鄉(xiāng)村人民調(diào)解運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇

摘要：人民調(diào)解作為一種非訴訟糾紛解決方式，在預(yù)防和化解社會(huì)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。目前，我國鄉(xiāng)村人民調(diào)解在運(yùn)行過程中存在人民調(diào)解委員會(huì)虛置、人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)不力、糾紛化解功能弱化、調(diào)解協(xié)議執(zhí)行效力不足等問題。通過對江蘇昆山、江西共青城、貴州桐鄉(xiāng)等地的實(shí)踐考察發(fā)現(xiàn)，其“互聯(lián)網(wǎng)+”模式、“鄉(xiāng)賢會(huì)”模式和“分片包?！蹦Ｊ綖槠渌貐^(qū)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)啟示。各地可從完善人民調(diào)解委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、提升人民調(diào)解員職業(yè)化專業(yè)化水平、強(qiáng)化人民調(diào)解處理矛盾的基礎(chǔ)性作用、保障調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力等方面促進(jìn)鄉(xiāng)村人民調(diào)解高效運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村人民調(diào)解；調(diào)解員職業(yè)化；糾紛化解功能；調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力

基金項(xiàng)目：陜西省教育廳人文社科專項(xiàng)項(xiàng)目“陜西農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織參與基層治理創(chuàng)新法律問題研究”（18JK0304）；西安財(cái)經(jīng)大學(xué)2020年研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村人民調(diào)解運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇”（20YC042）。

作者簡介：劉玲，西安財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院（陜西西安710061）。

中圖分類號：D926文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）07-0052-07

近年來，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，大批農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，封閉傳統(tǒng)的農(nóng)村熟人社會(huì)逐漸瓦解，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)的糾紛化解功能不斷弱化，司法救濟(jì)手段被廣泛運(yùn)用。完善鄉(xiāng)村人民調(diào)解運(yùn)行機(jī)制、明晰鄉(xiāng)村人民調(diào)解機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)范圍、加強(qiáng)調(diào)解員隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)是促進(jìn)鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)公信力回歸的必由之路，對維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。筆者通過對江蘇昆山等地的實(shí)踐考察，總結(jié)幾地的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，提出完善鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度運(yùn)行的相關(guān)建議。

一、鄉(xiāng)村人民調(diào)解的內(nèi)涵及功能

鄉(xiāng)村人民調(diào)解的運(yùn)行是鄉(xiāng)村糾紛解決和秩序建設(shè)的重要組成部分。分析鄉(xiāng)村人民調(diào)解運(yùn)行的困境，首先應(yīng)明確鄉(xiāng)村人民調(diào)解和人民調(diào)解委員會(huì)的內(nèi)涵和功能。

（一）鄉(xiāng)村人民調(diào)解的內(nèi)涵界定

2011年開始施行的《中華人民共和國調(diào)解法》指出，人民調(diào)解是指在出現(xiàn)矛盾糾紛時(shí)，各級人民調(diào)解委員會(huì)出面了解案件情況，從實(shí)際出發(fā)，幫助雙方當(dāng)事人客觀分析事實(shí)，助其擇取最佳解決辦法，并巧用說服、規(guī)勸、疏導(dǎo)等手段，促使兩方當(dāng)事人通過平等協(xié)商自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議。從調(diào)解主體來看，人民調(diào)解工作由人民調(diào)解委員會(huì)組織實(shí)施。從調(diào)解內(nèi)容來看，調(diào)解的范圍僅限于民間糾紛，2002年9月出臺的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第二十條明確指出，民間糾紛包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會(huì)組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議的各種糾紛。從調(diào)解方式來看，人民調(diào)解是基于當(dāng)事人自主自愿的原則，利用情、理、法相結(jié)合的手段，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)之上達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

（二）鄉(xiāng)村人民調(diào)解的功能

1.及時(shí)處理鄉(xiāng)村矛盾糾紛?；饷芗m紛是鄉(xiāng)村人民調(diào)解最基本且最重要的功能。在人民群眾的權(quán)利意識持續(xù)高漲的今天，如果對關(guān)系老百姓切身利益的小矛盾放任不管，很可能會(huì)使矛盾激化。此外，人民調(diào)解作為一種獨(dú)立的糾紛解決方式，與司法手段相比具有便捷、低耗的天然優(yōu)勢，并且能在矛盾發(fā)生的第一時(shí)間介入，及時(shí)發(fā)揮效能，消解誤會(huì)、舒緩積怨，是化解鄉(xiāng)村糾紛的“第一道防線”[1]72，可以阻卻惡性事件的萌發(fā)。

2.促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定和諧。鄉(xiāng)村人民調(diào)解秉承公平公正之原則，將道德和人情因素考慮在內(nèi)。在調(diào)解過程中，始終重視當(dāng)事人之間的友好協(xié)商，為矛盾雙方搭建平等溝通的橋梁，在解決問題的同時(shí)，還積極維護(hù)家庭內(nèi)部的親情和鄰里之間的鄉(xiāng)情，有效減少情感的對立。它以當(dāng)事人的合意為基礎(chǔ)，注重維持熟人社會(huì)的穩(wěn)定秩序，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)健康有序發(fā)展。

3.敏銳感知鄉(xiāng)村秩序變化。一方面，人民調(diào)解委員會(huì)可以發(fā)揮糾紛預(yù)警器的作用。調(diào)解員熟悉村情民意，可敏銳捕捉風(fēng)險(xiǎn)隱患并提前采取措施予以規(guī)避。另一方面，隨著我國城鄉(xiāng)一體化的加速推進(jìn)，鄉(xiāng)村環(huán)境日趨復(fù)雜，新問題層出不窮，矛盾主體更為多元，糾紛形式更為復(fù)雜[2]。因外出打工引發(fā)的新型糾紛逐漸顯露，如婚外情、留守兒童人身安全問題等。鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)正視新時(shí)代出現(xiàn)的新情況新問題，采取多種方式積極維護(hù)正常的鄉(xiāng)村秩序。

二、鄉(xiāng)村人民調(diào)解運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境

近年來，雖然鄉(xiāng)村人民調(diào)解的功能和作用日益受到關(guān)注，但在調(diào)解工作開展過程中也逐漸顯露出一些問題，如調(diào)委會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)、調(diào)解功能發(fā)揮、調(diào)解協(xié)議執(zhí)行效力確認(rèn)等方面還存在一些不足。

（一）人民調(diào)解委員會(huì)機(jī)構(gòu)虛置

1.村委會(huì)與村人民調(diào)解委員會(huì)存在“一班人馬兩塊牌子”的問題。村人民調(diào)解委員會(huì)是鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的執(zhí)行主體，一般作為村委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而存在。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)委員由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議推舉產(chǎn)生，人民調(diào)解員則由人民調(diào)解委員會(huì)根據(jù)實(shí)際需要面向社會(huì)聘任。在未聘任人民調(diào)解員的村莊，村委會(huì)干部是調(diào)解村民糾紛的骨干力量。村民出于對村干部的信任，多數(shù)時(shí)候會(huì)推舉村干部為人民調(diào)解委員會(huì)委員，也有些村莊不經(jīng)過村民推舉直接安排村委會(huì)成員兼任調(diào)解員，致使村人民調(diào)解委員會(huì)的獨(dú)立性和自治性難以保障。此外，村干部兼任人民調(diào)解員，除了要處理日常公共事務(wù)，還需調(diào)處多種多樣的村民糾紛，難免顧此失彼，不利于鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的順利開展。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)代辦村人民調(diào)解委員會(huì)工作。黨和政府歷來高度重視基層糾紛化解工作，依照《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》，人民調(diào)解委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作由各級司法行政部門與人民法院配合完成，其中，要求司法行政部門的指導(dǎo)系統(tǒng)全面，覆蓋人民調(diào)解委員會(huì)組織隊(duì)伍建設(shè)與日常工作等各個(gè)環(huán)節(jié)?；鶎铀痉ㄋ鳛樗痉ㄐ姓C(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村人民調(diào)解委員會(huì)的指導(dǎo)工作。但是，各地司法所主要集中在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)的指導(dǎo)上，對村人民調(diào)解委員會(huì)的關(guān)注度明顯不夠。而且此類工作彈性較大，大部分司法所沒有明確的目標(biāo)和計(jì)劃，指導(dǎo)工作不定時(shí)不定量，很少輻射至村一級。長此以往，隨著鄉(xiāng)村矛盾的多樣化與復(fù)雜化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊兩級人民調(diào)解委員會(huì)難以有效銜接，村里的調(diào)解員不能解決的一些矛盾糾紛，需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)增派人員幫忙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)不堪重負(fù)，村人民調(diào)解委員會(huì)幾近虛置，這種不平衡狀態(tài)不利于鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的有序運(yùn)行。

（二）人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)不力

1.人民調(diào)解員遴選、培養(yǎng)不科學(xué)。第一，調(diào)解員隊(duì)伍準(zhǔn)入門檻低。隨著調(diào)解案件的復(fù)雜化、調(diào)解程序的規(guī)范化，以舊標(biāo)準(zhǔn)遴選的調(diào)解員，其綜合素質(zhì)已經(jīng)難以滿足當(dāng)前調(diào)解工作的需要。此外，人民調(diào)解員年齡結(jié)構(gòu)不合理，多為退休老人和剛畢業(yè)的大學(xué)生。年長者工作經(jīng)驗(yàn)豐富但文化水平有待提升，不了解年輕人的心理；年輕者則社會(huì)經(jīng)驗(yàn)不足，處理糾紛時(shí)說服力不強(qiáng)，調(diào)解工作常陷入窘境。第二，調(diào)解員隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性。目前的鄉(xiāng)村人民調(diào)解員隊(duì)伍中，兼職調(diào)解員占比高，流動(dòng)性大。年輕的專職調(diào)解員經(jīng)驗(yàn)不足，入職后上手慢，往往需要一個(gè)過渡期，但由于調(diào)解員工作煩瑣、收入低微，鄉(xiāng)村調(diào)解員職位常常淪為專職調(diào)解員實(shí)踐鍛煉的臨時(shí)跳板，適應(yīng)期長而服務(wù)期短。第三，調(diào)解員日常培訓(xùn)不到位。鄉(xiāng)村矛盾糾紛環(huán)境日益復(fù)雜多樣，調(diào)解員只有不斷擴(kuò)充多領(lǐng)域相關(guān)知識，才能勝任調(diào)解工作。專業(yè)的調(diào)解技能亦需通過培訓(xùn)來學(xué)習(xí)，除了良好的溝通交流能力，人民調(diào)解員調(diào)解語言的準(zhǔn)確性直接影響工作程序的規(guī)范性。現(xiàn)階段，村人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作多由縣級人民政府司法行政部門和基層人民法院負(fù)責(zé)，大部分地區(qū)能按要求定期開展，但普遍存在培訓(xùn)內(nèi)容單一、流于形式等問題。

2.人民調(diào)解員激勵(lì)機(jī)制不足?！吨腥A人民共和國調(diào)解法》明確規(guī)定，各級人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，不向雙方當(dāng)事人收取任何費(fèi)用。因此，除地方政府和村委會(huì)提供的基礎(chǔ)保障外，村人民調(diào)解委員會(huì)沒有其他經(jīng)費(fèi)來源。激勵(lì)機(jī)制也鮮有涉及，僅在第六條提到對有突出貢獻(xiàn)的調(diào)解員進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。各項(xiàng)工作的開展離不開人力財(cái)力物力的支持，調(diào)解員補(bǔ)貼、辦公設(shè)備采購等，都需要資金投入，而每一筆開支均需政府嚴(yán)格審批。人民調(diào)解機(jī)構(gòu)自身造血能力的缺失，不僅加重了政府負(fù)擔(dān)，其發(fā)展也受各地財(cái)政狀況的制約，難以調(diào)動(dòng)人民調(diào)解員的積極性和主動(dòng)性，吸引高學(xué)歷高素質(zhì)人才加入調(diào)解隊(duì)伍更是淪為空談[3]。當(dāng)今時(shí)代是注重知識性和專業(yè)性的時(shí)代，職業(yè)化程度低、薪酬少且穩(wěn)定性不足的人民調(diào)解員隊(duì)伍，很難保持恒久的內(nèi)生活力，有時(shí)甚至難以取得當(dāng)事人的信任，使調(diào)解工作舉步維艱。

（三）矛盾糾紛化解功能的弱化

1.鄉(xiāng)村矛盾的類型漸趨復(fù)雜。當(dāng)前，農(nóng)村利益主體逐漸多元化，矛盾主體增多，有些矛盾彼此關(guān)聯(lián)、相互疊加，形成了多種新型矛盾。究其原因，乃是鄰里關(guān)系日漸淡漠疏遠(yuǎn)，利益考量超越情感判斷，鄉(xiāng)村原有的地方性共識不斷減弱，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理要素如村規(guī)民約的約束力降低，村民內(nèi)部團(tuán)結(jié)出現(xiàn)問題[4]。另外，家庭內(nèi)部贍養(yǎng)老人、撫育子女的矛盾層見疊出，當(dāng)事人相互推諉，新舊矛盾交叉堆積。在婚姻方面，天價(jià)彩禮、外出務(wù)工者婚外情等問題時(shí)有發(fā)生。這些矛盾糾紛阻礙鄉(xiāng)村社會(huì)安定有序發(fā)展，也給鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來困擾。矛盾主體的多元化和矛盾類型的多樣化給人民調(diào)解工作帶來挑戰(zhàn)，人民調(diào)解員對新糾紛認(rèn)識不透徹、專業(yè)知識儲備不足，調(diào)解工作很難達(dá)到預(yù)期效果，公信力大大減弱。

2.鄉(xiāng)村干部的參與積極性降低。城市與農(nóng)村之間的雙向人口流動(dòng)日漸頻繁，大批村民進(jìn)城務(wù)工，常駐型村民數(shù)量不斷減少，同時(shí)也有土地承包商等外來人口進(jìn)駐農(nóng)村，過去相對閉塞的熟人社會(huì)逐漸呈現(xiàn)開放姿態(tài)。村民家庭收入的來源也趨于多元化，村莊原先以血緣和地域?yàn)楦幕突ブ泥l(xiāng)鄰共同體呈現(xiàn)分離態(tài)勢，村集體凝聚力明顯降低。在此情況下，村民委員會(huì)在鄉(xiāng)村社會(huì)中的地位日益邊緣化，村干部話語權(quán)式微[5]。因此，依附村民委員會(huì)開展工作的人民調(diào)解委員會(huì)的權(quán)威性更無從談起，村干部調(diào)和矛盾糾紛的效果大不如前。一方面，村民對村干部的依賴心理和信任感逐漸減弱；另一方面，村干部對調(diào)解工作的積極性、主動(dòng)性不強(qiáng)，存在“事不關(guān)己”的旁觀者心態(tài)。由此可見，村干部在人民調(diào)解工作中的主體地位正在弱化。

3.司法救濟(jì)手段得到廣泛運(yùn)用。首先，鄉(xiāng)村糾紛解決方式漸趨多元化。隨著普法工作在全國范圍內(nèi)開展，農(nóng)民的權(quán)利意識和法律觀念不斷增強(qiáng)，農(nóng)村不再是只講情不談法的封閉地域[6]。在面臨矛盾糾紛時(shí)，農(nóng)民會(huì)依據(jù)實(shí)際訴求從多種糾紛解決方式中擇取最優(yōu)選，人民調(diào)解不再是首選。其次，新時(shí)代村民對訴訟手段的接受程度更高。城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展使許多農(nóng)民離開了父輩賴以生存的土地，在城市尋求發(fā)展。他們眼界逐漸開闊，維權(quán)意識不斷增強(qiáng)，將私人恩怨公開化、透明化不再被認(rèn)作是有失體面之事。再次，村民更加看重訴訟手段的實(shí)效性和強(qiáng)制力。過去，許多農(nóng)村家庭因?yàn)楦甙旱脑V訟費(fèi)，對訴訟途徑望而卻步，2007年《訴訟費(fèi)用交納辦法》正式實(shí)施，訴訟費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)降低。訴訟的權(quán)威性加上成本的低廉化，使得法院訴訟逐漸成為更多民眾理性權(quán)衡后的最終選擇。在此情況下，司法救濟(jì)手段之外的解紛渠道如鄉(xiāng)村人民調(diào)解、仲裁等的生命力有所減弱。

（四）調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行效力不足

1.調(diào)解協(xié)議不規(guī)范影響其執(zhí)行?！吨腥A人民共和國調(diào)解法》明確規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議中應(yīng)寫明的內(nèi)容、生效要件和生效日期等，尤其是協(xié)議內(nèi)容，需涵蓋雙方基本情況、糾紛主要事實(shí)、爭議點(diǎn)、雙方責(zé)任承擔(dān)等多項(xiàng)。但由于不同地區(qū)管理部門審查嚴(yán)格度參差不一、村人民調(diào)解委員會(huì)組織不規(guī)范、調(diào)解員綜合素質(zhì)較低等原因，最終簽訂的調(diào)解協(xié)議書的形式要件往往有不符合要求之處。例如方言土語較多、語句有歧義等，影響調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。將不符合規(guī)范的調(diào)解協(xié)議書拿到法院申請司法確認(rèn)時(shí)也會(huì)被法院拒絕。

2.司法確認(rèn)制度具有局限性?！吨腥A人民共和國調(diào)解法》規(guī)定當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有法律約束力，但在人民調(diào)解協(xié)議實(shí)際執(zhí)行過程中，這種約束力具有局限性，大多時(shí)候還得依靠當(dāng)事人的自覺和人民調(diào)解委員會(huì)的監(jiān)督。根據(jù)最高院相關(guān)司法解釋，雙方當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，簽訂協(xié)議后一方當(dāng)事人拒不履行或反悔的，另一方當(dāng)事人可以通過訴訟途徑，請求法院審查協(xié)議的合法性。只有經(jīng)得起法院的依法審查，調(diào)解協(xié)議的效力才能得以證明。對于人民調(diào)解員而言，竭力促成的調(diào)解協(xié)議有時(shí)卻得不到法院確認(rèn)，容易產(chǎn)生挫敗感。而從糾紛當(dāng)事人角度看，更是深感浪費(fèi)時(shí)間精力，對調(diào)解工作產(chǎn)生誤解，認(rèn)為調(diào)解本就是“假把式”，客觀上會(huì)降低鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)的公信力，不利于鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的有序推進(jìn)[7]。

三、鄉(xiāng)村人民調(diào)解運(yùn)行的實(shí)踐考察與經(jīng)驗(yàn)啟示

在人民調(diào)解模式開拓方面，江蘇昆山、江西共青城、貴州桐鄉(xiāng)等地區(qū)走在改革前列，其調(diào)解模式各具特色，相關(guān)成熟經(jīng)驗(yàn)值得國內(nèi)其他地區(qū)借鑒。

（一）鄉(xiāng)村人民調(diào)解運(yùn)行的典型實(shí)踐

1.江蘇昆山的“互聯(lián)網(wǎng)+”模式。昆山市人民調(diào)解委員會(huì)搭建了智慧社區(qū)線上服務(wù)平臺，并在其中設(shè)置了“人民調(diào)解”預(yù)約板塊。平臺收到群眾訴求后，準(zhǔn)確定位糾紛發(fā)生地，就近指派人員了解情況，在規(guī)定期限內(nèi)調(diào)處完畢并提交反饋報(bào)告。當(dāng)調(diào)解無效或在調(diào)解過程中遭遇瓶頸抑或有特殊情況發(fā)生時(shí)，可向平臺提交申請，按規(guī)定程序?qū)⒓m紛回流，調(diào)處中心評估后另行安排。微信公眾號、微信群可承擔(dān)傳送調(diào)解告知書、證據(jù)材料及調(diào)解協(xié)議的任務(wù)，后臺還免費(fèi)提供法律咨詢服務(wù)。這種“一站式”服務(wù)模式能讓群眾享受到更精準(zhǔn)更快捷的服務(wù)，有效提高了人民調(diào)解委員會(huì)的法律服務(wù)水平。

2.江西共青城的“鄉(xiāng)賢會(huì)”模式。鄉(xiāng)賢會(huì)是由各區(qū)（縣）鄉(xiāng)賢自主自愿聯(lián)合組成的集咨詢與解紛為一體的社會(huì)組織[8]，主要有以下兩種工作模式。一是服務(wù)參事，會(huì)員上報(bào)個(gè)人基本情況，會(huì)長依據(jù)其居所和個(gè)人特長為其定向分配服務(wù)崗位，使會(huì)員們各盡其能，為附近居民提供服務(wù)。二是活動(dòng)參事。鄉(xiāng)賢會(huì)內(nèi)部分為若干小組，有協(xié)助調(diào)解糾紛的“和事佬”、為村民答疑解惑的“知心隊(duì)”、為鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)把關(guān)的“督導(dǎo)組”、為困難家庭提供志愿服務(wù)的“公益團(tuán)”、指導(dǎo)村民擇業(yè)致富的“導(dǎo)師組”等，助力村民生活的方方面面。同時(shí)，鄉(xiāng)賢會(huì)還充分利用騰訊會(huì)議等線上平臺，建立日常溝通機(jī)制，隨時(shí)隨地交流工作進(jìn)展，反饋群眾意見。

3.貴州桐鄉(xiāng)的“分片包保”模式。為了調(diào)動(dòng)村委會(huì)成員及人民調(diào)解員的工作積極性，加強(qiáng)責(zé)任意識，桐鄉(xiāng)市在農(nóng)村工作考核體系中增設(shè)了糾紛化解能力一項(xiàng)，與其他村務(wù)工作同部署、共審查，并嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。一方面，明確責(zé)任主體，村支書和駐村干部為第一責(zé)任人，村民小組組長作為直接責(zé)任人參與并監(jiān)督調(diào)解工作。領(lǐng)導(dǎo)干部劃區(qū)指導(dǎo)，包協(xié)調(diào)、包解決、包穩(wěn)定，保障其分管區(qū)域內(nèi)調(diào)解工作的有序推進(jìn)。另一方面，桐鄉(xiāng)設(shè)立了人民調(diào)解專項(xiàng)工作督導(dǎo)組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和組織辦干部帶頭，組織人員對各村調(diào)解委員會(huì)的解紛能力進(jìn)行督查考核，每月通報(bào)，每季度排名公示，并于年終啟動(dòng)綜合評分機(jī)制，促使鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)不斷精進(jìn)業(yè)務(wù)水平。

（二）鄉(xiāng)村人民調(diào)解運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)啟示

1.開發(fā)智慧鄉(xiāng)村線上調(diào)解平臺。近年來，信息技術(shù)的發(fā)展和智能手機(jī)的普及為線上調(diào)解工作的開展提供了可能。各地應(yīng)積極開發(fā)智慧鄉(xiāng)村線上調(diào)解平臺，不斷優(yōu)化平臺設(shè)計(jì)，擴(kuò)展適用人群，使更多村民享受更高效周到的調(diào)解服務(wù)。另外，線上調(diào)解可以作為線下調(diào)解的補(bǔ)充在特殊時(shí)期發(fā)揮作用。例如，自2020年春節(jié)至今，受新冠肺炎疫情的影響，線下調(diào)解多有不便，若能充分利用線上調(diào)解平臺，諸多矛盾糾紛就能更快得以解決。各村人民調(diào)解委員會(huì)還可以開設(shè)普法宣傳教育小窗口，開展線上有獎(jiǎng)問答活動(dòng)，充分發(fā)掘微信公眾號等新媒體的效用。

2.鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解。鄉(xiāng)賢這一群體與農(nóng)村社會(huì)調(diào)解員內(nèi)在契合度較高。首先，鄉(xiāng)賢熟悉本鄉(xiāng)本土情況，且有深厚的生活智慧，分析和解決問題能力較強(qiáng)，在調(diào)解過程中能快速厘清糾紛原委，定位問題根源，并及時(shí)用村民易于理解和接受的語言提出解決建議。例如，鄉(xiāng)賢可以將繁復(fù)的法律條文轉(zhuǎn)化為簡潔平實(shí)的語言，有助于當(dāng)事人在較短時(shí)間內(nèi)理清頭緒，將損失降到最低。其次，鄉(xiāng)賢在村內(nèi)的威望不是由政府或其他機(jī)構(gòu)賦予的，他們或?qū)W識淵博，或財(cái)力雄厚，或智慧過人，或人脈廣泛，因而受人尊重，在村內(nèi)的影響力毋庸置疑。相比普通村民，他們更具“法律明白人”的潛質(zhì)，可通過培訓(xùn)發(fā)揮其村民與政府之間的橋梁和紐帶作用。

3.建立分組定期排查維穩(wěn)制度。桐鄉(xiāng)的成功經(jīng)驗(yàn)啟示我們，以村級人民調(diào)解委員會(huì)為中心，建立糾紛定期排查維穩(wěn)制度大有裨益。首先，創(chuàng)建糾紛排查網(wǎng)絡(luò)，明晰權(quán)責(zé)并細(xì)化分工。在村委會(huì)干部的監(jiān)督下，全村劃片分區(qū)，人民調(diào)解員分組排查化解矛盾，每月開會(huì)匯報(bào)總結(jié)[9]。其次，嚴(yán)格責(zé)任追究，強(qiáng)化對各小組的督察。實(shí)行定期考核制，完善通報(bào)教育和誡勉談話程序，調(diào)動(dòng)人民調(diào)解員工作積極性。再次，各調(diào)解小組在調(diào)解工作中遇到困難的，要向村人民調(diào)解委員會(huì)反饋，情況特殊的，應(yīng)及時(shí)將調(diào)解動(dòng)態(tài)上報(bào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組商議后給出處理意見。

四、鄉(xiāng)村人民調(diào)解運(yùn)行的路徑選擇

（一）完善人民調(diào)解委員會(huì)機(jī)構(gòu)人員設(shè)置

鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)機(jī)構(gòu)建設(shè)不是一蹴而就的，要實(shí)現(xiàn)各級調(diào)委會(huì)功能和價(jià)值的最大化，首先要完善村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人民調(diào)解委員會(huì)人員設(shè)置，明確兩級調(diào)解委員會(huì)的責(zé)任分工，實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接。當(dāng)前，一些自治能力尚不成熟的鄉(xiāng)村，其人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)退維谷，功能難以發(fā)揮，村糾紛調(diào)解的任務(wù)實(shí)際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民調(diào)解委員會(huì)代為承擔(dān)[10]。因此，鄉(xiāng)村人民調(diào)解委員會(huì)的角色回歸應(yīng)從劃清村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級調(diào)委會(huì)管轄范圍著手，并重視兩方的溝通和對接。根據(jù)兩級調(diào)解委員會(huì)的設(shè)置初衷及實(shí)際需求，村級人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解村民在日常生產(chǎn)生活中出現(xiàn)的小摩擦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)則主要負(fù)責(zé)各村調(diào)解委員會(huì)上報(bào)的棘手、復(fù)雜糾紛，并出面調(diào)和跨村、跨隊(duì)、跨組的糾紛。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)還應(yīng)承擔(dān)對村級調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的責(zé)任，逐步提升村調(diào)解委員會(huì)處理糾紛的能力和水平。

（二）提升人民調(diào)解員的職業(yè)化、專業(yè)化水平

1.提高人民調(diào)解員的遴選標(biāo)準(zhǔn)。一方面，優(yōu)化各學(xué)歷層級的招收比例，為人民調(diào)解員隊(duì)伍儲備人才。在高校召開宣講會(huì)，鼓勵(lì)畢業(yè)生加入人民調(diào)解員序列，逐漸提高學(xué)歷門檻。同時(shí)，在選拔高校畢業(yè)生時(shí)，應(yīng)著重組建專業(yè)結(jié)構(gòu)合理的調(diào)解團(tuán)隊(duì)，盡可能多吸納法學(xué)專業(yè)的畢業(yè)生，使其學(xué)有所用。另一方面，適當(dāng)降低兼職調(diào)解員比重，增加專職調(diào)解員人數(shù)，提升調(diào)解員隊(duì)伍的整體業(yè)務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)專兼職優(yōu)勢互補(bǔ)。此外，還應(yīng)建立科學(xué)合理的薪酬激勵(lì)機(jī)制以吸引人才、留住人才，如設(shè)置績效考核獎(jiǎng)金、定期開展評優(yōu)表彰活動(dòng)等。同時(shí)還應(yīng)擴(kuò)大遴選圈層，發(fā)揮退休的法務(wù)工作者如法官、檢察官、律師、警察的知識優(yōu)勢和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，協(xié)助解決專業(yè)性較強(qiáng)的矛盾糾紛。

2.重視人民調(diào)解員的培訓(xùn)工作?；鶎尤嗣穹ㄔ号c司法行政部門應(yīng)通力配合，搭建多層次培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，建立定期聯(lián)絡(luò)制度。司法行政部門對調(diào)解工作開展全面系統(tǒng)指導(dǎo)，包括日常工作督導(dǎo)、應(yīng)急預(yù)案管理、調(diào)解員技能水平監(jiān)督等，制定計(jì)劃、增加頻率、提升效果；基層人民法院應(yīng)從具體業(yè)務(wù)上對調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)，通過個(gè)案講評、法院旁聽學(xué)習(xí)、案件結(jié)果反饋匯報(bào)、座談會(huì)交流經(jīng)驗(yàn)等形式，提高指導(dǎo)工作的專業(yè)性和實(shí)效性。對于一些專業(yè)技能，如與特殊群體（未成年人、聾啞人等）溝通的技巧、突發(fā)事件的應(yīng)急處理、心理分析等，應(yīng)組織針對性培訓(xùn)和演練。還可選拔部分村人民調(diào)解員擔(dān)任人民陪審員和人民監(jiān)督員，在法庭上參與案件審理，通過實(shí)踐訓(xùn)練培養(yǎng)其法律思維。此外，對人民調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)時(shí)，應(yīng)注重榮譽(yù)感和歸屬感的等思想層面的教育，通過宣傳先進(jìn)人物事跡的方式，調(diào)動(dòng)人民調(diào)解員的擔(dān)當(dāng)精神和使命意識。

（三）強(qiáng)化人民調(diào)解處理矛盾的功能作用

20世紀(jì)60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造了依靠民眾化解矛盾的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，堅(jiān)持矛盾不上交，及時(shí)就地解決，“捕人少，治安好”。就堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，習(xí)近平總書記多次作出重要指示，鼓勵(lì)各級黨委和政府發(fā)揚(yáng)優(yōu)良作風(fēng)，重視基層工作，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制[11]。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在人民調(diào)解的基礎(chǔ)上，更突出了法治思維和法治方式的運(yùn)用。解紛方式是有適當(dāng)分層的，司法手段處于金字塔尖，應(yīng)當(dāng)作用于較為復(fù)雜的矛盾糾紛，而村莊內(nèi)部沖突大多較為簡單，應(yīng)盡量在訴訟外化解。

從各地實(shí)際來看，有些地區(qū)的司法機(jī)關(guān)在糾紛調(diào)處問題上不堪重負(fù)，而人民調(diào)解則處于“門前冷落車馬稀”的窘境，主要原因是訴訟門檻和成本較低，且村民看重司法手段的強(qiáng)制效力。針對部分民事案件，人民法院會(huì)建議當(dāng)事人選擇訴前調(diào)解方式。為提高普通糾紛的解決效率，有些基層法院還將法院調(diào)解與人民調(diào)解相銜接，設(shè)立人民調(diào)解窗口，但窗口調(diào)解員對村民關(guān)系不甚了解，解紛不夠及時(shí)有效，案件分流效果不理想。針對這一情況，應(yīng)適當(dāng)采用強(qiáng)制性方法調(diào)控訴訟門檻。一是“提門檻”，將案件按不同類別設(shè)置不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將部分普通常見案件的訴訟費(fèi)用適當(dāng)拔高，凸顯人民調(diào)解的低成本優(yōu)勢。二是“加門檻”，對于某些數(shù)量大、案情簡單的鄉(xiāng)村糾紛，如相鄰糾紛、家庭糾紛等，將人民調(diào)解程序前置，強(qiáng)制當(dāng)事人訴前先接受人民調(diào)解，發(fā)揮人民調(diào)解“第一道防線”的基礎(chǔ)性作用。由此可重構(gòu)金字塔型調(diào)處化解糾紛體系，為踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”提供保障，提高村民自治水平，實(shí)現(xiàn)解紛資源的良性配置。三是在鄉(xiāng)村內(nèi)部開展利民惠民服務(wù)，組織一些村民喜聞樂見的文娛活動(dòng)，改善村民委員會(huì)的邊緣化狀態(tài)，增強(qiáng)村集體凝聚力。

（四）采取多種措施保障調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力

1.人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度應(yīng)由司法審查制度取代，即允許雙方當(dāng)事人在調(diào)解協(xié)議生效后30天內(nèi)向法院申請司法審查，法院僅就調(diào)解程序的正當(dāng)性、協(xié)議內(nèi)容的合法性開展形式審查。人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，是平等的雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成合意的結(jié)果。協(xié)議由人民調(diào)解員幫忙起草，但協(xié)議內(nèi)容完全是雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，并未摻雜第三方的判斷。根據(jù)《中華人民共和國調(diào)解法》規(guī)定，調(diào)解協(xié)議自雙方當(dāng)事人簽訂、人民調(diào)解員簽名并加蓋調(diào)解委員會(huì)印章之日起生效，這表明人民調(diào)解委員會(huì)對調(diào)解協(xié)議內(nèi)容已經(jīng)進(jìn)行過確認(rèn)和審查。為了保障和解成果，尊重人民調(diào)解員的辛勤付出，應(yīng)當(dāng)保障調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力，并由調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。對于已經(jīng)調(diào)解結(jié)案的案件，應(yīng)當(dāng)明確專人進(jìn)行跟蹤回訪，確保調(diào)解協(xié)議按時(shí)履行[12]。對拒不履行協(xié)議的當(dāng)事人，人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)做好督促工作，督促后仍拒不履行的，再選擇訴諸法院。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在人民調(diào)解委員會(huì)的督促下，絕大多數(shù)達(dá)成調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人都自覺依照協(xié)議履行了約定，僅有1%左右的當(dāng)事人拒不履行[13]114，可見調(diào)解委員會(huì)具有獨(dú)立行使職能的能力。司法審查若能代替司法確認(rèn)，不但可以降低案件再返法院審理的概率，也對調(diào)解工作提供了有力的監(jiān)督，更能體現(xiàn)正義與效率。

2.采取公證的手段保障調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力。協(xié)議雙方當(dāng)事人可以依照法定程序，對涉及債權(quán)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議向公證機(jī)關(guān)提出公證申請，通過公證方式確認(rèn)其強(qiáng)制執(zhí)行力。公證機(jī)關(guān)接到申請后，由公證人員對調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的真實(shí)性、合法性展開全面核查，對符合公證條件的調(diào)解協(xié)議賦予強(qiáng)制執(zhí)行力。協(xié)議雙方如有任何一方違約，守約方即可依此向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行?？梢姡C方式一舉多得，不僅能使部分調(diào)解協(xié)議取得國家強(qiáng)制力保障，而且能為人民調(diào)解委員會(huì)和司法部門減輕工作壓力，也可以為當(dāng)事人免除后顧之憂。

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責(zé)任編輯：趙春燕