí)務(wù)的挑戰(zhàn)與不足的基礎(chǔ)上逐步演進(jìn)的，同時(shí)也受到路徑依賴和各種約束機(jī)制的影響，新公共管理理念存在的問題被投射到期望通過引入公共價(jià)值理論來實(shí)現(xiàn)。

任何政策和理論都承載著特定的價(jià)值，經(jīng)濟(jì)活動亦是如此。公共價(jià)值是一個寬泛的詞匯，其形成取決于兩個因素：特定的環(huán)境（包含制度環(huán)境、社會環(huán)境和自然環(huán)境等）、特定的價(jià)值判斷。公共價(jià)值強(qiáng)調(diào)對結(jié)果的關(guān)注，但并不是忽略對投入、產(chǎn)出和過程的管理，其旨在實(shí)現(xiàn)既定約束條件下公共價(jià)值最大化的目標(biāo)。在公共價(jià)值理念和財(cái)務(wù)治理體系相互嵌人的情況下，當(dāng)面臨激烈的競爭壓力時(shí)，高?？蓮漠?dāng)前的治理環(huán)境和治理活動中識別出偏離公共價(jià)值的主要原因，并采取相應(yīng)的措施以尋求治理體系特別是財(cái)務(wù)治理體系的改進(jìn)。

3.公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要通過特定的治理機(jī)制才能得以實(shí)現(xiàn)。公共價(jià)值理論是后新公共管理時(shí)代管理范式的變革和創(chuàng)新，旨在化解工具理性和價(jià)值理性割裂的矛盾，并將公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)作為其核心目標(biāo)。公共價(jià)值管理范式試圖整合公共行政發(fā)展過程中不同范式所恪守的單一價(jià)值觀（如傳統(tǒng)公共行政的“效率”、新公共行政的“公平”、新公共管理的“結(jié)果”、新公共服務(wù)的“服務(wù)”等），注重經(jīng)濟(jì)、效率、效果等任務(wù)性價(jià)值和公平、透明、公民發(fā)展等非任務(wù)性價(jià)值的結(jié)合[14]。公共價(jià)值總是與特定的時(shí)空相關(guān)，即便在同一時(shí)空，公共價(jià)值也可能存在多元性和相對性。為了在多元性、相對性和變動性的價(jià)值中尋求共識，并在具體的情景中通過特定的制度建構(gòu)實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，公共價(jià)值理念與治理之間需要進(jìn)行互動，財(cái)務(wù)治理機(jī)制也需要不斷根據(jù)內(nèi)外部情況進(jìn)行調(diào)整，以尋求公共價(jià)值最大化。從總體上說，可以通過以下方式創(chuàng)造出更高的公共價(jià)值：①增加每消耗單位資源產(chǎn)出的公共活動的數(shù)量和質(zhì)量;②降低達(dá)到現(xiàn)有生產(chǎn)水平所花費(fèi)的成本（用金錢或權(quán)力來度量）③使公共組織更好地確定和回應(yīng)公民的真實(shí)需要;④增強(qiáng)公共組織運(yùn)作管理的公正性;⑤加強(qiáng)其持續(xù)回應(yīng)公共需要和持續(xù)創(chuàng)新的能力[11]。

四、傳統(tǒng)高校財(cái)務(wù)治理存在的問題

治理本身是一種決策過程，使得機(jī)構(gòu)能夠制定政策和目標(biāo)，并通過特定的方式、方法和手段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。新公共管理理論將源自私營部門的原則、概念、管理控制工具和管理技術(shù)整合至公共管理領(lǐng)域，試圖用市場導(dǎo)向的方法解決政府失靈的問題，但因其過于強(qiáng)調(diào)工具理性（強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、效率和效果），模糊公私部門的邊界，低估公平、正義、參與、公共利益等的價(jià)值而面臨困境，與后公共管理時(shí)代注重整合和合作的治理理念存在矛盾之處。公共價(jià)值理論對高校財(cái)務(wù)治理提出了新的要求，但受傳統(tǒng)公共管理思想和新公共管理思想的影響，高校財(cái)務(wù)治理所存在的財(cái)務(wù)治理碎片化、缺少統(tǒng)一的價(jià)值邏輯、監(jiān)管體系不完善等問題也逐漸顯現(xiàn)，成為制約高校財(cái)務(wù)治理效率提升的重要因素。

1.財(cái)務(wù)治理呈現(xiàn)碎片化傾向。高校財(cái)務(wù)治理主要是為了解決利益相關(guān)者之間的利益沖突，其財(cái)務(wù)治理模式必須回應(yīng)政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境、文化環(huán)境等的變化，以及學(xué)校內(nèi)部應(yīng)用的場景，并隨治理環(huán)境的變化而修正或重塑。但疊加的利益結(jié)構(gòu)使得高校的治理尤為復(fù)雜，加之高校辦學(xué)歷史、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)模式等都存在較大差異，導(dǎo)致高校治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出較大的差異。我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中存在的一個非常明顯的問題就是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳、，各項(xiàng)政策、措施之間不系統(tǒng)、關(guān)聯(lián)性差[16]。高校財(cái)務(wù)治理的核心是財(cái)務(wù)管理體制，目前大部分高校在探索由傳統(tǒng)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的集權(quán)式管理體制向“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的分權(quán)式財(cái)務(wù)管理體制的轉(zhuǎn)變，并基于此產(chǎn)生了“集中管理與分級管理相結(jié)合”體制的變形。但應(yīng)該看到的是，校院兩級激勵和約束機(jī)制還未真正形成，更多的是事權(quán)的下移，而不是治理權(quán)的下移，不同部門追求效率最大化會導(dǎo)致各部門在競爭性資源配置時(shí)產(chǎn)生沖突、注重短期績效、重復(fù)購置資產(chǎn)等問題，最終導(dǎo)致治理體系的碎片化和學(xué)校整體價(jià)值的次優(yōu)化。

2.財(cái)務(wù)治理體系缺乏統(tǒng)一的價(jià)值邏輯。傳統(tǒng)的科層制強(qiáng)調(diào)自上而下的行政控制，主要強(qiáng)調(diào)分權(quán)和制衡。分權(quán)和制衡主要是投入的監(jiān)督和控制，以滿足合法性需求和內(nèi)部控制要求。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)借鑒私營部門的管理理念，以績效預(yù)算為先導(dǎo)，從傳統(tǒng)的投入導(dǎo)向向產(chǎn)出/結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，更多強(qiáng)調(diào)“物有所值”最大化，聚焦于局部流程優(yōu)化（這可能導(dǎo)致總體結(jié)果次優(yōu)化），如通過成本控制（既要注重顯性成本控制，也要注重隱性成本控制）和標(biāo)桿管理等提升效率，而績效評價(jià)側(cè)重于投入、產(chǎn)出、結(jié)果、成本效益分析，這些工具性價(jià)值相對容易衡量，但是容易導(dǎo)致人們忽略需求滿意度、支持性和合法性。Trakman[17]將大學(xué)治理分為教授治理、公司治理、受托治理、利益相關(guān)者治理、混合治理五種模式，這是從主體或客體方面進(jìn)行分類的，每種治理模式都有其存在的理論基礎(chǔ)。但由于高校財(cái)務(wù)治理缺少統(tǒng)一的價(jià)值邏輯，高校受傳統(tǒng)科層制的影響，部分強(qiáng)勢職能部門主導(dǎo)了財(cái)權(quán)分配，導(dǎo)致財(cái)務(wù)治理與戰(zhàn)略管理吻合度較低，專項(xiàng)資金方面存在多頭管理的現(xiàn)象，無法充分發(fā)揮財(cái)務(wù)治理體系在實(shí)現(xiàn)社會結(jié)果和創(chuàng)造公共價(jià)值中的重要作用。

3.監(jiān)管體系不完善。高校管理者作為有限理性的行動者，一方面要實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，另一方面也希望在實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的過程中實(shí)現(xiàn)個人價(jià)值，但是公共價(jià)值多維性和個人價(jià)值復(fù)雜性之間存在非完全一致性，從而導(dǎo)致高校管理者為了實(shí)現(xiàn)個人價(jià)值而偏離公共價(jià)值。財(cái)務(wù)治理最終要借助特定的保障機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)其效果，從這個意義上而言，監(jiān)管體系是確保財(cái)務(wù)治理效果的重要舉措。目前高校監(jiān)管體系包含巡視、紀(jì)委監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督等，但這些監(jiān)管體系合力不夠，且主要圍繞合法性展開，缺少對全價(jià)值鏈（包含“資源投入一提供服務(wù)一廣義產(chǎn)出一公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)”四個過程，具體可以圍繞服務(wù)對象、服務(wù)、信任關(guān)系展開）的監(jiān)管，內(nèi)部機(jī)構(gòu)不平衡和合作不充分導(dǎo)致摩擦成本等隱性成本不斷上升，在“弱所有者，強(qiáng)管理者”的現(xiàn)狀下會進(jìn)一步衍生出管理者的機(jī)會主義行為和“內(nèi)部人控制”問題。

五、公共價(jià)值創(chuàng)造下的高校財(cái)務(wù)治理框架構(gòu)建邏輯

大學(xué)存在多種治理機(jī)制，不同的治理機(jī)制服務(wù)于不同的目的并通過管理方法形塑大學(xué)核心流程。公共價(jià)值理論超越了新公共管理理論狹義的功利主義，彌補(bǔ)了單純強(qiáng)調(diào)效率而引起服務(wù)碎片化的缺陷，加之公共價(jià)值理論與財(cái)務(wù)治理之間具有天然契合性，為公共價(jià)值理論視域下高校財(cái)務(wù)治理的重構(gòu)提供了基礎(chǔ)和可能。財(cái)務(wù)治理作為一項(xiàng)特定治理機(jī)制，通過財(cái)權(quán)配置等決策解決有限資金供給和不斷增加的社會需求之間的矛盾，形成高校財(cái)務(wù)活動過程的權(quán)責(zé)關(guān)系，在確保高?？沙掷m(xù)發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。公共價(jià)值旨在實(shí)現(xiàn)公平治理、回應(yīng)性治理和注重結(jié)果的治理，財(cái)務(wù)決策、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制是高校主要的財(cái)務(wù)治理機(jī)制。因此，公共價(jià)值視域下的財(cái)務(wù)治理應(yīng)圍繞公共價(jià)值識別、公共價(jià)值創(chuàng)造和公共價(jià)值管理的邏輯展開。

1.識別公共價(jià)值。公共價(jià)值理論的核心是“公共性”，即公共部門在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國際交流合作等活動中以公共價(jià)值創(chuàng)造作為其最終目標(biāo)。傳統(tǒng)的新公共管理側(cè)重工具理性，公共價(jià)值理論促使其向價(jià)值理性進(jìn)行修正，改變了新公共管理“泛市場化”的缺陷，從關(guān)注產(chǎn)出向關(guān)注目標(biāo)、行動、產(chǎn)出和結(jié)果整個公共價(jià)值鏈條轉(zhuǎn)變。公共價(jià)值識別是公共價(jià)值創(chuàng)造的邏輯起點(diǎn)，其在一定程度上決定了公共價(jià)值的產(chǎn)出水平和公共價(jià)值創(chuàng)造的整體績效[18]，有助于確保公共服務(wù)提供與主要利益相關(guān)者的需求耦合。高校財(cái)務(wù)治理是一個動態(tài)持續(xù)的過程，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化，這種價(jià)值取決于高校需要提供何種服務(wù)、在何種程度上滿足何種需求，盡管這種需求更多的是通過描述性角度進(jìn)行分析的。

公共價(jià)值管理理論的核心在于集體偏好（Col-lectivepreference），它有別于新公共管理中個體偏好的簡單聚集，或者說，集體偏好通過聚集公共價(jià)值與新公共管理中的個體偏好來反映公眾需求[19]。公共價(jià)值識別是一個復(fù)雜的課題，需要借助專業(yè)的判斷，而判斷的基礎(chǔ)則來自于利益相關(guān)者對高校所提供服務(wù)有效性和質(zhì)量的期望和感知，這種期望和感知與特定的管理情境相關(guān)。由于個體偏好的異質(zhì)性和易變性，使得公共價(jià)值并非個體偏好的簡單疊加，而是源于特定內(nèi)部環(huán)境約束和外部環(huán)境影響下利益相關(guān)者通過互動形成的集體偏好的表達(dá)。集體偏好需要通過特定的價(jià)值表達(dá)機(jī)制、民主進(jìn)程和合法性程序達(dá)成共識，并在持續(xù)的社會和政治互動過程中得以表述或重新表述，借助學(xué)校使命、愿景、戰(zhàn)略、目標(biāo)得以明確。高校管理者的主要職責(zé)是在組織目標(biāo)和更為廣泛的社會目標(biāo)聚合中實(shí)現(xiàn)工具理性和價(jià)值理性之間的適度平衡，回應(yīng)社會公眾的價(jià)值訴求，實(shí)現(xiàn)期望的社會結(jié)果，并隨著環(huán)境的變換而調(diào)適。應(yīng)該明確的是，滿足了利益相關(guān)者的需求并不意味著公共價(jià)值已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，還必須考慮服務(wù)提供是否滿足“物有所值”原則，是否遵從內(nèi)部流程和外部監(jiān)管的要求，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上通過資源節(jié)約、資源挖潛、資源整合、資源開發(fā)、資源共享等策略實(shí)現(xiàn)高校資源的最優(yōu)配置。

從“戰(zhàn)略三角形”的定義可以看出，戰(zhàn)略的核心是其必須有公共價(jià)值，而對公共價(jià)值的認(rèn)知和表達(dá)必須建立在對資源提供者（通常意義上的委托人）、服務(wù)接受者（受益者）有價(jià)值的事物上，在財(cái)權(quán)分配過程中必須注重了解資源提供者和服務(wù)接受者等主要利益相關(guān)者的意見和需求，通過協(xié)調(diào)等機(jī)制實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)的分配，避免高校戰(zhàn)略和財(cái)務(wù)治理之間的錯配。通過結(jié)果導(dǎo)向公共價(jià)值需求的陳述表達(dá)和共識導(dǎo)向公共價(jià)值偏好的識別，公共價(jià)值識別能夠確定個體的個性化偏好和集體的共同需求[18]，有助于管理者在治理過程中做出更好的決策。通過優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程、調(diào)整治理機(jī)制回應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，通過提升管理水平和服務(wù)（或產(chǎn)品）接受者滿意度實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。

2.明確財(cái)務(wù)治理主體的責(zé)權(quán)利。公共價(jià)值產(chǎn)生于特定文化群體內(nèi)部的互動，其中行為者和規(guī)則系統(tǒng)構(gòu)成了公共價(jià)值生成的兩大源頭[20]。就高校而言，財(cái)務(wù)治理主體主要是擁有財(cái)權(quán)分配或影響財(cái)權(quán)分配的利益相關(guān)者。這些利益相關(guān)者既是價(jià)值的訴求方，又是公共價(jià)值的創(chuàng)造者，其需求和期望構(gòu)成公共價(jià)值具化的空間，受隸屬關(guān)系、融資方式、發(fā)展戰(zhàn)略、內(nèi)部決策程序和方式、組織規(guī)模、管理層級、管理幅度、管理文化、技術(shù)和制度環(huán)境等多種因素的綜合影響，最終影響到財(cái)務(wù)決策權(quán)、財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)和財(cái)務(wù)執(zhí)行權(quán)的有效實(shí)施。明確財(cái)務(wù)治理主體的責(zé)權(quán)利有助于財(cái)權(quán)分配等決策的落地。財(cái)務(wù)治理與高校戰(zhàn)略、內(nèi)部治理流程密切相關(guān)，戰(zhàn)略確定后高校治理的主要角色側(cè)重于監(jiān)督和評價(jià)層面。

要以研究制度大學(xué)章程為契機(jī)，明確界定行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)行領(lǐng)域[21]，高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)必須在章程中得到明確體現(xiàn)。高校實(shí)行的是典型的管辦分離制度，政府作為財(cái)政資金提供者和管制方，通過政策管制、預(yù)算撥款、預(yù)決算批復(fù)、國庫集中支付、制定收費(fèi)價(jià)格以及其他工具參與到財(cái)權(quán)配置過程中，對高校資源配置起到關(guān)鍵性的作用。高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，應(yīng)充分發(fā)揮黨委和二級學(xué)院黨政聯(lián)席會在財(cái)務(wù)治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，特別是對發(fā)展戰(zhàn)略、“三重一大”等事項(xiàng)進(jìn)行集體決策。以校長為首的行政管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行權(quán)，在傳統(tǒng)的層級治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上嵌人非層級治理機(jī)構(gòu)，形成集體決策機(jī)制，并參照上市公司治理結(jié)構(gòu)設(shè)立財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面統(tǒng)籌高校財(cái)務(wù)治理相關(guān)事宜，下設(shè)戰(zhàn)略及風(fēng)險(xiǎn)管理委員會（主要負(fù)責(zé)對高校長期發(fā)展戰(zhàn)略和重大投資項(xiàng)目及風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行研究并提出審核意見）、預(yù)算與投資決策委員會（主要負(fù)責(zé)實(shí)施全面預(yù)算管理和投資決策的咨詢）、資產(chǎn)管理委員會（主要負(fù)責(zé)存量資產(chǎn)和新增資產(chǎn)的管理）、績效和考核委員會（主要負(fù)責(zé)制定高校部門及管理人員的考核標(biāo)準(zhǔn)并組織考核）、審計(jì)委員會（主要承擔(dān)財(cái)務(wù)監(jiān)督責(zé)任）等專業(yè)委員會。上述專業(yè)委員會受學(xué)校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要充分發(fā)揮各專業(yè)委員會的專長，就必須厘清各委員會與教職工代表大會、學(xué)生代表大會、學(xué)術(shù)委員會、校務(wù)委員會、行政管理團(tuán)隊(duì)等其他治理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界，特別是高校治理機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略角色和管理層的管理定位要明晰，明確其議事規(guī)則，委員會的構(gòu)成既要注重專業(yè)性，又要保證一定的開放性。

院系是高校價(jià)值創(chuàng)造最基本的單元，也是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承的主要承擔(dān)者，要進(jìn)一步構(gòu)建責(zé)權(quán)利對等的校院兩級財(cái)務(wù)治理體系，就應(yīng)處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系：財(cái)權(quán)分配既要注重橫向制衡，也要注重縱向分權(quán)（校、院、系）的轉(zhuǎn)變;各職能部門要進(jìn)一步下放權(quán)限，在賦予二級學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，將部分財(cái)權(quán)下放，并在此過程中分解績效目標(biāo)，充分調(diào)動二級學(xué)院在財(cái)務(wù)治理中的積極性;二級學(xué)院也應(yīng)當(dāng)成立財(cái)務(wù)治理的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，對二級學(xué)院財(cái)權(quán)進(jìn)行有效配置。

3.強(qiáng)化公共價(jià)值預(yù)算管理。高校管理者最核心的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化，公共價(jià)值創(chuàng)造以財(cái)權(quán)配置為基礎(chǔ)，財(cái)權(quán)配置貫穿財(cái)務(wù)治理全過程。財(cái)務(wù)預(yù)算作為財(cái)權(quán)配置的核心工具，通過使用財(cái)務(wù)語言連接高校戰(zhàn)略和日?；顒?，其具體扮演著戰(zhàn)略規(guī)劃、管理控制和運(yùn)行控制的角色，是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的重要手段，也是高校財(cái)務(wù)治理的主要抓手。一是，應(yīng)引入公共價(jià)值預(yù)算體系，以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，在預(yù)算編制時(shí)吸引利益相關(guān)者參與到預(yù)算編制過程當(dāng)中，建立公共價(jià)值與所消耗資源（而非單純的投入）、流程、產(chǎn)出之間的函數(shù)關(guān)系，具體可引入投入產(chǎn)出分析、項(xiàng)目評估等工具。二是，在既有資源約束條件下，高校必須對未來進(jìn)行規(guī)劃，綜合考慮各種因素，確定高校發(fā)展戰(zhàn)略。以公共價(jià)值為導(dǎo)向的公共部門戰(zhàn)略管理有助于擺脫過于管理主義的刻板印象，突破現(xiàn)有狹隘的研究局面[22]。三是，在戰(zhàn)略既定的情況下，通過公共價(jià)值預(yù)算和中期支出框架將公共價(jià)值理念具化到實(shí)際行動中，提高資源配置與高校戰(zhàn)略之間的吻合度，為后續(xù)進(jìn)行績效監(jiān)督和評價(jià)奠定基礎(chǔ)。在公共價(jià)值視域下，預(yù)算管理能力決定了高校財(cái)務(wù)治理的水平，其管理成效影響到高校的全局。公共價(jià)值預(yù)算避免了單純財(cái)務(wù)預(yù)算指標(biāo)可能導(dǎo)致高校價(jià)值創(chuàng)造能力損耗的弊端，有助于克服傳統(tǒng)增量預(yù)算或零基預(yù)算中存在的機(jī)會主義行為、預(yù)算松弛、追求短期利益等缺陷。高校應(yīng)對學(xué)校內(nèi)外部資源進(jìn)行有機(jī)整合，強(qiáng)化預(yù)算“剛性約束”，充分利用其資源配置和管理職能，在確保經(jīng)常性項(xiàng)目預(yù)算的基礎(chǔ)上，結(jié)合資源配置與戰(zhàn)略目標(biāo)，將資源配置給能夠帶來公共價(jià)值最大化的服務(wù)或產(chǎn)品，促使資源配置從低公共價(jià)值的系統(tǒng)向高公共價(jià)值的系統(tǒng)轉(zhuǎn)移。

4.完善內(nèi)部控制和監(jiān)督機(jī)制。高校內(nèi)部治理的本質(zhì)就是高校內(nèi)部決策權(quán)力在高校內(nèi)部的配置與行使[23]。由于財(cái)務(wù)治理體系的不完善，特別是缺少應(yīng)有的監(jiān)督和控制機(jī)制，導(dǎo)致高校部分領(lǐng)域腐敗問題高發(fā)。有效的內(nèi)部控制和監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)治理的保障，縱向授權(quán)和橫向制衡相結(jié)合可以防止權(quán)力異化，對公共價(jià)值產(chǎn)生正的效應(yīng)。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制，識別和診斷財(cái)務(wù)管理中存在的舞弊行為，提升財(cái)務(wù)治理水平，并確保財(cái)權(quán)配置按照預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)進(jìn)行;同時(shí)，完善財(cái)務(wù)治理相關(guān)信息披露制度，為財(cái)務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使提供信息支撐。

5.建立公共價(jià)值導(dǎo)向的績效評價(jià)體系。管理的核心問題是價(jià)值創(chuàng)造、價(jià)值評價(jià)和價(jià)值分配問題[24]，其中價(jià)值創(chuàng)造問題必須借助激勵和約束機(jī)制才能解決。公共價(jià)值理論并不是對新公共管理理論的完全取代，而是對它的一種揚(yáng)棄、補(bǔ)充和迭代，其一方面繼承了新公共管理理論的核心，即借鑒私營部門概念、管理方法和工具以增加公共價(jià)值，另一方面強(qiáng)調(diào)了“公共性”的特征，這就需要分析高校的戰(zhàn)略、行動和結(jié)果是否滿足資源提供者和服務(wù)接受者的需求和期望。公共價(jià)值理論彌補(bǔ)了傳統(tǒng)公共管理效率低下和新公共管理缺失“價(jià)值靈魂”的缺陷，其本身也可以作為績效評價(jià)的工具。

績效評價(jià)體系蘊(yùn)含著設(shè)計(jì)者的價(jià)值取向，并構(gòu)成激勵和約束機(jī)制的基礎(chǔ)?？冃гu價(jià)不應(yīng)僅局限在報(bào)告視角，還應(yīng)涵蓋管理視角?？冃Ч芾硎且粋€閉環(huán)管理系統(tǒng)，通過績效評價(jià)、績效報(bào)告和績效反饋，將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果傳導(dǎo)至預(yù)算管理的閉環(huán)，對高校公共價(jià)值創(chuàng)造具有非常重要的指導(dǎo)價(jià)值。從管理目標(biāo)來看，績效指標(biāo)指向結(jié)果（做得怎么樣），它采用基于部門公共事務(wù)的責(zé)任指標(biāo)或效果指標(biāo)[25]。脫離了公共價(jià)值的“政府績效”沒有意義，脫離了對政府績效的科學(xué)管理去追求公共價(jià)值也會造成“績效損失”26]?？冃p失是產(chǎn)出和結(jié)果的差距，包含治理缺陷型和價(jià)值偏離型兩種[27]。公共價(jià)值導(dǎo)向的績效評價(jià)體系設(shè)計(jì)應(yīng)以公共價(jià)值識別為基礎(chǔ)，整合財(cái)務(wù)績效指標(biāo)（如經(jīng)濟(jì)、效率和效果等經(jīng)濟(jì)價(jià)值）和非財(cái)務(wù)績效指標(biāo)（如社會公眾的參與度、獲得感、滿意度、代際公平等社會價(jià)值），滿足評估、控制、預(yù)算、激勵等需求，以避免高校強(qiáng)調(diào)短期產(chǎn)出而忽略長期效果，具體可借助公共價(jià)值賬戶、公共價(jià)值計(jì)分卡、公共服務(wù)價(jià)值鏈等評價(jià)工具，使公共價(jià)值從抽象的概念具化到落地過程，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)”“面”結(jié)合。在公共價(jià)值導(dǎo)向的績效評價(jià)過程中，既要關(guān)注集體偏好的達(dá)成，即關(guān)注資源提供者、服務(wù)接受者等利益相關(guān)者的滿意度和獲得感（關(guān)注社會價(jià)值等視角），又要關(guān)注實(shí)現(xiàn)既定結(jié)果所耗費(fèi)的資源（關(guān)注經(jīng)濟(jì)價(jià)值，如部分服務(wù)的供應(yīng)方的選擇）是否符合最優(yōu)原則并注意結(jié)果的滯后性，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的精細(xì)化和規(guī)范化。

6.探索構(gòu)建公共價(jià)值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制。就高校而言，研究公共價(jià)值的終極目標(biāo)是解決高校為什么存在的問題。高校的主要職能是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)，但高校沒有相應(yīng)資源和能力獨(dú)立完成其應(yīng)承擔(dān)的使命，因此，如何通過復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)共同體，以資源協(xié)同和共享的方式實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化，成為高校管理層必須考慮的現(xiàn)實(shí)問題。公共價(jià)值強(qiáng)調(diào)多元主體的平等嵌人（強(qiáng)調(diào)治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化而非線性化或?qū)蛹墸┖突?、?qiáng)調(diào)共同治理和合作生產(chǎn)，最終構(gòu)成利益共同體。針對高校利益相關(guān)者眾多且價(jià)值判斷存在異質(zhì)性的情況，應(yīng)探索構(gòu)建公共價(jià)值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制。公共價(jià)值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)治理聚焦于合作、參與和伙伴關(guān)系，具有較強(qiáng)的包容性，突破了傳統(tǒng)管理單向運(yùn)行和線性思維的弊端，借助多元利益相關(guān)者，在民主進(jìn)程中形成、構(gòu)建和定義公共價(jià)值。

高校網(wǎng)絡(luò)治理主體主要包括資源提供者（與高校存在撥款關(guān)系的政府，其既是管制者，也是治理的重要關(guān)系方;學(xué)生;與高校存在融資關(guān)系的外部金融機(jī)構(gòu);捐贈者等）、服務(wù)接受者（學(xué)生以及雇傭畢業(yè)生的各類單位;與學(xué)校存在平等合作關(guān)系的各類機(jī)構(gòu)，如政府、企業(yè)、高校、科研院所等）、服務(wù)提供者（教職員工等）、監(jiān)管部門、評價(jià)機(jī)構(gòu)等。治理機(jī)制不僅包含責(zé)權(quán)利的安排，也包含決策的規(guī)則和程序，重點(diǎn)是解決財(cái)務(wù)治理主體的價(jià)值沖突問題。財(cái)務(wù)治理主體有各自的行動邏輯和訴求，在治理過程中承擔(dān)著雙重角色，既在財(cái)權(quán)配置中發(fā)揮著應(yīng)有的作用，又是公共價(jià)值的共同創(chuàng)造者。

作為一種特殊的集體決策框架和結(jié)構(gòu)性安排，信任關(guān)系的構(gòu)建是網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)，也是確保合法性以及實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值創(chuàng)造的前提。在公共價(jià)值管理的過程中，公共管理者需要將公眾吸引到對公眾偏好的討論的過程中，共同商議問題，而這一對話和討論過程的復(fù)雜性，使得效率和民主必須形成合作伙伴關(guān)系[28]，網(wǎng)絡(luò)治理主體通過合作和互動達(dá)成共識，并賦權(quán)網(wǎng)絡(luò)主體或其代表持續(xù)參與到高校戰(zhàn)略、公共價(jià)值預(yù)算、公共價(jià)值導(dǎo)向的績效評價(jià)等全過程中。通過網(wǎng)絡(luò)治理，利益相關(guān)者向公共價(jià)值的創(chuàng)造者和合作者轉(zhuǎn)變，通過資源共享、信息互通以及對跨部門的價(jià)值和利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，形成系統(tǒng)合力，促進(jìn)合作的廣度和深度，進(jìn)而化解價(jià)值沖突，降低交易成本，緩解信息不對稱，提高高校財(cái)務(wù)治理的效率，促進(jìn)公共價(jià)值創(chuàng)造。

六、結(jié)語

公共管理范式變遷是一個持續(xù)的過程，公共價(jià)值理論突破了傳統(tǒng)公共理論的約束，強(qiáng)調(diào)工具理性與價(jià)值理性的有機(jī)銜接和適度平衡，已經(jīng)被社會所認(rèn)可。構(gòu)建以公共價(jià)值理論為導(dǎo)向的高校財(cái)務(wù)治理體系，應(yīng)超越傳統(tǒng)的效率和效果理念，聚焦公共價(jià)值的創(chuàng)造和提供。建立健全高校財(cái)務(wù)治理體系，有利于提升高校公共價(jià)值的創(chuàng)造能力，構(gòu)建治理主體之間的信任機(jī)制，進(jìn)而做出合法性判斷等。盡管公共價(jià)值因難于計(jì)量（如難以通過財(cái)務(wù)的語言對產(chǎn)出、結(jié)果和其他公共價(jià)值維度進(jìn)行計(jì)量）和缺少落地的工具而被垢病，但是公共價(jià)值理論為高校財(cái)務(wù)治理提供了一個更為寬泛的研究視角。高校管理者應(yīng)樹立戰(zhàn)略思維，圍繞公共價(jià)值識別、公共價(jià)值創(chuàng)造和公共價(jià)值管理的邏輯進(jìn)一步理順高校財(cái)務(wù)管理體制，構(gòu)建公共價(jià)值預(yù)算體系，完善基于公共價(jià)值的財(cái)務(wù)治理邊界。當(dāng)然，信息的豐富度會影響到財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，作為高校治理體系的重要組成部分，財(cái)務(wù)治理的有效實(shí)施需要會計(jì)信息、內(nèi)部控制等作為支撐，因此需要提高信息透明度、完善監(jiān)督機(jī)制。

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（責(zé)任編輯·校對：喻晨陳晶）