哈爾濱城市精細化管理高質(zhì)量發(fā)展研究

趙麗

摘 要：不斷推進城市精細化管理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是滿足人民日益增長的美好生活需要的必然要求。哈爾濱市城市管理從體制機制、地理空間、技術(shù)手段等方面不斷加強精細化管理，有效提升了城市功能品質(zhì)。通過對現(xiàn)階段精細化管理模式的梳理和反思，探討進一步提升精細化管理水平的方向，提出城市管理高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)化對策。

關(guān)鍵詞：城市管理;精細化;高質(zhì)量發(fā)展;哈爾濱

中圖分類號：C91 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2022）08-0087-03

現(xiàn)階段我國社會主要矛盾為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，反映的是人民群眾需求的升級。面對城鎮(zhèn)化進程不斷推進，人口向城市匯聚，實施城市精細化管理，提升城市管理效能，是城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然課題，也是目前哈爾濱市創(chuàng)建全國文明城市、建設(shè)宜居幸福之都的必然要求。

一、城市精細化管理的時代背景及內(nèi)涵

城市精細化管理工作受到了黨中央的高度重視。2017年，習(xí)近平總書記針對超大城市的城市治理問題，對北京、上海兩地先后強調(diào)了精細化管理理念，提出“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細”。黨的十九大報告指出：中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對美好生活的需要其中包括對城市環(huán)境品質(zhì)優(yōu)化的需要，這也是城市著眼于精細化管理的根本出發(fā)點。全國各地高度重視黨中央的決策部署，由此加快了對城市精細化管理的實踐。

關(guān)于“精細化”管理的理念，早期來自企業(yè)管理領(lǐng)域。在20世紀50年代，日本豐田汽車公司面對激烈的市場競爭，意識到要通過創(chuàng)新管理方式來提高生產(chǎn)組織水平和生產(chǎn)效益。豐田公司著眼于“精細”，采取了一系列的方法，包括規(guī)范生產(chǎn)現(xiàn)場，營造整齊有序的工作環(huán)境，加強內(nèi)部具體且標準化的控制，教育培養(yǎng)員工形成良好的工作習(xí)慣等，從而打造精益求精的管理，實現(xiàn)了企業(yè)生產(chǎn)的少投入、少消耗、多產(chǎn)出，提升了企業(yè)的競爭力。這種精細化管理方式對日本成為汽車工業(yè)強國起到了關(guān)鍵性的作用。

城市精細化管理，就是把企業(yè)管理領(lǐng)域的精細化管理理念引入到公共管理中，參與城市管理的運行。城市管理工作按照精細化管理的原則和要求，注重不斷深化精細化的內(nèi)涵和本質(zhì)，利用更精準的操作、更細化的標準，維護城市運行，解決城市問題，優(yōu)化城市服務(wù)。

二、哈爾濱城市精細化管理模式的實踐探索

（一）地理空間上的網(wǎng)格化精細管理模式

利用“網(wǎng)格化”管理模式對城市管理空間和管理對象進行細致的劃分和納入，責(zé)任落實到每一個細小的單元網(wǎng)格，消除管理盲點，提升細小作業(yè)管理水平。全市6個主城區(qū)的94個街道辦事處、801個社區(qū)已經(jīng)被詳細劃分為15 348個單元網(wǎng)格，并將人口、機構(gòu)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和公共資源信息附加在網(wǎng)格上，形成電子化的網(wǎng)格地圖。每一個網(wǎng)格當(dāng)中配備網(wǎng)格巡查員，主要負責(zé)精細化巡查并上報網(wǎng)格內(nèi)關(guān)于市政設(shè)施、市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、環(huán)境秩序等問題信息，由數(shù)字指揮中心將問題及時派發(fā)給相關(guān)職能部門解決，整個流程通過智慧管理平臺自動化受理。網(wǎng)格化管理模式把每一名城管執(zhí)法者與網(wǎng)格鎖定，與網(wǎng)格中的城市事件、部件信息關(guān)聯(lián)，所發(fā)現(xiàn)的城市管理問題得以高效處置解決。在實踐中，網(wǎng)格管理內(nèi)容得以不斷豐富，網(wǎng)格管理力量得以不斷充實，并開始關(guān)注基層小微單元，增強了城管部門對聯(lián)系群眾“最后一公里”的治理能力。

（二）管控時間上的全天候、全年精細管理模式

哈爾濱城市精細化管理的一個重要體現(xiàn)就是在時間精度上實現(xiàn)了“全天候”管控。通過“全天候、反復(fù)抓、抓反復(fù)、無縫隙”的動態(tài)式精細化管理機制，根除了諸如占道經(jīng)營、亂堆亂放、亂建擋車樁等眾多城市環(huán)境秩序頑疾。除此，針對哈爾濱四季分明的氣候特點，根據(jù)每個季節(jié)的現(xiàn)實需求進行差異化管理，探索出了具有地方特色的“四季管控”模式。比如，“冰城”哈爾濱的冬季氣候寒冷、冰天雪地，綠色清冰雪就成為當(dāng)季城管重點工作;春季氣候轉(zhuǎn)暖，又面臨做好路面冰雪消融的管理任務(wù)。四季差異化管控是哈爾濱根據(jù)地方實際需求探索出的精細化管理方式，是精細化理念的生動體現(xiàn)。

（三）技術(shù)手段上的智能化精細管理模式

哈爾濱是全國首批20個智慧城市試點示范城市之一。圍繞著“智慧城市”建設(shè)，哈爾濱市加快新一代信息技術(shù)在城市管理領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，整合云數(shù)據(jù)中心和城管數(shù)字管理平臺以及城管服務(wù)熱線，推進智慧城管建設(shè)。多角度、多層次提升城市協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力、實施能力和信息傳遞效率，實現(xiàn)城市管理信息采集、指揮調(diào)度、督察督辦等功能的全方位智能化、精細化和現(xiàn)代化。2022年5月，在數(shù)字城管公共服務(wù)平臺推出了“隨手拍”應(yīng)用程序，市民可以通過微信反映城市管理問題并可以上傳照片，激發(fā)了市民參與城市管理的熱情。

（四）管理制度上的執(zhí)法體制精細管理模式

哈爾濱市綜合執(zhí)法改革工作起步較早，城管執(zhí)法由綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法相結(jié)合，借助網(wǎng)格化管理制度，建立縱向到底、橫向到邊、全覆蓋的管理體系，相對集中行使城市管理領(lǐng)域內(nèi)市容和環(huán)境衛(wèi)生、渣土運輸、綠化設(shè)施、市政設(shè)施、路燈景觀、城市道路、交通違章、違法建設(shè)、工商行政等全部或部分的行政職權(quán)，形成了與有關(guān)職能部門的聯(lián)合執(zhí)法機制，使以往管理中出現(xiàn)的職能交叉混亂、管理分散、重復(fù)執(zhí)法等問題得以改觀，城市管理效能大幅提高。進一步下移執(zhí)法重心，采取市區(qū)結(jié)對、包區(qū)包項的方式，強化頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則，合力推進區(qū)域環(huán)境秩序綜合整治等項目，一批事關(guān)群眾切身利益的城管問題得到有效解決。

三、對現(xiàn)有管理模式的反思

（一）網(wǎng)格化管理暴露出傳統(tǒng)管控式管理方式的局限性

網(wǎng)格化管理通過在地理空間上縮小城市管理單元，對管理空間和對象進行細致的劃分，打破了原來粗放式的管理模式，成為我國在城市精細化管理上的最初選擇。2006年，哈爾濱市開始建立管理網(wǎng)格。然而，十多年來隨著社會的發(fā)展，網(wǎng)格化管理的效用局限性日益暴露出來。一是網(wǎng)格管理中條塊分割問題始終未能徹底解決，市、區(qū)聯(lián)動上還存在權(quán)責(zé)限制與交叉。二是網(wǎng)格通過城管監(jiān)察員、網(wǎng)格員巡查發(fā)現(xiàn)問題，是一種傳統(tǒng)的“管控式”思維模式，暴露出城管問題之后去上報解決，存在被動治理的現(xiàn)象，城市治理的主動性、前置性比較欠缺。三是管理網(wǎng)格在精細化管理要求下越織越密，產(chǎn)生了較大的人力成本負擔(dān)[1]。

（二）對精細化管理理念存在認知上的偏差

我們對于精細化管理的理解還存在認知上的偏差。將精細化管理停留在市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生方面，認為告別臟、亂、差，實現(xiàn)干凈、整潔、衛(wèi)生就是達到精細化，對城市交通擁堵、垃圾分類管理、優(yōu)質(zhì)便利服務(wù)等方面的制度供給不足。隨著人民對城市品質(zhì)要求的提升，城市提供更加科學(xué)、方便的服務(wù)，提供舒適、便捷的生活環(huán)境才是市民對城市管理的更高要求。還有一種認知偏差以為精細化就是“細微化”，從小處著眼，加大巡查力度、加大作業(yè)頻率就是做到了精細。這種對精細化的簡單的、片面的理解形成了治理的碎片化，增加工作量負擔(dān)的同時導(dǎo)致了治理效率不高。這些精細化管理理念認知上的偏差直接導(dǎo)致了管理行為的偏差。

（三）智慧城管建設(shè)還存在較大的完善升級空間

在大數(shù)據(jù)技術(shù)的蓬勃發(fā)展下，各地開始需求智能化改革，積極探索智能城市的建設(shè)。城市大腦、智慧城管、場景運用等新名詞層出不窮，各類云平臺、數(shù)據(jù)庫等工程不斷推陳出新。智能化技術(shù)的運用，的確提升了城市管理的效率和精準性。但目前，在全國看來，智慧城管仍處于起步階段，尚沒有非常完善的應(yīng)用方法。哈爾濱智慧城管建設(shè)發(fā)展緩慢，與管理目標還存有較大差距。主要表現(xiàn)在三個方面：一是信息化建設(shè)不全面。目前，在排水泵站、河道情況監(jiān)控以及橋梁地道橋管理養(yǎng)護等業(yè)務(wù)領(lǐng)域還沒有實現(xiàn)信息化手段管理，無法滿足智慧化城市管理需求;二是數(shù)據(jù)共享不全面，各部門的信息系統(tǒng)間還存在系統(tǒng)壁壘，在實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享和系統(tǒng)的整合優(yōu)化方面還存在一定的困難;三是數(shù)據(jù)分析、應(yīng)用不足。對系統(tǒng)實時生成數(shù)據(jù)及歷史數(shù)據(jù)缺乏及時且深入的挖掘分析，對城管運行規(guī)律及存在的問題缺乏系統(tǒng)的總結(jié)，大數(shù)據(jù)利用不足。

（四）城市管理與基層治理的共治聯(lián)動不足

執(zhí)法下沉是我國城市管理綜合執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，也是提高基層社會治理水平的現(xiàn)實要求。哈爾濱市的城市管理由最初的“市—區(qū)—街道”三級管理網(wǎng)絡(luò)逐漸向基層延伸，向社區(qū)執(zhí)法下沉，探索形成四級管理體系。然而直接關(guān)系到精細化管理目標達成的恰恰是這聯(lián)系群眾“最后一公里”的第四級。目前，哈爾濱市城市管理工作與基層社區(qū)治理的聯(lián)動性、共治機制存在不足。主要表現(xiàn)在兩對關(guān)系的互動上：一是與社區(qū)居委會的互動。哈爾濱市社區(qū)通過“居政分離”改革，設(shè)立了社區(qū)綜合服務(wù)中心，城市管理工作被納入其中。然而由于城市管理事務(wù)本身紛繁復(fù)雜，社區(qū)要處理的行政事務(wù)也是瑣碎繁多，一方面身兼多職的社區(qū)工作者疲于應(yīng)對，一方面城管執(zhí)法主體與社區(qū)管理主體間的權(quán)限不明晰、分工不明確，且對基層管理缺乏有效的監(jiān)管及考核，基層治理參與城市管理的效果不理想。二是與社區(qū)居民的互動。居民一般會以撥打12345市民熱線、直接到居委會反映等方式來反映城管問題，以投訴類為主，涉及影響自身利益的占道經(jīng)營、亂堆亂放、油煙亂排等問題，對改善交通、道路綠化、景觀設(shè)施設(shè)置、智慧化便民生活等方面的改善類、建議類的問題反映較少。市民、社會組織參與城市管理的意識不強，多元治理格局尚未形成。

四、哈爾濱市城市精細化管理模式優(yōu)化對策

（一）進行整體制度設(shè)計，建立精細化管理標準體系

要使精細化管理按照規(guī)范化、標準化去執(zhí)行，并落實長效性，我們必須從管理制度上進行整體設(shè)計，保證城市管理在運行中有據(jù)可依，圍繞管理目標進行整體高效運行。2018年上海出臺《中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于加強本市城市管理精細化工作的實施意見》，實行三年行動計劃，并于2021年開展第二輪三年行動計劃;2019年初北京發(fā)布《關(guān)于加強城市精細化管理工作的意見》，兩個超大城市相繼針對精細化城管工作進行制度設(shè)計和部署，強調(diào)了標準化的引領(lǐng)作用和重點內(nèi)容;南京、成都等城市均制定出臺了《城市管理精細化標準》。這些標志著城市精細化管理在制度空間開始全面走向科學(xué)化和規(guī)范化，通過標準化的制度規(guī)范保障了城市精細化管理的深入運行。借鑒外埠經(jīng)驗，哈爾濱市可以整合現(xiàn)有行業(yè)管理辦法、作業(yè)標準，進行整體制度設(shè)計，建立城市精細化管理相關(guān)制度和標準體系，依法對城市管理所有行業(yè)內(nèi)容的管理目標、標準、業(yè)務(wù)流程、分工、職責(zé)、考核評價、應(yīng)急保障機制、重大問題處理機制、長效機制等做出明確要求，使城市精細化管理在系統(tǒng)化、規(guī)范化、標準化下高效運行。

（二）加快推進智慧城管建設(shè)，強化數(shù)據(jù)分析與運用

要圍繞建設(shè)“智慧城市”，加快新一代信息技術(shù)在城市管理領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，對公共服務(wù)資源實現(xiàn)優(yōu)化配置，用技術(shù)手段不斷強化城市精細化管理。通過城市管理部門與科技企業(yè)合作，積極探索運用前沿技術(shù)，開發(fā)適應(yīng)于城市管理業(yè)務(wù)場景的技術(shù)，如視頻智能分析系統(tǒng)等。在應(yīng)用場景和服務(wù)方面，以城市全量數(shù)據(jù)資源、時空地理信息、共性支撐平臺、運行指揮中心、綜合智能門戶為基本要素，構(gòu)建智慧哈爾濱“城市大腦”，推進不同系統(tǒng)、平臺的互聯(lián)互通、資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，形成以數(shù)據(jù)驅(qū)動為特征的城市綜合運營管理指揮中樞，提升智慧化城管層次[2]。加強城市建設(shè)、市政公用事業(yè)管理和運營領(lǐng)域的數(shù)據(jù)收集和分析，建立數(shù)據(jù)分析機制，實時開發(fā)、利用和判斷，及時發(fā)現(xiàn)趨勢和規(guī)律性問題，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在城市管理中的價值，提升管理效能，優(yōu)化服務(wù)體系。

（三）進一步探索城市管理嵌入基層治理的機制，提升基層城市管理水平

與基層社會治理創(chuàng)新工作相融合，對城市管理工作嵌入基層治理進行探索，將城市精細化管理覆蓋范圍向基層延伸，形成城市管理與基層治理的良性互動。探索解決長期以來城市基層治理體系中街道屬地與城市管理行業(yè)部門之間“條塊分割”、權(quán)責(zé)不匹配所造成的問題，將城市管理在權(quán)責(zé)空間上進行縱向下沉賦權(quán)，賦予基層更大的權(quán)力，明晰基層各方治理主體責(zé)任。以地方性立法的形式，賦予街道（社區(qū)）參與權(quán)、意見建議權(quán)、指揮調(diào)度權(quán)、人事考核權(quán)、協(xié)調(diào)督辦權(quán)和人員資金統(tǒng)籌安排權(quán)。借鑒北京“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”的改革模式，創(chuàng)新工作方法，加強黨建引領(lǐng)作用，推進治理中心下移、力量下沉，加強城市神經(jīng)末梢的治理，使基層城市治理由過去的“自上而下”推動轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀彬?qū)動[3]。以解決基層城市管理問題為導(dǎo)向，圍繞群眾訴求、重點工作、綜合執(zhí)法、應(yīng)急處置等反映集中、難以解決的事項，共同做好轄區(qū)內(nèi)城市管理工作。

（四）推進依法行政建設(shè)，規(guī)范城管執(zhí)法行為

深入推進城管執(zhí)法體制改革，堅持依法治理。依照《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》（2015）和國家住建部《城市管理執(zhí)法辦法》（2018），完善執(zhí)法制度和執(zhí)法行為規(guī)范，明確城市管理執(zhí)法的領(lǐng)域、具體實施范圍以及根據(jù)法規(guī)規(guī)定應(yīng)履行的行政執(zhí)法的權(quán)力等。明確城市管理和執(zhí)法職責(zé)邊界，在實踐中不斷完善權(quán)力清單，落實執(zhí)法責(zé)任。建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制、重大行政處罰案件備案等制度，使城管執(zhí)法工作更加公正、公開、規(guī)范、精細。進一步規(guī)范執(zhí)法程序，豐富和完善行政處罰裁量權(quán)標準，防止行政處罰裁量的隨意性，確保執(zhí)法人員正確行使職權(quán)[4]。落實行政執(zhí)法責(zé)任制，加強執(zhí)法內(nèi)部檢查評議與全程監(jiān)督，加強外部監(jiān)督，引入執(zhí)法問責(zé)機制，不斷提高城管執(zhí)法質(zhì)量。在城管執(zhí)法不斷向基層下沉的趨勢下，強化行政權(quán)力的法治化運行，制定相應(yīng)法律法規(guī)或規(guī)范性文件來約束基層執(zhí)法行為特別是聯(lián)合執(zhí)法行為，確保執(zhí)法全程的合法;同時加強城管基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，提升行政執(zhí)法的執(zhí)行力和公信力。

（五）發(fā)揮社會主體的作用，構(gòu)建社會化共治的良好局面

充分發(fā)揮公眾、社會組織、媒體等社會主體的作用，加大有效參與，推進城市管理的共商共議、共建共治共享。建議圍繞城市管理中的關(guān)鍵事項和突出問題，開展公眾大討論活動，完善公眾評價和民意反饋機制，不斷凝聚社會共識，有效推動城市管理問題的發(fā)現(xiàn)、整改和落實。與媒體廣泛合作，加大對城市管理共建共治共享機制的宣傳力度，提高公眾的知曉度，動員群眾廣泛參與城市管理工作。積極傳播城市管理正能量，鼓勵公眾反映身邊的城市管理問題，對公眾提出的好的意見、建議給予獎勵。發(fā)揮志愿者作用，鼓勵社會志愿服務(wù)組織及志愿者開展與城市管理相關(guān)的志愿服務(wù)活動，增強公眾參與城市管理的“主人翁”意識，積極構(gòu)建社會化共治的良好局面。

參考文獻：

[1]楊旎.城市精細化管理與基層治理創(chuàng)新互嵌：實踐模式與理論探討[J].新視野，2020（3）.

[2]劉俊秀.治理能力現(xiàn)代化背景下城市精細化管理的優(yōu)化對策研究——以J市T區(qū)為例[D].濟南：濟南大學(xué)，2020.

[3]王叢虎，喬衛(wèi)星.基層治理中“條塊分割”的彌補與完善[J].中國行政管理，2021（10）.

[4]喬昱人.大型城市中心城區(qū)城市精細化管理研究——以濟南市市中區(qū)為例[D].濟南：山東大學(xué)，2019.