民事檢察聽證程序?qū)嵸|(zhì)化探究

宋海　于麗紅

摘 要：黨的十八屆三中全會以來，推進公眾參與司法受到黨和國家高度重視，民事檢察聽證對保障公眾參與司法、推進民事檢察精準監(jiān)督、促進程序公開公正具有重大意義，但實踐中，民事檢察聽證的虛化問題受到普遍擔(dān)憂，表現(xiàn)在聽證員權(quán)利虛化等方面。應(yīng)重新審視民事檢察聽證制度的改革和發(fā)展方向，穩(wěn)步推進聽證員權(quán)利實質(zhì)化、完善聽證員及聽證主持人選任機制，進而建立與民事檢察職能地位相匹配的聽證制度，緊跟檢察現(xiàn)代化轉(zhuǎn)軌步伐。

關(guān)鍵詞：民事檢察聽證 公眾參與 聽證員選任 實質(zhì)化路徑

近年來，推進公眾參與司法已被提升到國家執(zhí)政要求的高度[1]，而檢察聽證是當前公眾參與檢察權(quán)的主要制度化路徑之一，最高檢于2020年正式出臺《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》（以下簡稱《聽證規(guī)定》），同時提出“應(yīng)聽證、盡聽證”的全面部署要求，檢察聽證制度得以迅速發(fā)展。在“四大檢察”中，民事檢察與人民群眾的日常生活聯(lián)系最為緊密，對保障公眾參與司法、助力民事檢察精準監(jiān)督、促進程序公開具有十分重要的作用。然而，相較審判機關(guān)的庭審效果，檢察聽證的影響力有限，有學(xué)者甚至對檢察聽證有日漸勢微之憂，普遍認為檢察聽證存在的一大問題是制度虛化甚至部分聽證只是“走過場”的儀式，究其原因在于檢察機關(guān)占據(jù)了整個聽證制度中的絕對主導(dǎo)權(quán)，表現(xiàn)在聽證員權(quán)利虛化、聽證員選任缺乏民主性與廣泛性、聽證程序中立性不足等，因此有必要研究民事檢察聽證程序的實質(zhì)化問題，進一步加強其科學(xué)性與訴訟性。

一、民事檢察聽證程序虛化問題的主要表現(xiàn)

（一）聽證員權(quán)利虛化

何種程度上的參與構(gòu)成公眾參與司法中的“參與”，如公民旁聽案件、在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表案件看法等，能否構(gòu)成公眾參與司法中的“參與”，明確參與的程度至關(guān)重要。[2]“參與”是指參與主體享有一定的話語權(quán)與決定權(quán)，帶有一定剛性，意味著聽證員參與檢察權(quán)的行為能夠影響或制約司法活動，而不是形式上的“走過場”。如在我國人民陪審員制度中，除法律另有規(guī)定外，人民陪審員與法官“同審?fù)瑱?quán)”。與此相比，民事檢察聽證尊重聽證員表達意見的權(quán)利，卻無法從實質(zhì)上保障這一權(quán)利，聽證結(jié)果僅為辦案參考，實踐中，檢察機關(guān)是否采納、如何采納聽證意見由承辦檢察官掌握，法律沒有賦予聽證意見任何強制力，《聽證規(guī)定》試圖通過“向檢察長報告”[3]的方式對聽證意見予以救濟，但無程序保障，隨意性大，在缺乏更高位階立法的情況下，聽證員權(quán)利實質(zhì)被虛化，聽證結(jié)果運用不足。

（二）聽證員選任欠缺民主性與廣泛性

廣泛參與性是司法民主的基本標志，在制度層面若不能保證大多數(shù)民眾有平等機會參與到司法過程，則不能稱為廣泛司法參與。實踐中，聽證員選任由檢察機關(guān)主導(dǎo)且精英化趨向十分明顯，選任機制欠缺民主性與廣泛性。

單從立法演進來看，我國民事檢察聽證員選任已從精英化向大眾化轉(zhuǎn)變，在制度設(shè)立之初及此后相當長時期內(nèi)，立法呈現(xiàn)出明顯的精英化趨向，1999年《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規(guī)則》規(guī)定，公開審查的參與主體為有關(guān)專家等;2013年《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》規(guī)定，民事檢察聽證由政協(xié)委員、人大代表、專家、學(xué)者、專家咨詢委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員等擔(dān)任聽證員。立法轉(zhuǎn)變來自于2020年《聽證規(guī)定》，該規(guī)定不再采用列舉式立法模式，改用概括式模式規(guī)定了擔(dān)任聽證員的四項基本條件，即滿足年齡23周歲以上的我國公民，擁護我國憲法和法律，遵紀守法、公道正派、品行良好，身體條件能夠履行法定職責(zé)四項條件即可擔(dān)任聽證員。立法模式的轉(zhuǎn)變符合司法民主的本質(zhì)和改革方向，為公眾廣泛性參與司法提供了法律依據(jù)。但實踐中，聽證員選任仍沿用舊習(xí)慣，由檢察機關(guān)直接邀請人大代表、人民監(jiān)督員、專家、學(xué)者等參加聽證，精英化明顯?！堵犠C規(guī)定》未能落實落地，根本原因是缺乏與之相匹配的具有廣泛性和民主性的聽證員選任機制。

（三）檢察官“角色混同”致使程序中立性面臨挑戰(zhàn)

《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，檢察機關(guān)開展民事檢察聽證，由承辦檢察官主持。顯然，立法的設(shè)計前提是承辦檢察官是理性的權(quán)力行使者，能夠客觀、中立地維護各方利益，類似中立、超然的“裁判者”角色。而實踐并非如此，檢察官在履行不同檢察職能時，其角色會在“追訴方”與“居中裁判者”之間不斷切換，這種角色混同會導(dǎo)致檢察官在擔(dān)任裁判者時帶有“先入為主”的主觀色彩，因此法理上的中立性假設(shè)很容易發(fā)生偏移甚至面臨挑戰(zhàn)。

一是，在審判人員違法行為監(jiān)督案件中，如果線索較為清楚，不需調(diào)查或稍作核查即能判斷，承辦檢察官尚能保持中立立場，反之如果情況較為隱蔽、復(fù)雜，則需要深入調(diào)查，此時檢察官角色類似于公訴案件中的 “追訴者”，檢察官與被監(jiān)督人員就轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢{(diào)查者”與“被調(diào)查者”的關(guān)系，很難保持中立立場，正如陳光中教授所說“在提起公訴后，公訴機關(guān)總是積極地提出證據(jù)并進行相應(yīng)的訴訟行為，以實現(xiàn)求刑權(quán)，其行為具有主動性、積極性，它不應(yīng)也不可能保持中立的姿態(tài)”。[4]二是，在裁判結(jié)果類監(jiān)督案件中，通常檢察官與申請人、被申請人能夠形成“等腰三角形”的三方結(jié)構(gòu)，但若能夠推翻原判決的新證據(jù)，是檢察官花費巨大精力依職權(quán)調(diào)查取得的，[5]則檢察官已不知不覺客觀上與聽證內(nèi)容、事項之間具有了利害關(guān)系。綜上，圍繞以上情況開展的民事檢察聽證，如果沒有相應(yīng)的制度制約，則會導(dǎo)致聽證程序?qū)彶槭聦嵉膶嵸|(zhì)性效果大打折扣。

二、民事檢察聽證制度改革方向

（一）注重公眾參與的實質(zhì)性與有序性

從不同國家的司法實踐來看，無論是英美法系的陪審團制度，還是大陸法系如日本的檢察審查會制度，亦或是我國的人民陪審員制度，公眾參與均表現(xiàn)出實質(zhì)性參與和有限性參與的特點，即參與行為能夠影響或者制約司法活動，但始終處于輔助地位，非無限度參與。英美陪審團制度中，陪審團對事實部分的認定具有終局性質(zhì)，但不參與適用法律。日本檢察審查會制度中，檢察審查會對檢察官的不起訴決定進行投票表決，若認為應(yīng)當起訴，則作出“起訴適當”決議，[6]其剛性表現(xiàn)在如果檢察官仍堅持不起訴的，檢察審查會進行第二輪審查，第二輪審查仍作出“起訴適當”決議的，檢察官必須起訴。我國人民陪審員制度中，除法律另有規(guī)定外，人民陪審員與審判法官具有同等權(quán)利，但在7人組成的合議庭案件中，陪審員對法律適用問題不參加表決。

可以看出以上制度中公眾參與的程度均為實質(zhì)參與，但并非不受控制，因此民事檢察聽證應(yīng)當注重推動聽證員權(quán)利的實質(zhì)化，防止聽證流于形式，同時在公權(quán)力與公眾參與權(quán)之間構(gòu)筑平衡點，防止公眾參與無序進行。

（二）注重公眾參與的廣泛性

注重普通公眾參與司法的廣泛性是世界上當前法治較發(fā)達國家的共識，是司法民主的重要體現(xiàn)。[7]如美國陪審團成員的入選條件呈現(xiàn)出極高的大眾化特點，各州雖規(guī)定不同，但初選范圍都極具廣泛性，大多數(shù)州綜合通過選舉名單、駕照名單及電話號碼簿等進行挑選，很多地區(qū)的初選名單涵蓋了百分之九十的人口，且程序上沒有收到過多人為的干預(yù)，增加了普通民眾參與司法的機會。[8]

公眾參與司法的重要價值之一就是將社會公眾的樸素正義觀引入到司法中去，對司法精英化和專業(yè)化的趨向進行糾偏，檢察聽證同樣如此，通過聽證主體參與增加檢察審查結(jié)果的公開性和可接受性。民事檢察聽證應(yīng)暢通普通民眾的參與路徑，廣泛吸納各個階層、各個群體的普通民眾參與到民事檢察聽證中。

（三）注重防止聽證程序中立性偏離

檢察官作為司法審查者，須恪守客觀義務(wù)，并同時秉持中立性，然而客觀義務(wù)和中立性兩者并非并行不悖?？陀^義務(wù)是指為探究案件真相，檢察官不應(yīng)僅站在當事人立場上，而是應(yīng)秉持客觀公正立場進行活動。[9]在刑事訴訟中，檢察官應(yīng)當對被追訴人“有利”和“不利”的情況同等注意，2019年《中華人民共和國檢察官法》已將檢察官客觀義務(wù)上升為法律，適用于包括民事檢察在內(nèi)的所有檢察辦案環(huán)節(jié)。中立性則要求檢察官在審查案件時做到不偏不倚。兩者區(qū)別在于：一是中立方必須與對立雙方的爭訟事項不存在任何利害關(guān)系，因為“無論何人均不能在事關(guān)自己的案件中擔(dān)任裁判者”;二是中立方必須是對立雙方的第三方，非第三方則“中立性”無從談起。

如前所述，在深層次審判人員違法行為監(jiān)督案件和在依職權(quán)行使調(diào)查核實權(quán)調(diào)取新證據(jù)的裁判結(jié)果監(jiān)督案件中，民事檢察官的“角色混同”導(dǎo)致其自身中立性發(fā)生偏移，因此筆者認為，上述情況下，聽證程序主持人這個中立裁判者的角色能否與承辦檢察官是同一人值得深思，在民事檢察聽證制度改革方向上，應(yīng)注重中立性角色與非中立角色進行適當分離，減少檢察官在“追訴方”與“居中裁判者”之間的角色混同，避免聽證程序中立性立場偏離，保障程序正當。

三、民事檢察聽證制度實質(zhì)化路徑展望

（一）穩(wěn)步推進聽證員權(quán)利實質(zhì)化

當前民事檢察聽證制度仍在探索中，短期內(nèi)要將聽證意見打造成為對檢察審查結(jié)果有實質(zhì)影響的模式并不現(xiàn)實，因為這還需要探索配套制度的跟進和完善，從當前實際出發(fā)，穩(wěn)步推進聽證員權(quán)利實質(zhì)化、適當賦予聽證意見一定剛性是比較可行的。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，若承辦檢察官不采納聽證意見，應(yīng)向檢察長報告并獲其同意后作出決定，此規(guī)定存在隨意性較大的缺點，報告主體是檢察官而非聽證員，檢察官獨占此類案件的裁量權(quán)是輕而易舉的。

筆者認為，在保留檢察機關(guān)最終決定權(quán)的基礎(chǔ)上，可以考慮從以下方面穩(wěn)步推進聽證員權(quán)利實質(zhì)化：

第一，做好聽證會前深度準備工作，促使聽證員權(quán)利順利、高效行使。當前聽證前準備工作比較簡單，主要是在聽證3日前告知聽證會參加人案由、時間、地點和簡單案情等，并沒有真正保障聽證集中、高效進行的實質(zhì)性內(nèi)容，因此在聽證會前，可以將案件電子卷宗和當事人申請監(jiān)督材料復(fù)印件等材料通過司法專遞郵寄給聽證員，并由檢察官做好聽證會前指導(dǎo)，使聽證員能夠充分了解案件事實和證據(jù)情況，進而保障聽證過程中聽證員能夠?qū)Π讣诵臓幾h焦點進行認定，保障聽證結(jié)果的質(zhì)量。

第二，增設(shè)聽證意見復(fù)議程序，當聽證意見不被檢察官采納時，賦予聽證員復(fù)議權(quán)。檢察機關(guān)收到復(fù)議要求后，召開檢察官聯(lián)席會對聽證結(jié)果和檢察官決定進行全面、客觀審查，若復(fù)議后仍不采納聽證意見的，由部門負責(zé)人報檢察長或檢察委員會決定。增加復(fù)議程序平衡了公眾參與的實質(zhì)性和案件處理的專業(yè)性，參與實質(zhì)性亦得到提升。

第三，設(shè)置聽證結(jié)果反饋機制和解釋說明義務(wù)。無論是從聽證員參與權(quán)的基本保障角度，還是制度設(shè)計的完整性、連貫性來說，聽證結(jié)果反饋機制是不可或缺的，應(yīng)在民事檢察聽證中應(yīng)設(shè)置聽證結(jié)果反饋機制，并由承辦檢察官向聽證員負解釋說明義務(wù)。

（二）建立公眾化與精英化并重的聽證員選任機制

第一，盡快建立與《聽證規(guī)定》相適應(yīng)的具有廣泛代表性的聽證員選任機制。我國人口眾多，怎樣才能提高聽證主體的廣泛性，使社會中占大多數(shù)的民營中小企業(yè)職工、個體戶、打工者、農(nóng)民等各職業(yè)群體有參與司法的機會？從當前國情來看，在發(fā)揮主觀能動性的同時要尊重國情和客觀規(guī)律，2022年1月最高檢出臺的《人民檢察院聽證員庫建設(shè)管理指導(dǎo)意見》規(guī)定了申請人自愿報名的方式，筆者認為，公民自薦的方式體現(xiàn)了廣泛性，當務(wù)之急是建立相應(yīng)機制予以保障，應(yīng)當明確自薦報名的時間、地點、方式、條件、接受報名的機構(gòu)等，自薦之后的篩選應(yīng)為資格式篩選而非選拔式篩選，即只要符合立法規(guī)定的條件的公民都應(yīng)通過資格審查，真正暢通普通公眾參與民事檢察的渠道，實現(xiàn)參與機會平等。

第二，結(jié)合《人民檢察院聽證員庫建設(shè)管理指導(dǎo)意見》及實踐情況，建立分層分類聽證員庫，一是根據(jù)繁簡分流進行分層，建立重大、疑難、復(fù)雜等案件聽證人員庫以及簡易案件聽證人員庫;二是建立分類聽證員庫，根據(jù)不同案件類型的聽證需要，建好不同類型的聽證員庫，如婚姻家庭類型、合同糾紛類型、商事糾紛類型等，讓聽證意見更具準確性、實效性。

（三）完善聽證主持人的選任機制

程序正當性至關(guān)重要，在聽證制度運用較為成熟的行政領(lǐng)域，包括德國、美國在內(nèi)的很多國家均遵循職能分離原則，即聽證主持人具有獨立性。我國行政聽證領(lǐng)域亦有此規(guī)定，《行政處罰法》第64條規(guī)定，聽證主持人必須為非本案調(diào)查人員。

在民事檢察聽證中，聽證主持人選任關(guān)乎聽證程序的正當性。然而，目前相關(guān)規(guī)定只是明確了聽證主持人一般由承辦檢察官擔(dān)任，這樣籠統(tǒng)的規(guī)定無法保障聽證主持人在審判人員違法行為監(jiān)督、依職權(quán)調(diào)取新證據(jù)的裁判結(jié)果監(jiān)督等案件中保持應(yīng)有的獨立性。因此，應(yīng)適當強調(diào)民事檢察官的獨立性，在以上兩類民事檢察監(jiān)督案件中聽證主持人與承辦檢察官分離，完善聽證主持人的選任機制。具而言之：一是征得當事人同意的前提下，從聽證員中選任聽證主持人;二是從檢委會中選任沒有參與辦案的委員擔(dān)任聽證主持人，因為提出再審檢察建議的決定屬于檢委會的職權(quán)，檢察機關(guān)依職權(quán)調(diào)取新證據(jù)的裁判結(jié)果監(jiān)督案件可能啟動再審，從檢委會委員中選任主持人便于檢委會成員及時、充分了解案情，且特殊案件數(shù)量少，并不會特別增加其工作壓力，具備可行性。

*本文系國家檢察官學(xué)院2021年度科研基金資助項目“民事檢察聽證程序?qū)嵸|(zhì)化研究”（GJY2021C18）研究成果。

**北京市西城區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長、三級高級檢察官[100035]

***北京市西城區(qū)人民檢察院第五檢察部檢察官助理[100035]

[1] 黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“拓寬人民群眾有序參與司法的渠道”;黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》“保障人民群眾參與司法”章節(jié)部分又特別提到要“在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與”。

[2] 參見陳衛(wèi)東：《公民參與司法：理論、實踐及改革—以刑事司法為中心的考察》，《法學(xué)研究》2015年第2期。

[3] 參見《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》第16條。

[4] 陳光中、汪海燕：《論刑事訴訟的“中立”理念——兼談刑事訴訟制度的改革》，《中國法學(xué)》2002年第2期。

[5] 參見2021年8月1日施行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第76條第2款：“人民檢察院依照本規(guī)則第六十三條、第六十四條規(guī)定調(diào)查取得的證據(jù)，與案件基本事實有關(guān)并且能夠證明原判決、裁定確有錯誤的，應(yīng)當認定為《中華人民共和國民事訴訟法》第二百條第一項規(guī)定的情形?！?/p>

[6] 參見崔瑋：《刑事司法中的社會參與：主體、模式及完善進路》，《中國刑事法雜志》2018年第6期。

[7] 參見熊秋紅：《司法公正與公民的參與》，《法學(xué)研究》1999 年第 4 期。

[8] 參見孫晗寧：《美國陪審團成員遴選機制對我國人民陪審員選任的啟示》，《法制與社會》2014年11月（下）。

[9] 參見[日]松本一郎：《檢察官的客觀義務(wù)》，郭布、羅潤麒譯，《法學(xué)譯叢》1980年第2期。