失能老年人家庭養(yǎng)老面臨的風(fēng)險(xiǎn)及其法律治理

摘要：近年來，失能老年人口規(guī)模伴隨著人口老齡化程度加深而迅速增長。讓每一位失能老年人都能安享晚年是全社會(huì)共同的責(zé)任。失能老年人因身體、情感等原因，更加傾向于選擇家庭養(yǎng)老，但是家庭養(yǎng)老也面臨著多重風(fēng)險(xiǎn)。法律是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，應(yīng)在家庭養(yǎng)老支持政策、失能老年人長期照護(hù)保障制度、失能老年人權(quán)益保障法律法規(guī)、養(yǎng)老服務(wù)體系立法等方面構(gòu)筑牢固的法律體系，增強(qiáng)失能老年人家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)現(xiàn)失能老年人家庭養(yǎng)老功能的強(qiáng)化。

關(guān)鍵詞：失能老年人；家庭養(yǎng)老；風(fēng)險(xiǎn)；法律治理

作者簡介：張海峰，大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院（遼寧大連116023）。

中圖分類號：D92文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）07-0099-03

近年來，伴隨著人口老齡化程度的加深，我國老年人口高齡化趨勢增強(qiáng)，失能老年人口規(guī)模迅速增長。國際上通常把失能老年人定義為因年邁虛弱、殘疾、生病、智障等需要外部的幫助才能完成如吃飯、穿衣、洗澡、上廁所、購物等日?；顒?dòng)的老年人，即失去獨(dú)立日常生活自理能力而需要他人幫助的老人[1]。在不同養(yǎng)老方式中，失能老年人絕大多數(shù)傾向于選擇家庭養(yǎng)老，承擔(dān)日常照護(hù)責(zé)任的也多是其家庭成員，家庭養(yǎng)老對失能老年人而言至關(guān)重要。人口老齡化日趨嚴(yán)峻的形勢下，“十四五”規(guī)劃綱要提出“支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能”的新要求，再次賦予了家庭養(yǎng)老的重要地位。家庭養(yǎng)老功能重要性凸顯的同時(shí)，家庭養(yǎng)老所面臨的風(fēng)險(xiǎn)同樣不容忽視。家庭養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)指的是在核心家庭成為主流家庭、“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)成為典型家庭結(jié)構(gòu)的背景下，照料老年人所面臨的經(jīng)濟(jì)、健康成本及相關(guān)機(jī)會(huì)成本增大，以及由此導(dǎo)致的家庭子女所面臨的贍養(yǎng)老人心有余而力不足的狀態(tài)[2]。開展失能老年人家庭養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)研究，針對風(fēng)險(xiǎn)提出具有針對性的法律治理方案，具有重要的政策價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、失能老年人家庭養(yǎng)老面臨的風(fēng)險(xiǎn)

家庭養(yǎng)老是中國傳統(tǒng)社會(huì)的主要養(yǎng)老方式，九成以上老年人選擇在自己家或子女家養(yǎng)老，而農(nóng)村老年人選擇在子女家養(yǎng)老的比例更高[3]。家庭養(yǎng)老固然對老年人的晚年生活有著重要的支撐作用，但是家庭結(jié)構(gòu)、居住格局的改變，生活方式的變遷，國家支持政策的匱乏，老年人養(yǎng)老保障體系的不足等因素，都對失能老年人家庭養(yǎng)老構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，具體包括如下方面。

（一）經(jīng)濟(jì)支持風(fēng)險(xiǎn)

家庭養(yǎng)老的健康運(yùn)行需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，失能老年人身體健康狀況的特殊性，使得其對必要的經(jīng)濟(jì)保障有著更加現(xiàn)實(shí)而緊迫的需求。老年人的收入來源主要包括離退休金或養(yǎng)老金、自己勞動(dòng)所得以及子女資助。但是隨著年齡增加，老年人對子女資助的依賴性逐漸增強(qiáng)，而農(nóng)村老年人更加需要子女的經(jīng)濟(jì)幫助。老年人能否獲得家庭的經(jīng)濟(jì)支持，主要取決于家庭占有經(jīng)濟(jì)資源的多寡、子女創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會(huì)與能力，以及家庭整體的發(fā)展策略，這些因素的不確定性增加了家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)保障風(fēng)險(xiǎn)[4]。通常而言，家庭是失能老年人重要的依靠，但是老年人的失能將會(huì)對家庭帶來極大的沖擊，首當(dāng)其沖的就是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的加重。家庭將會(huì)面臨財(cái)力只消不漲的困局，尤其對于子女外出務(wù)工的城鄉(xiāng)老年人貧困家庭，“因失能致貧”成為新貧困的主要形式[5]。研究表明，老年人失能對家庭經(jīng)濟(jì)沖擊的影響力度隨失能程度的加深而增大，中度失能會(huì)顯著增加家人的照顧時(shí)長，降低家人的勞動(dòng)力市場參與，間接沖擊家庭經(jīng)濟(jì)收入，而老年人重度失能將顯著增加子女的照料費(fèi)用，顯著地增加老年人家庭的直接經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)[6]。與此同時(shí)，生活成本的上升、孩子的教育投入等也會(huì)擠壓子女對失能老年人的經(jīng)濟(jì)投入，家庭面臨著巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，失能老年人家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持風(fēng)險(xiǎn)巨大。

（二）照料護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)

隨著年齡的增長，老年人對生活照護(hù)的需求逐漸增多，尤其對于家庭養(yǎng)老而言，家庭成員對老年人的照護(hù)起到了關(guān)鍵性甚至唯一性的作用。失能老年人由于慢性疾病、軀體損傷、心理功能障礙等造成了功能缺失，需要長期、甚至終生的連續(xù)性照護(hù)[7]。在有人照料的失能老年人中，超過九成的老年人的主要照料者是其配偶或子女。失能老年人對照護(hù)護(hù)理的專業(yè)性有著較高的要求，失能程度越高，對照護(hù)需求的質(zhì)量和數(shù)量要求越高，但是家庭成員的照護(hù)水平顯然不能滿足失能老年人的需要。計(jì)劃生育政策的實(shí)施使得家庭結(jié)構(gòu)小型化，造成家庭照料功能弱化，老年人失能導(dǎo)致獨(dú)生子女的照料負(fù)擔(dān)加重。隨著照料時(shí)間的持續(xù)投入，子女對失能老年人照料的意愿程度和照料效果都在不斷下降，失能老年人的照料需求無法得到充分滿足。此外，子女照護(hù)失能老年人需要承擔(dān)工作時(shí)間減少、照護(hù)支出增加等經(jīng)濟(jì)成本，因而家庭經(jīng)濟(jì)支持對失能老年人照護(hù)的效果具有很大影響，可以預(yù)見，失能老年人面臨著一定的照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）精神慰藉風(fēng)險(xiǎn)

失能老年人隨著年齡增長，軀體功能逐漸衰退，慢性病種類增加、病情加重，活動(dòng)范圍受限、社交圈子縮小，其孤獨(dú)、無助感不斷增強(qiáng)，對緩解孤獨(dú)感、陪伴等方面的心理關(guān)愛也有較大需求。滿足家庭成員的情感需求是家庭的重要功能，老年人對子女的情感依賴較深，需要子女對其關(guān)心與陪伴。與子女關(guān)系和睦、經(jīng)常交流的失能老年人，其身心健康狀況會(huì)更好，情感上的關(guān)心與愛護(hù)，能夠減少消極情緒的產(chǎn)生，進(jìn)而促進(jìn)身心健康。但是對于獨(dú)生子女家庭，其工作壓力大、事業(yè)繁忙、教育子女任務(wù)重，對于老年人的精神贍養(yǎng)往往是心有余而力不足[8]。對于多子女家庭，過重的照護(hù)負(fù)擔(dān)可能使得兒女們相互推諉贍養(yǎng)責(zé)任，這反而會(huì)對失能老年人的心理產(chǎn)生影響。而且失能老年人的配偶及其子女往往會(huì)忽視其情感需求，僅僅關(guān)注其生理上的健康狀況，殊不知心理健康與生理健康是相互促進(jìn)的。家庭成員對老年人心理健康問題的忽視是失能老年人所面臨的精神慰藉風(fēng)險(xiǎn)。

（四）倫理道德風(fēng)險(xiǎn)

盡管現(xiàn)代社會(huì)人們的道德素質(zhì)顯著提升，法治觀念深入人心，但是據(jù)調(diào)查，我國仍有一些老年人受到了子女虐待。同時(shí)，中國老年人健康長壽影響因素調(diào)查（CLHLS）的數(shù)據(jù)推測，我國約有不到50萬的失能老年人面臨無人照料的困境。倘若子女對失能老年人失去了照護(hù)的耐心，對其晚年生活不管不顧，不愿承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)，甚至對老年人施行虐待行為，這不僅僅是倫理道德問題，更是法律問題。

二、失能老年人家庭養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的法律治理

（一）構(gòu)建家庭養(yǎng)老支持政策機(jī)制體系

失能老年人家庭養(yǎng)老面臨的風(fēng)險(xiǎn)來自家庭內(nèi)部的矛盾，化解矛盾除家庭成員的調(diào)劑外，還需要從外部加強(qiáng)對家庭養(yǎng)老的支持，構(gòu)筑家庭養(yǎng)老的安全防線。家庭養(yǎng)老支持政策是指支持家庭成員為老年人履行經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、照料護(hù)理和精神慰藉等贍養(yǎng)扶養(yǎng)責(zé)任的社會(huì)政策，其目的在于提升老年人的家庭福祉、促進(jìn)家庭和諧幸福與社會(huì)良性發(fā)展[9]。《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》提出“國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策”，保障家庭承擔(dān)老年人的贍養(yǎng)責(zé)任。但是，當(dāng)前我國的家庭養(yǎng)老支持政策呈現(xiàn)政策條款碎片化、政策目標(biāo)不明確、缺乏可操作性等問題。構(gòu)建家庭養(yǎng)老支持政策體系需要提前布局、先行試點(diǎn)、考察評估、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而通過全國性的立法修訂，以完善老年人權(quán)益保障法或制定家庭養(yǎng)老促進(jìn)法等法律法規(guī)的形式，明確家庭養(yǎng)老支持政策的目標(biāo)群體、政策內(nèi)容、支持主體與支持方式等內(nèi)容，通過規(guī)定稅收調(diào)節(jié)政策、住房保障政策、經(jīng)濟(jì)支持政策、醫(yī)療照護(hù)政策、公共服務(wù)促進(jìn)政策等，兼顧城鄉(xiāng)之間的公平性，搭建家庭養(yǎng)老支持政策實(shí)施機(jī)制，以執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等方式全過程保障家庭養(yǎng)老支持政策貫徹實(shí)施，明確家庭養(yǎng)老的國家支持責(zé)任，從而提升家庭養(yǎng)老支持政策的針對性與可行性，著力增強(qiáng)對家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持、人力支持、技術(shù)支持等，緩解老年人失能給家庭帶來的巨大壓力，增強(qiáng)家庭養(yǎng)老的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能。構(gòu)建家庭養(yǎng)老支持政策機(jī)制體系，要通過正式的制度安排實(shí)現(xiàn)對家庭贍養(yǎng)老人責(zé)任承擔(dān)的支持和協(xié)助，通過投資家庭而增強(qiáng)家庭能力，在充分發(fā)揮中國家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)優(yōu)勢的同時(shí)，使家庭成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展[10]。

（二）建立健全失能老年人長期照護(hù)保障制度

當(dāng)前家庭規(guī)模日益小型化，能夠?yàn)槭芾夏耆颂峁┱兆o(hù)的家庭人力資源匱乏，亟待建立健全失能老年人長期照護(hù)保障制度，以法律保障制度的長久穩(wěn)健運(yùn)行。首先，完善長期照護(hù)領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)，將已經(jīng)制定的可行的政策上升為法律，進(jìn)一步明確責(zé)任護(hù)體、供給主體，規(guī)范長期照護(hù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，明確籌資方式等，確保長期照護(hù)制度的穩(wěn)定運(yùn)行。其次，強(qiáng)化對失能老年人長期照護(hù)的保障措施和考核監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對長期照護(hù)過程的執(zhí)法與監(jiān)督檢查，保障失能老年人長期照護(hù)的質(zhì)量，促進(jìn)失能老年人長期照護(hù)水平提升。再次，嚴(yán)厲打擊違法犯罪行為，保護(hù)失能老年人合法權(quán)益，確保失能老年人接受到正規(guī)、安全的長期照護(hù)服務(wù)。最后，探索建立失能老年人長期照護(hù)保險(xiǎn)制度，分散失能老年人的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。通過試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步形成一套完善可行的制度體系，并適時(shí)出臺長期照護(hù)保險(xiǎn)法等相關(guān)法律進(jìn)一步規(guī)范長期照護(hù)保險(xiǎn)制度，明晰各參與主體的責(zé)任，厘定各參與主體的法律義務(wù)，切實(shí)保障失能老年人的身體健康。通過構(gòu)建失能老年人長期照護(hù)保障制度，減輕失能老年人家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)，提高失能老年人的生活質(zhì)量。

（三）完善失能老年人權(quán)益保障法律法規(guī)

法律是權(quán)益保障的邏輯起點(diǎn)，失能老年人作為社會(huì)中的弱勢群體，其合法權(quán)益遭受侵害的可能性增加，需要構(gòu)筑嚴(yán)密的法律保障體系，讓失能老年人實(shí)現(xiàn)老有頤養(yǎng)。首先，進(jìn)一步完善老年人權(quán)益保障法律法規(guī)，增強(qiáng)對失能老年人的權(quán)益保障，將老年人的健康、經(jīng)濟(jì)、家庭等原則性規(guī)定明晰化、細(xì)則化，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。其次，建立失能老年人生活與護(hù)理津貼制度，形成一套明確的制度規(guī)范，依據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況、失能評級分類發(fā)放，緩解失能老年人的經(jīng)濟(jì)壓力。推進(jìn)社會(huì)救助法的立法進(jìn)程，加強(qiáng)對生活困難失能老年人的救助，提高失能老年人生活水平，保障其基本生活與醫(yī)療待遇。再次，完善失能老年人權(quán)益救濟(jì)制度，在立法、執(zhí)法與司法過程中，加強(qiáng)對失能老年人權(quán)益的保護(hù)。針對家庭、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等虐待老年人行為，給予嚴(yán)厲的打擊與懲治措施，對犯罪行為依法追究刑事責(zé)任。拓寬失能老年人維權(quán)渠道，方便老年人維權(quán)求助，相關(guān)群團(tuán)組織、社會(huì)公益組織等積極參與失能老年人權(quán)益維護(hù)工作，提高失能老年人維權(quán)意識。最后，加強(qiáng)法律引導(dǎo)，鼓勵(lì)子女對失能老年人的關(guān)心與照顧，倡導(dǎo)共同居住或就近居住，通過配套性的法律法規(guī)對失能老年人的子女盡孝道行為給予支持與規(guī)制。從完善失能老年人權(quán)益保障法律法規(guī)入手，在加強(qiáng)對失能老年人自身權(quán)益保護(hù)的同時(shí)，規(guī)避家庭養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)因素，保證失能老年人安享晚年。

（四）積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系立法進(jìn)程

失能老年人傾向于家庭養(yǎng)老，但不意味著其在家庭養(yǎng)老的同時(shí)不能融入社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。失能老年人家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過重，面臨著多重風(fēng)險(xiǎn)，因而有必要鼓勵(lì)失能老年人參與社區(qū)居家養(yǎng)老、鄉(xiāng)村幸福院養(yǎng)老等養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，緩解家庭對失能老年人的照護(hù)壓力。同時(shí)，要積極探索更加適合失能老年人的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，加強(qiáng)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)對失能老年人的針對性。當(dāng)前，應(yīng)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)的制定，構(gòu)建多元協(xié)同的養(yǎng)老服務(wù)體系，明確多元主體協(xié)同參與的責(zé)任與義務(wù)，加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)參與主體的監(jiān)管。此外，通過設(shè)立失能老年人參與社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)失能老年人參與，減輕失能老年人的經(jīng)濟(jì)壓力。

老年人失能給家庭帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，非常容易陷入“一人失能，全家失衡”的窘境，家庭養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)被放大。強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能，提升失能老年人晚年生活的質(zhì)量至關(guān)重要。法律是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要工具，以法律治理規(guī)避家庭養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用法治方式促進(jìn)失能老年人養(yǎng)老權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)齊家庭在養(yǎng)老功能中的短板，強(qiáng)化外部保障，可以增強(qiáng)失能老年人家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提升失能老年人的安全感，讓失能老年人頤享晚年生活。

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責(zé)任編輯：朱婧婧