中國核證自愿減排量的發(fā)展現(xiàn)狀、問題及政策建議

劉精山 任杰 吳志芳 顧磊

摘 ? 要：中國核證自愿減排量（CCER）旨在鼓勵(lì)控排企業(yè)在減排成本較低的地區(qū)或行業(yè)進(jìn)行投資減排，降低總體減排履約成本，是強(qiáng)制性碳交易市場的重要補(bǔ)充。本文介紹了CCER的開發(fā)流程與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，分析了CCER的發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)實(shí)意義，并在梳理CCER目前存在項(xiàng)目審批過程漫長、市場供需結(jié)構(gòu)實(shí)際與理論出現(xiàn)偏離、部分項(xiàng)目減排效果不佳、交易透明度不足等問題的基礎(chǔ)上，分別提出重啟CCER項(xiàng)目、簡化審批流程、引入處罰機(jī)制、構(gòu)建信用綜合評價(jià)體系、完善交易信息披露機(jī)制等促進(jìn)CCER發(fā)展的政策建議。

關(guān)鍵詞：CCER;碳抵消機(jī)制;自愿減排機(jī)制;信息披露

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.08.003

中圖分類號：F832 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? 文章編號：1003-9031（2022）08-0036-09

一、引言及文獻(xiàn)綜述

氣候變化是當(dāng)今世界各國共同面臨的重大挑戰(zhàn)，加強(qiáng)國際合作以共同應(yīng)對氣候變化是現(xiàn)階段各方最廣泛的共識。2005年正式生效的《京都議定書》，標(biāo)志著人類歷史上溫室氣體排放第一次受到國際法規(guī)的約束（陳謙磊，2008）。該協(xié)議從多邊合作的角度建立了清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM）、聯(lián)合履約機(jī)制（Joint Implementation，JI）和排放權(quán)交易機(jī)制（Emission Trading，ET）三種減排機(jī)制以實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。其中，CDM允許發(fā)達(dá)國家在欠發(fā)達(dá)國家開展有利于欠發(fā)達(dá)國家可持續(xù)發(fā)展的CDM項(xiàng)目，然后通過共贏機(jī)制獲得核證減排量（Certified Emission Reductions，CERs）。CDM作為一種碳抵消①機(jī)制或轉(zhuǎn)讓機(jī)制，該機(jī)制基于“共同但有區(qū)別的責(zé)任”和比較優(yōu)勢的原則，通過發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家間相互合作，在降低減排成本的約束下實(shí)現(xiàn)全球總體減排目標(biāo)，從而達(dá)成雙贏的機(jī)制選擇。CDM作為當(dāng)今國際社會最重要、最廣泛的自愿減排機(jī)制，盡管存在一定的缺陷和不足，但它依然成功構(gòu)建了一個(gè)值得信賴、國際認(rèn)可度高且規(guī)?？捎^的碳抵消市場（Gillenwater & Seres，2012）。

2005年我國成功注冊首個(gè)CDM項(xiàng)目，此后，CDM在我國進(jìn)行了廣泛實(shí)踐，注冊的CDM項(xiàng)目接近全球注冊量的一半，并成為全球最大的CDM項(xiàng)目注冊國。Fay等（2010）通過對比中國和南非的CDM運(yùn)行效果，發(fā)現(xiàn)良好的制度建設(shè)是CDM在中國運(yùn)行取得成功的關(guān)鍵。Dechezleprêtre（2009）認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展所產(chǎn)生的投資機(jī)遇極大促進(jìn)了國際技術(shù)通過CDM實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓。羊志洪等（2011）提出CDM是《京都議定書》創(chuàng)設(shè)的實(shí)現(xiàn)全球碳減排目標(biāo)的三大靈活機(jī)制之一，為我國的可持續(xù)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。此外，部分學(xué)者也對CDM運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了研究，郭升選和李娟偉（2009）指出由于企業(yè)參與程度不夠、缺乏合理的激勵(lì)機(jī)制、政府管理部門的職能發(fā)揮不夠等原因，CDM合作項(xiàng)目存在減排類型比較單一、涉及的企業(yè)類型集中度過高、各區(qū)域數(shù)量分布嚴(yán)重失衡等問題。林黎（2010）總結(jié)了CDM在我國運(yùn)行過程中存在的問題與不足，集中體現(xiàn)在項(xiàng)目層面、政府層面和企業(yè)層面。

由于全球最大的碳交易市場——?dú)W盟碳市場交易持續(xù)不景氣，CERs需求不斷下降，CDM項(xiàng)目數(shù)量開始減少，我國市場受到很大沖擊。2012年，我國在借鑒CDM的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，開始發(fā)展自己的自愿減排市場——中國核證自愿減排量②（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）。CCER自上線以來得到了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，Lo & Cong（2017）從地理位置和行業(yè)兩個(gè)角度分析了國內(nèi)CCER市場和國際CDM，發(fā)現(xiàn)CCER市場在運(yùn)行初期的特點(diǎn)與CDM在我國的運(yùn)行有所不同，但差異程度較為“溫和”。張昕等（2017）從政策框架、技術(shù)支撐體系、注冊登記管理、交易平臺構(gòu)建等方面總結(jié)了CCER發(fā)展?fàn)顩r，并分析了可能存在的問題。姜冬梅等（2018）認(rèn)為二者存在較多相似之處，但我國在管理CCER項(xiàng)目上要吸取參與國際CDM的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高項(xiàng)目質(zhì)量和透明度。蒙天宇（2017）認(rèn)為中國自愿減排市場在過去五年的發(fā)展過程中，起到了幫助碳市場控排企業(yè)低成本履約、引導(dǎo)低碳項(xiàng)目融資、促進(jìn)自愿減排等作用。

隨著全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的推進(jìn)，CCER的運(yùn)行必然需要提升水平。因此，如何進(jìn)一步提高CCER的運(yùn)行效率，已成為亟待解決的重要現(xiàn)實(shí)課題。

二、CCER的開發(fā)流程與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)環(huán)境產(chǎn)權(quán)理論①，溫室氣體作為公共資源，所有權(quán)屬于國際社會，而使用權(quán)屬于具體的國家或企業(yè)，所有權(quán)與使用權(quán)的分離為通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)低成本減排奠定了基礎(chǔ)。CCER市場主要由溫室氣體自愿減排項(xiàng)目業(yè)主（碳減排的供給者）、抵消減排者（碳排量的需求者）、主管部門、第三方專業(yè)核查和有關(guān)法律法規(guī)體系等各類要素共同構(gòu)成。企事業(yè)單位通過光伏、風(fēng)電、生物質(zhì)能供熱及發(fā)電等項(xiàng)目減少碳排放并提出申請，經(jīng)由主管部門對減排量進(jìn)行核證，并對經(jīng)核證屬實(shí)的CCER予以登記。當(dāng)控排企業(yè)的碳排放量高于初始配額分配量時(shí)，企業(yè)可以在碳市場直接購買其他企業(yè)的碳配額，也可以選擇購買基于環(huán)保項(xiàng)目的CCER用于抵消碳排放量;CCER項(xiàng)目業(yè)主在減排成本較低的地區(qū)開發(fā)CCER項(xiàng)目，通過市場交易的手段在市場上出售CCER，同時(shí)獲得對自愿減排行為的補(bǔ)償。

（一）CCER的開發(fā)流程

CCER項(xiàng)目的開發(fā)流程分為項(xiàng)目備案和減排量備案兩個(gè)階段，都需要項(xiàng)目開發(fā)者、第三方審核機(jī)構(gòu)和國家主管部門共同參與完成。項(xiàng)目備案是對開發(fā)項(xiàng)目能否被確立為CCER項(xiàng)目的評估和批準(zhǔn)，需要項(xiàng)目開發(fā)者編制項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件、提交備案申請，第三方審核機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)評估和審查，國家主管部門審查批準(zhǔn)后完成項(xiàng)目備案;減排量備案是對被確立為CCER項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量進(jìn)行量化的過程，需要項(xiàng)目開發(fā)者編制項(xiàng)目檢測報(bào)告、提交減排量備案申請，第三方審核機(jī)構(gòu)對減排量核證，國家主管部門審查批準(zhǔn)后完成減排量備案。

根據(jù)2012年6月國家發(fā)改委印發(fā)的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，滿足以下任一條件的2005年2月16日之后開工建設(shè)的自愿減排項(xiàng)目可申請備案CCER：一是采用國家發(fā)改委備案的方法學(xué)開發(fā)的自愿減排項(xiàng)目;二是獲批但未在聯(lián)合國清潔發(fā)展機(jī)制執(zhí)行理事會或其他國際國內(nèi)減排機(jī)制下注冊的項(xiàng)目;三是在聯(lián)合國清潔發(fā)展機(jī)制執(zhí)行理事會注冊前就已經(jīng)產(chǎn)生排放量的項(xiàng)目;四是在聯(lián)合國清潔發(fā)展機(jī)制理事會注冊但減排量尚未獲得簽發(fā)的項(xiàng)目。

（二）CCER的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

通過以上開發(fā)流程之后，自愿減排交易的相關(guān)參與方在國家自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)中開設(shè)賬戶，以進(jìn)行CCER的持有、轉(zhuǎn)移、清繳和注銷。CCER以項(xiàng)目開發(fā)形式獲得碳減排效益，一般至少需要滿足以下標(biāo)準(zhǔn)。

一是CCER項(xiàng)目具有自愿性。自愿性是相對于配額市場的強(qiáng)制性而言，相關(guān)企業(yè)既可以自愿選擇是否開發(fā)CCER項(xiàng)目，也可以自愿選擇是否買賣CCER。二是CCER項(xiàng)目具有額外性。CCER項(xiàng)目活動所產(chǎn)生的減排量相對于基準(zhǔn)線①是額外的，即在融資約束、技術(shù)約束及不確定性等多重約束條件下，某一項(xiàng)目在不依賴CCER支持時(shí)，無法達(dá)成同等的減排目標(biāo)。三是CCER項(xiàng)目具有真實(shí)性。所有排放量的減少和清除以及產(chǎn)生這些減排的項(xiàng)目活動都是真實(shí)發(fā)生的，同時(shí)審核機(jī)構(gòu)能夠?qū)?xiàng)目產(chǎn)生的碳減排量進(jìn)行準(zhǔn)確的評估和核算，確保減排量沒有被高估。四是可執(zhí)行性。在主管部門相關(guān)法律法規(guī)下，明確區(qū)分項(xiàng)目的最終實(shí)施主體、受益主體和減排量的核證主體，確保CCER項(xiàng)目的順利實(shí)施。

三、CCER 的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）CCER的發(fā)展歷程

2012年6月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，標(biāo)志我國CCER開始起步。2013年10月，中國自愿減排交易信息平臺上線，我國CCER進(jìn)入交易試點(diǎn)階段。2017年3月，由于CCER交易量小、個(gè)別項(xiàng)目不夠規(guī)范等問題，國家暫緩受理CCER方法學(xué)、項(xiàng)目、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)等的備案申請。隨著2021年7月全國碳排放權(quán)交易市場正式運(yùn)行，重啟CCER新項(xiàng)目備案已經(jīng)成為主管部門下一 步的工作重點(diǎn)。

（二）CCER和CDM的比較

作為碳抵消機(jī)制，我國CCER機(jī)制在一定程度上延續(xù)了部分國際CDM的設(shè)定，其在減排量計(jì)算方法學(xué)上借鑒了200多種CDM的方法學(xué)，幾乎涵蓋了CDM方法學(xué)涉及的所有范圍。兩種碳抵消機(jī)制的區(qū)別在于：一是在適用上，我國的CCER現(xiàn)僅能在國內(nèi)市場上交易，由我國生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司（原由國家發(fā)改委）管理和簽發(fā)，而CDM簽發(fā)的CERs在國際市場上交易，由CDM執(zhí)行理事會管理和簽發(fā)，這是二者最大的區(qū)別。二是在項(xiàng)目簽發(fā)流程上，因CDM項(xiàng)目涉及減排國家認(rèn)定，所以在項(xiàng)目審定環(huán)節(jié)相比CCER項(xiàng)目多一項(xiàng)通過各國主管部門的審查和批準(zhǔn)并獲取批準(zhǔn)函的步驟，其他流程均相似。三是在開發(fā)成本上，CCER項(xiàng)目開發(fā)成本與CDM相比更低，CDM 項(xiàng)目涉及跨國交易，信息不對稱、政策風(fēng)險(xiǎn)和交易風(fēng)險(xiǎn)等問題更嚴(yán)峻，業(yè)主在項(xiàng)目開發(fā)過程的很多環(huán)節(jié)需要依靠中介機(jī)構(gòu)的力量完成，從而CDM項(xiàng)目開發(fā)成本更高。此外，CDM 還比 CCER多兩方面費(fèi)用，一是在執(zhí)行理事會注冊項(xiàng)目的費(fèi)用，二是向項(xiàng)目所屬國家政府繳納的管理費(fèi)用。

（三）CCER 的發(fā)展現(xiàn)狀

1.CCER項(xiàng)目備案情況?？傮w而言，截至2017年3月CCER備案審批暫停前，我國共計(jì)有2871個(gè)CCER項(xiàng)目公示審定，其中完成項(xiàng)目備案的有861個(gè)，完成率達(dá)到30%。從項(xiàng)目類型看，風(fēng)電、光伏發(fā)電、甲烷利用、水電、垃圾焚燒和生物質(zhì)發(fā)電等排名靠前，其中風(fēng)電和光伏發(fā)電兩類占比超過總項(xiàng)目60%;從減排量分布看，水電、風(fēng)電和甲烷利用位居前三，但由于部分領(lǐng)域項(xiàng)目缺乏、減排情況復(fù)雜和CCER開發(fā)技術(shù)欠成熟等因素，仍有七個(gè)項(xiàng)目類型領(lǐng)域未獲得任何減排量備案。從方法學(xué)使用情況看，主管部門一共批準(zhǔn)了200個(gè)方法學(xué)，采用前十大方法學(xué)開發(fā)的項(xiàng)目個(gè)數(shù)占總項(xiàng)目數(shù)的90%以上。

2.CCER項(xiàng)目交易情況。CCER備案審批暫停以后，已備案CCER的交易仍在繼續(xù)，從交易總量看，截至2021年9月30日，CCER累計(jì)成交量逾3.34億噸二氧化碳當(dāng)量，總成交額超29.51億元人民幣，CCER已被用于碳排放權(quán)交易試點(diǎn)市場配額清繳或公益性注銷。相較2019年年底的2.07億噸和16.4億元分別增加了61%和80%。從年度交易量看，近年來CCER成交量呈迅速擴(kuò)張態(tài)勢，2019年達(dá)4309.5萬噸，同比增長52.3%;2020年達(dá)6370.4萬噸，同比增長47.8%。從區(qū)域試點(diǎn)交易量看，上海是CCER成交量最大的市場（見表3）。

3.試點(diǎn)地區(qū)對CCER項(xiàng)目的具體規(guī)定。CCER 項(xiàng)目作為我國碳交易市場的重要補(bǔ)充，各試點(diǎn)地區(qū)對于 CCER 項(xiàng)目的抵消能力做出了統(tǒng)一規(guī)定①，但對于抵消比例和其他履約適用條件的規(guī)定卻有所不同。抵消比例方面，北京、上海試點(diǎn)抵消比例不得超過當(dāng)年核發(fā)配額量的5%;天津試點(diǎn)抵消比例不超過當(dāng)年實(shí)際排放量的10%;深圳、湖北試點(diǎn)抵消比例不超過配額量的10%;廣東的CCER抵消比例不超過企業(yè)上年度實(shí)際排放量的10%;重慶抵消比例不超過審定排放量的8%。地域方面，大部分試點(diǎn)地區(qū)都規(guī)定需優(yōu)先考慮本地項(xiàng)目。項(xiàng)目來源方面，大部分試點(diǎn)地區(qū)都對水電項(xiàng)目做出了限制。減排時(shí)間方面，大多試點(diǎn)碳市場已經(jīng)限制使用2013年1月1日前的減排量來抵消履約。

四、CCER的現(xiàn)實(shí)意義

（一）推動實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，提高全社會低碳環(huán)保意識

開發(fā)林業(yè)碳匯、CCUS等二氧化碳吸收的項(xiàng)目成本較高、商業(yè)化難度較大，雖然社會各界一直加大研發(fā)投入，但進(jìn)展緩慢。CCER項(xiàng)目業(yè)主多為可再生能源企業(yè)，他們通過光伏、風(fēng)電、生物質(zhì)能供熱等項(xiàng)目開發(fā)CCER，并在CCER市場出售減排量獲取收益，再憑借該資金促進(jìn)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)升級，以此良性循環(huán)可以促進(jìn)可再生能源企業(yè)及行業(yè)的長期發(fā)展。此外，各地可以借鑒CCER方法學(xué)設(shè)計(jì)適用于個(gè)人的減排方法學(xué)，將群眾納入自愿減排市場中，極大提高全社會低碳意識，激勵(lì)普通群眾參與減排。

（二）活躍全國碳市場交易，降低控排企業(yè)履約成本

全國碳排放權(quán)交易市場可以利用市場機(jī)制控制和減少溫室氣體的排放，其中，碳配額市場的活躍程度由碳配額供需決定，受國家政策、產(chǎn)業(yè)情況和配額分配等多種因素影響，有碳盈余的控排企業(yè)普遍持觀望、惜售態(tài)度，碳配額市場活躍度不高。而CCER可以通過不斷備案獲得，且CCER項(xiàng)目的種類廣泛，數(shù)量供應(yīng)相對靈活充足，能滿足有碳配額缺口企業(yè)的購碳需求，使市場碳交易更加活躍。此外，CCER的價(jià)值依附于碳市場，價(jià)格低于碳配額價(jià)格，控排企業(yè)使用CCER履約抵消能有效降低成本。

（三）促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)間差距

根據(jù)效率優(yōu)先原理，減排行為發(fā)生在欠發(fā)達(dá)地區(qū)是實(shí)現(xiàn)碳減排效率最優(yōu)的選擇。這一最優(yōu)的選擇可以給欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來投資，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，減少貧困人口數(shù)量，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展;還能夠在欠發(fā)達(dá)地區(qū)引入、推廣先進(jìn)科技，提高落后地區(qū)的全要素生產(chǎn)率，激發(fā)其創(chuàng)新創(chuàng)造活力，從而縮小欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、科技差距，維護(hù)社會公平。

（四）豐富碳金融產(chǎn)品，助力我國綠色金融發(fā)展

CCER具有國家公信力強(qiáng)、市場收益預(yù)期高等優(yōu)點(diǎn)，作為碳交易市場的另一種原生品，是發(fā)展碳金融產(chǎn)品的較好載體。目前，基于CCER的碳基金、碳債券和碳資產(chǎn)質(zhì)押貸款以及碳信用等碳金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，逐漸滿足金融市場主體的多樣化需求，我國綠色金融市場發(fā)展強(qiáng)勁。

五、CCER發(fā)展面臨的主要問題

（一）項(xiàng)目開發(fā)周期漫長，政策延續(xù)性尚待加強(qiáng)

CCER開發(fā)流程復(fù)雜，一個(gè)CCER項(xiàng)目從著手開發(fā)到最終實(shí)現(xiàn)減排量簽發(fā)需要多方協(xié)調(diào)配合，經(jīng)過數(shù)月甚至更長時(shí)間才能完成，漫長的開發(fā)流程往往使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)增大。在整個(gè)項(xiàng)目開發(fā)過程中，一般項(xiàng)目業(yè)主開發(fā)前期準(zhǔn)備需要1～2個(gè)月、審定時(shí)間需要2～3個(gè)月、核證時(shí)間需要2～3個(gè)月、國家主管部門審核批準(zhǔn)時(shí)間需要3～6個(gè)月，加上項(xiàng)目業(yè)主與第三方機(jī)構(gòu)的溝通過程，編寫審定、核證報(bào)告及內(nèi)部評審等環(huán)節(jié)的成本時(shí)間，據(jù)此估算，一個(gè)CCER項(xiàng)目的開發(fā)周期至少需要8個(gè)月時(shí)間。此外，政策執(zhí)行的持續(xù)性也是CCER項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期減排效果的關(guān)鍵因素之一，CCER健康持續(xù)發(fā)展需要建立在明確的政策要求、確定的發(fā)展預(yù)期以及量化的減排需求基礎(chǔ)之上。從實(shí)施情況看，并非所有CCER 項(xiàng)目都能按原計(jì)劃執(zhí)行下去并獲得計(jì)入期內(nèi)的減排收益，因2017年停止CCER項(xiàng)目審批，大量項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)減排量簽發(fā)，獲得減排量備案項(xiàng)目僅287個(gè)，不到審定項(xiàng)目的10%。

（二）CCER市場供需結(jié)構(gòu)實(shí)際與理論出現(xiàn)偏離

理論上CCER市場應(yīng)呈現(xiàn)供小于求狀態(tài)。需求方面，現(xiàn)階段僅有電力行業(yè)納入碳交易市場，年碳排放總量約為40億噸，若按5%的抵消上限計(jì)，CCER需求每年約2億噸①。根據(jù)北京環(huán)境交易所研究顯示，如果未來碳交易市場擴(kuò)容至建材、鋼鐵、有色金屬等八個(gè)行業(yè)，總額將會達(dá)到70億噸/年～ 80億噸/年，CCER的需求量達(dá)到3.5億噸/年～ 4億噸/年。供給方面，2017年CCER備案申請暫停之后，存量CCER隨著每年履約抵消不斷減少，市場供應(yīng)呈現(xiàn)稀缺狀態(tài)。而實(shí)際上，CCER市場長期處于供給過剩狀態(tài)。一方面，在地方碳市場的試點(diǎn)過程中，部分配額市場的碳價(jià)長期處于低位，使得CCER的價(jià)格優(yōu)勢并不明顯，配額短缺的控排企業(yè)不會優(yōu)先考慮購買CCER來抵消碳排放;另一方面，由于各試點(diǎn)碳市場對CCER的使用設(shè)置了抵消比例、來源地域和使用時(shí)效等限制規(guī)定，導(dǎo)致CCER分化和流動性受限，能滿足限制條件用于當(dāng)?shù)乜嘏牌髽I(yè)履約抵消的CCER數(shù)量有限，而不滿足限制條件的CCER則在市場中空轉(zhuǎn)，大量處于供給過剩狀態(tài)。

（三）部分CCER項(xiàng)目的實(shí)際減排效果不及預(yù)期

一是為增加減排量，部分CCER方法學(xué)簡單粗暴地將基準(zhǔn)線數(shù)據(jù)設(shè)定過低，據(jù)此開發(fā)的CCER項(xiàng)目的減排量被高估，實(shí)際減排效果較差。二是為追求更高收益，技術(shù)難度低、減排量容易獲得簽發(fā)的項(xiàng)目更受項(xiàng)目業(yè)主青睞，全國近八成的CCER來自可再生能源項(xiàng)目，但其中的一些項(xiàng)目如水電項(xiàng)目，在建設(shè)過程中會額外對環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，這些項(xiàng)目的CCER的環(huán)保價(jià)值較低。三是已簽發(fā)的CCER滿足資格條件一的項(xiàng)目較少，滿足資格條件三的項(xiàng)目較多，但后者的減排量產(chǎn)生于注冊成為CCER項(xiàng)目之前，極大削弱了CCER推進(jìn)節(jié)能降碳和升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用。

（四）線上與線下交易脫鉤，交易透明度不足

試點(diǎn)地區(qū)碳市場CCER現(xiàn)貨交易采用線上公開交易或線下協(xié)議交易的方式，但絕大多數(shù)CCER交易通過線下協(xié)議交易完成，且線下協(xié)議交易價(jià)格遠(yuǎn)低于線上掛牌交易價(jià)格，存在線上與線下交易缺乏聯(lián)動糾偏機(jī)制。如上海碳市場2015—2020年線下協(xié)議交易總量是掛牌交易量的4.5倍，2017—2019年線上掛牌交易的均價(jià)為線下協(xié)議交易均價(jià)的8～11倍。此外，CCER缺乏交易信息，尤其缺失線下協(xié)議交易的數(shù)量和價(jià)格信息。線上與線下交易脫鉤、CCER交易不透明既不利于國家主管部門監(jiān)管，也不利于交易參與方預(yù)判CCER價(jià)格變化、識別市場風(fēng)險(xiǎn)。

六、政策建議

（一）加快CCER項(xiàng)目重啟，簡化審批流程

一是盡快重啟CCER項(xiàng)目審批，明確各流程管理的配套細(xì)則，產(chǎn)生新的減排量活躍CCER市場，助力全國碳市場的發(fā)展。二是簡化程序、減少備案事項(xiàng)、縮短備案時(shí)間。簡化政府事前審批流程，引入行業(yè)自律機(jī)制。引導(dǎo)控排單位、第三方核證機(jī)構(gòu)等市場主體有序參與自律機(jī)制，通過利益制衡形成相互監(jiān)督的格局，搭建市場側(cè)重事前和事中監(jiān)管、政府側(cè)重事后監(jiān)管的框架。

（二）構(gòu)建CCER的動態(tài)調(diào)整和退出機(jī)制，明確優(yōu)先重點(diǎn)支持類型

建立CCER項(xiàng)目的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，主管部門合理估計(jì)不同階段全國碳交易市場對CCER的需求，設(shè)定明確的CCER供給目標(biāo)，控制CCER項(xiàng)目及減排量的備案進(jìn)度。同時(shí)，完善項(xiàng)目的退出機(jī)制和縮短項(xiàng)目的計(jì)入期等方式，來緩解CCER供求失衡的矛盾。此外，還要確立優(yōu)先發(fā)展與重點(diǎn)扶持領(lǐng)域，尤其是環(huán)保、可持續(xù)但缺乏資金的領(lǐng)域，同時(shí)合理引導(dǎo)CCER的資金流向，克服資金的片面逐利行為，確保將綠色減排落到實(shí)處。

（三）引入處罰機(jī)制，構(gòu)建信用綜合評價(jià)體系

在CCER項(xiàng)目簽發(fā)備案及交易過程中，由于信息不對稱及違規(guī)成本低，容易滋生違法違規(guī)行為，而目前處罰措施僅限于責(zé)令改正、公布違法信息和取消備案等，成本偏低對參與者違規(guī)行為的約束有限。對于減排量造假、內(nèi)幕交易等違法違規(guī)行為，應(yīng)建立一套明確且嚴(yán)格的處罰機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范市場參與者行為。同時(shí)，構(gòu)建CCER機(jī)制參與主體的信用綜合評價(jià)體系，尤其將失信行為建檔留痕，主管部門根據(jù)信用等級高低采取差異化的監(jiān)管措施，降低主管部門的監(jiān)管成本并增加違法違規(guī)主體的失信成本。

（四）發(fā)揮各方合力，完善交易信息披露機(jī)制

交易所、主管機(jī)構(gòu)和交易主體應(yīng)聯(lián)合構(gòu)建合理合規(guī)的CCER交易信息披露制度，減少碳交易市場的信息不對稱，實(shí)現(xiàn)碳交易市場的透明與規(guī)范。交易所應(yīng)逐筆公示CCER交易方、交易量和交易價(jià)格等基本交易信息;主管機(jī)構(gòu)應(yīng)定期披露違法違規(guī)行為和懲處措施;交易主體除強(qiáng)制披露的交易信息外還應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確的公開非商業(yè)機(jī)密的交易細(xì)節(jié)信息;中國溫室氣體自愿減排交易信息平臺應(yīng)充分發(fā)揮信息中樞的功能和作用，及時(shí)發(fā)布方法學(xué)、項(xiàng)目、減排量備案情況和相關(guān)法律法規(guī)政策等信息。

（責(zé)任編輯：夏凡）

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基金項(xiàng)目：本文系天津市金融學(xué)會第三批重點(diǎn)研究基金項(xiàng)目“中國與歐盟碳排放權(quán)交易市場溢出關(guān)系及定價(jià)權(quán)歸屬研究”（TJX202108）階段性研究成果。

收稿日期：2022-05-13

作者簡介：劉精山（1986-），男，安徽阜陽人，渤海證券股份有限公司博士后工作站與南開大學(xué)博士后流動站聯(lián)合培養(yǎng)博士后;

任 ? 杰（1988-），男，江蘇淮安人，現(xiàn)供職于南京銀行消費(fèi)金融中心;

吳志芳（1995-），女，江蘇淮安人，現(xiàn)供職于中國人民銀行淮安市中心支行;

顧 ? 磊（1985-），男，江蘇宿遷人，現(xiàn)供職于中國人民銀行淮安市中心支行。