王濤院士和《防沙治沙法》的誕生

宋平 秦兆寶

今年的6月17日是第二十八個(gè)“世界防治荒漠化與干旱日”。

中國(guó)是世界荒漠化最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，也是防沙治沙成效最為突出的國(guó)家。在宏大的荒漠化治理篇章中，中國(guó)以更科學(xué)更全面的規(guī)劃、更多層次的政策出臺(tái)，驅(qū)動(dòng)升級(jí)我國(guó)防治荒漠化工作，讓山河更加俊秀，為全球荒漠化治理提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)方案，贏得了國(guó)際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)——“中國(guó)荒漠化防治處于世界領(lǐng)先地位”“世界荒漠化防治看中國(guó)”。

中國(guó)在防沙治沙領(lǐng)域取得如此顯著成就的背后，離不開《防沙治沙法》。它是國(guó)際上第一部防沙治沙的法律，充分彰顯了我國(guó)對(duì)荒漠化防治工作的高度重視。

與此同時(shí)，我們應(yīng)該銘記為這部法律的起草和頒布而四處奔波、日夜操勞的一位女科學(xué)家。她就是擔(dān)任此項(xiàng)立法工作的主要起草責(zé)任人、時(shí)任第九屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委員、全國(guó)人大代表、中國(guó)工程院院士王濤。

我國(guó)歷來(lái)十分重視防沙治沙工作，將環(huán)境保護(hù)列為基本國(guó)策。新中國(guó)成立伊始，就組織開展了群眾性的防沙治沙工作。1979年，在我國(guó)的西北、華北和東北地區(qū)，開始大規(guī)模建設(shè)人工林業(yè)生態(tài)工程即“三北”防護(hù)林工程，并將其納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要項(xiàng)目。截止1999年底，全國(guó)累計(jì)完成工程治理面積近1.2億畝，增加林草植被1億多畝，取得了可喜的成效，減緩了局部地區(qū)沙化擴(kuò)展的速度。

盡管當(dāng)時(shí)防沙治沙工作在局部取得了明顯的成效，但總體上還未能扭轉(zhuǎn)繼續(xù)惡化的趨勢(shì)。上世紀(jì)90年代，沙化土地平均每年以2460平方公里的速度擴(kuò)張，直接威脅著改善生態(tài)環(huán)境的大局，給工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活帶來(lái)嚴(yán)重影響。2000年，政府提出重點(diǎn)地區(qū)防沙治沙工程建設(shè)規(guī)劃，并投入相當(dāng)?shù)馁Y金，以保證工程的順利進(jìn)行。與此同時(shí)，制定激勵(lì)政策，完善法治保障也就逐漸提到了政府防沙治沙的重要日程當(dāng)中。

沙化土地的不斷擴(kuò)張，有氣候變化、自然災(zāi)害等自然因素，但主要還是由于不合理的人為活動(dòng)引起的。因此，為了限制人為破壞植被的行為，《森林法》《草原法》《水土保持法》等法律分別作過(guò)一些規(guī)定，取得一定成效，但都未能從根本上起到遏制沙漠化擴(kuò)張的作用。究其原因，有執(zhí)法不嚴(yán)的因素，但是，有關(guān)法律對(duì)防沙治沙問(wèn)題缺乏針對(duì)性、系統(tǒng)性和強(qiáng)有力的規(guī)定，卻是更重要的原因。

為了保證全國(guó)防沙治沙工程達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，強(qiáng)化沙化土地監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系建設(shè)，提高防沙治沙的科技水平，加強(qiáng)對(duì)沙區(qū)各級(jí)政府防沙治沙工作的監(jiān)督，監(jiān)督防沙治沙政策的貫徹及相應(yīng)資金的有效利用，提高全社會(huì)特別是沙區(qū)人民的防沙治沙法制意識(shí)，改善沙區(qū)人民的生活和生產(chǎn)條件，全國(guó)人大常委會(huì)于2000年正式將《防沙治沙法》列入九屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并由時(shí)任全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委員王濤院士親自擔(dān)任此項(xiàng)立法工作的主要起草責(zé)任人。

這個(gè)立法起草責(zé)任人的身份，與以往王濤院士參與的各類立法工作的身份大有不同。她不僅要從自己專業(yè)領(lǐng)域提出建議和意見，還得協(xié)調(diào)各有關(guān)單位，將涉及的方方面面整合歸納分析，進(jìn)而提交一份既合理又符合我國(guó)國(guó)情的可行性方案。

剛一接到任務(wù)，王濤院士就站到了各方矛盾的焦點(diǎn)之中。主要問(wèn)題表現(xiàn)在三個(gè)方面。其一，《防沙治沙法》應(yīng)該是一部單項(xiàng)法還是一部綜合法？在這個(gè)問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)并不統(tǒng)一;其二，《防沙治沙法》所涉及領(lǐng)域的主管部門各有主張，意見不一;其三，《防沙治沙法》專業(yè)委員會(huì)起草組與原林業(yè)部政策法規(guī)司出現(xiàn)了觀點(diǎn)上的分歧。

作為主要起草責(zé)任人，王濤院士深刻地意識(shí)到，這三個(gè)問(wèn)題無(wú)論哪一個(gè)沒(méi)處理好，都將無(wú)法順利完成任務(wù)。一方面要協(xié)調(diào)專家的意見，科學(xué)界定荒漠化、水蝕、風(fēng)蝕及土地沙化與其他破壞之間的關(guān)系。另一方面，要了解并堅(jiān)持國(guó)務(wù)院三定方案中的部門分工，尊重已建立起的防治荒漠化網(wǎng)絡(luò)體系的現(xiàn)實(shí)。

辦法總是比問(wèn)題多。深入沙區(qū)調(diào)研，了解我國(guó)防沙治沙的國(guó)情，成為王濤院士打破這一僵局的重要突破口。她堅(jiān)定地認(rèn)為，法律無(wú)情人有情，只要讓每一位關(guān)心這部法律的代表真正了解沙區(qū)一線人民的生活狀況及殷切希望，就會(huì)讓大家都能回歸到：權(quán)為民所用、情為民所系的談判桌上來(lái)。

2000年7月，王濤院士親自帶隊(duì)奔赴內(nèi)蒙古赤峰，開始了為期4天的《防沙治沙法》專題調(diào)研。剛到赤峰的第一天，當(dāng)?shù)卣紤]到這些從北京遠(yuǎn)道而來(lái)的專家們舟車勞頓，提議先休息。但王濤院士向當(dāng)?shù)卣杆僬f(shuō)明了此次調(diào)研的任務(wù)和目的，希望當(dāng)?shù)卣鼙M快協(xié)助安排好調(diào)研的行程。

走訪的第一天，王濤院士帶隊(duì)挨家挨戶親切詢問(wèn)農(nóng)牧民的家庭收入情況，風(fēng)沙給生活帶來(lái)的影響，以及退耕還林還草需要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)燃?xì)節(jié)。白天奔走沙區(qū)調(diào)研，晚上抓緊整理材料，需要集體商議時(shí)，就地召開座談會(huì)。雖然有些辛苦，但和白天見到的那些農(nóng)牧民相比，王濤院士認(rèn)為這些都不算什么。

走訪的第二天，行程里安排的調(diào)研地區(qū)，自然地理環(huán)境更加的惡劣，小型轎車不能同行。王濤院士立刻和當(dāng)?shù)卣疁贤?，改乘越野車，繼續(xù)向沙區(qū)腹地深入。

這次赤峰調(diào)研之行非常成功。各位專家們返京后對(duì)沙區(qū)人民的生活狀況表示同情和擔(dān)憂，“情為民所系”也就這樣有了深刻的印象，找到了權(quán)為民所用的動(dòng)力。

在北京休整后不久，調(diào)研團(tuán)隊(duì)再次出發(fā)。這次的目的地是吉林省延邊自治州，由時(shí)任全國(guó)人大環(huán)資委主任曲格平親自帶隊(duì)。

這次吉林調(diào)研的前期并不順利。地方政府相關(guān)部門并沒(méi)有將此事重視起來(lái)。缺少了當(dāng)?shù)卣膮f(xié)助與支持，調(diào)研工作也就變得不是很順利。隨曲格平一同前往的王濤院士看到這個(gè)情況，心中十分焦急。她當(dāng)機(jī)立斷，給自己的秘書打了電話，讓秘書即刻從北京趕到吉林，協(xié)助此次調(diào)研的后勤保障工作。這就是王濤院士，不管在科研上，還是工作中，她始終嚴(yán)格要求自己，盡心盡力，見困難就上，把每一件事都做到極致。

由于王濤院士的及時(shí)協(xié)助安排，這次的調(diào)研活動(dòng)雖前期有些曲折，但順利完成了材料收集、數(shù)據(jù)分析以及匯總報(bào)告的任務(wù)。更重要的是，通過(guò)這個(gè)小插曲，一同前往的各位代表，均被王濤院士這種敬業(yè)精神和不怕困難的勇氣所折服。也就在這一年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局為王濤院士頒發(fā)了“環(huán)境保護(hù)杰出貢獻(xiàn)者獎(jiǎng)”。

通過(guò)一系列走訪調(diào)研、專家咨詢、各部門之間的協(xié)調(diào)座談，《防沙治沙法》逐漸形成了雛形。

2001年8月，由王濤牽頭起草的中華人民共和國(guó)第一部《防沙治沙法》正式出臺(tái)，并獲全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，成為國(guó)際上第一部防沙治沙的法律。

《防沙治沙法》共有七章四十七條，包括總則、防沙治沙規(guī)劃、土地沙化的預(yù)防、沙化土地的治理、保障措施、法律責(zé)任與附則。其中對(duì)立法目的、適用范圍、防沙治沙原則、政府防沙治沙責(zé)任制、防沙治沙管理機(jī)構(gòu)、國(guó)民在防沙治沙工作中的義務(wù)與權(quán)利、保障措施（包括資金、技術(shù)）、法律責(zé)任作了明確的規(guī)定，從法律上為防止沙漠化提供了保證。

如今，王濤院士雖然離開了我們，但她為《防沙治沙法》所做出的貢獻(xiàn)，依然銘刻在人們的心中。

（作者工作單位：中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院）