行政賠償案件檢察監(jiān)督實務(wù)探究

毛寬橋　郭孝玲

摘 要：《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》對行政賠償案件的受案范圍、適格原被告、證據(jù)規(guī)則、裁判方式等方面做出了新規(guī)定，這將對立案、裁判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。通過分析原解釋在對適格被告、賠償范圍、判決內(nèi)容等問題上的疏漏，解讀新解釋的特色亮點，并建議檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)揮“一手托兩家”的優(yōu)勢，既要對生效裁判立案、審理和裁判等環(huán)節(jié)進(jìn)行審查，也要關(guān)注生效賠償裁判的執(zhí)行情況，以能動檢察參與訴源治理工作。

關(guān)鍵詞： 行政賠償 司法解釋 裁判標(biāo)準(zhǔn) 訴訟監(jiān)督

當(dāng)前，申請檢察監(jiān)督的行政訴訟案件主要集中于土地征收、房屋拆遷、違建拆除等領(lǐng)域，此類案件大多同時涉及行政賠償問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》”）已于2022年5月1日施行，盡管與已施行25年的原司法解釋在名稱上保持了一致，但是2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》從體系到內(nèi)容均進(jìn)行了顛覆性改變。該解釋是對近年來行政賠償領(lǐng)域相關(guān)實務(wù)問題的全面梳理和解答，既是觀點的變化，也是理念的更新，對檢察機關(guān)精準(zhǔn)開展訴訟監(jiān)督和爭議化解提出了更高要求。

一、當(dāng)前行政賠償案件審理面臨的問題

行政賠償案件既可以單獨提起，也可以一并提起，還交織著行政復(fù)議、先行處理等程序，當(dāng)事人往往難以選擇維權(quán)路徑并準(zhǔn)確表達(dá)訴求。以當(dāng)前司法理念的要求來看，1997年的《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“1997年《審理行政賠償案件規(guī)定》”）設(shè)定的裁判規(guī)則確有一定的疏漏之處，對適格被告、賠償范圍、判決內(nèi)容等問題的處理上，可能導(dǎo)致案涉爭議無法得到真正解決。

（一）單獨提起賠償訴訟可能不符合受理條件

在以往的審判實踐中，行政相對人單獨提起行政賠償訴訟要求行政行為已確認(rèn)違法或者賠償請求經(jīng)過行政機關(guān)先行處理，否則會被裁定不予受理或者駁回起訴。該規(guī)定增加了賠償程序的復(fù)雜性，并不符合國家賠償法的立法目的。因為與其他不符合受理條件的起訴相比，此類案件只是起訴時機不成熟，并非絕對缺乏保護(hù)的必要性，簡單將其拒之門外，只是延遲了其進(jìn)入司法審查的時間。

（二）主體情況不明時認(rèn)定適格被告存在困難

在違建拆除和土地、房屋征收等行政領(lǐng)域，往往有多層級、多部門參與，當(dāng)事人囿于舉證能力有限，難以辨別適格被告。2021年頒布的《最高人民法院關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》確定了將實施單位或者征收部門作為被告的規(guī)則，但是仍然解決不了強制拆除后無人認(rèn)領(lǐng)，或者基層自治組織、民事主體自認(rèn)實施的情況。

（三）共同侵權(quán)需要考慮訴訟請求是否可以區(qū)分

1997年《審理行政賠償案件規(guī)定》中，共同侵權(quán)、復(fù)議加重等情形可能會被認(rèn)定為普通共同訴訟，法院遵循不告不理的規(guī)則，既不會主動向原告釋明可以追加被告，也不會依職權(quán)主動追加。這樣的做法容易導(dǎo)致行政機關(guān)之間互相推諉責(zé)任，增加了查明案件事實的難度，原告往往需要再針對遺漏的被告提起新的訴訟，并不能徹底化解爭議。

（四）直接損失的具體范圍存在爭議

國家賠償法確定的賠償范圍只限于直接損失，爭議在于直接損失具體涵蓋哪些項目，尤其在征收案件中往往涉及到補償和賠償兩種救濟方式的競合，如何處理兩類請求的關(guān)系，各地法院的判決也不一致。有觀點認(rèn)為，行政賠償訴訟只解決違法行為造成的損失，征收補償要另行主張。也有觀點認(rèn)為，獎勵、補貼屬于附條件的項目，要嚴(yán)格審查強拆時條件是否成就，如果強拆時條件未成就，則不應(yīng)將獎勵、補貼列入賠償范圍。

（五）判決內(nèi)容不明確可能引發(fā)循環(huán)訴訟

人民法院經(jīng)審理后發(fā)現(xiàn)存在損害事實，出于尊重行政機關(guān)裁量權(quán)的考量，往往會籠統(tǒng)地判決行政機關(guān)限期作出賠償決定，如最高法公報案例許水云訴金華市婺城區(qū)政府強拆賠償案中，最高法判決婺城區(qū)政府在90日內(nèi)予以賠償。這種判決方式可能會導(dǎo)致行政法律關(guān)系仍然處于不確定狀態(tài)，矛盾仍然回流到行政程序中。如果行政機關(guān)怠于履行賠償義務(wù)或者相對人對賠償決定不服，仍會引發(fā)新的爭議、循環(huán)訴訟。

二、2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》對案件受理和裁判提出的要求

2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》對原被告是否適格、訴訟請求是否明確、有無超出起訴期限等立案條件進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，并圍繞如何實質(zhì)性化解矛盾，完善了舉證責(zé)任、賠償范圍、判決方式等方面的規(guī)定，有力地回應(yīng)了人民群眾的司法訴求。最主要的變化體現(xiàn)在：

（一）增加了追加共同被告或第三人的規(guī)定

2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第8條、第9條的規(guī)定，改變了對共同侵權(quán)、復(fù)議加重情形下訴訟地位的認(rèn)定，將之視為必要的共同訴訟，此時原告無權(quán)單方面拋棄向部分被告請求賠償?shù)闹鲝?。法院發(fā)現(xiàn)遺漏了需要共同承擔(dān)賠償責(zé)任的被告后，首先要向原告釋明，即使原告不同意追加，也要將沒被起訴的被告追加為第三人，以實現(xiàn)對行政行為合法性的全面審查。

（二）對單獨提起行政賠償之訴的處理

2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第13條第1款首次明確了，提起行政賠償訴訟時行政行為未被確認(rèn)違法的，視為一并提起行政賠償訴訟。該規(guī)定并沒有否認(rèn)“有違法才有賠償”的前提條件，而是在操作層面上，將單一賠償請求的案件直接視為請求確認(rèn)違法時一并提出賠償請求。對此，立案庭應(yīng)分別立案、合并審理，而無須向原告釋明變更或者增加訴訟請求。

（三）合理分配了舉證責(zé)任

2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第10條重申了因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。在一些行政賠償案件中，相對人往往提出動輒百余萬乃至上千萬的損失清單，這些損失大多都沒有證據(jù)支撐，也違反生活常理。舉證責(zé)任倒置并不意味原告完全沒有舉證義務(wù)。從內(nèi)容上講，被告承擔(dān)舉證責(zé)任側(cè)重于否認(rèn)損害事實存在，并不當(dāng)然免除原告初步證明其存在損失及損失范圍的義務(wù)。從效果上講，原告承擔(dān)舉證責(zé)任時，如果舉證不能，視為賠償請求沒有事實依據(jù)，而被告承擔(dān)舉證責(zé)任時，即使舉證不能，也不意味著原告的主張一定成立。

（四）全面確定了賠償范圍

2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第27條明確，違法征收土地、房屋的，當(dāng)事人在行政訴訟中提出賠償請求時，人民法院應(yīng)直接判決賠償，而不能讓當(dāng)事人另行通過行政補償程序進(jìn)行解決，并且獲得的賠償不應(yīng)少于補償利益。第29條將獎勵、補貼納入損失范圍，也是考慮到實際征收中，即便存在未及時簽約或者按時騰空房屋的情形，一般也都能通過磋商最終享受此類補償。法院在審理與征收有關(guān)的賠償案件時，應(yīng)比照征收補償方案的項目，以補償利益為基礎(chǔ)，考慮是否存在其他物品損失，確定最終的賠償金額，以最大程度地實現(xiàn)對被征收人的權(quán)益救濟。

（五）判決內(nèi)容應(yīng)明確具體

近年來，最高法傾向于行政賠償訴訟盡量判決到位，以消除新爭議產(chǎn)生的可能性，很多再審判例都體現(xiàn)了這一要求。具體來說，如果相關(guān)事實、證據(jù)均已查明，徑行判決行政機關(guān)賠償相應(yīng)的損失;相關(guān)事實、證據(jù)還有待明確，也應(yīng)闡明賠償項目、參照標(biāo)準(zhǔn)、起算時間等具體要求后，再判決限期內(nèi)作出賠償決定。2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第31條第2款要求作出具有給付內(nèi)容的判決或者直接對賠償金額進(jìn)行變更，就是實質(zhì)性化解爭議理念在行政賠償訴訟領(lǐng)域的最生動體現(xiàn)。

三、檢察機關(guān)開展行政賠償案件監(jiān)督的方法

檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)揮“一手托兩家”的優(yōu)勢，既要對生效裁判立案、審理和裁判等環(huán)節(jié)進(jìn)行審查，也要關(guān)注生效賠償裁判的執(zhí)行情況，透過監(jiān)督申請判斷申請人的實體權(quán)益是否得到救濟，以能動檢察參與訴源治理工作。

（一）立案環(huán)節(jié)重點關(guān)注當(dāng)事人是否應(yīng)獲得程序救濟

檢察機關(guān)對行政賠償案件立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督，要圍繞案涉爭議是否有進(jìn)入實體審理程序的必要來展開，尤其是防止法院對起訴條件的過度審查。

1.對適格被告的審查是否適度。適格被告并不意味著一定要是正確被告，只要原告起訴時提供初步證據(jù)指向被告實施了侵權(quán)行為，就可以視為有明確的被告。即使存在錯列、多列、遺漏被告的可能，也應(yīng)由法院在審理過程中，經(jīng)證據(jù)認(rèn)定或者合理推定后，再采取駁回起訴、追加被告、通知第三人參加等方式予以解決。尤其是在強拆主體不明時，應(yīng)該考慮征收過程中政府與職能部門之間職責(zé)分工，先認(rèn)可具有補償義務(wù)的行政機關(guān)為適格被告。對第三方自認(rèn)實施的強拆，除非已經(jīng)刑事或者民事判決確定，否則應(yīng)該先受理原告對補償義務(wù)主體的起訴，并將第三方列為第三人，在審理過程中應(yīng)嚴(yán)格審查強拆是否出于行政機關(guān)授意，確需第三方承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的，可以駁回賠償請求的同時，判令被告繼續(xù)履行征收補償義務(wù)。[1]

2.是否遺漏了應(yīng)當(dāng)參加訴訟的當(dāng)事人。因為共同侵權(quán)或者復(fù)議加重的情形屬于必要共同訴訟，需要追加的被告或者第三人就屬于必須參加訴訟的當(dāng)事人，以便更好地查清案件事實，避免同一問題反復(fù)引起爭議。如果法院沒有通知當(dāng)事人追加或者依職權(quán)追加，就屬于重大程序錯誤，符合再審條件。行政訴訟法及相關(guān)司法解釋都沒有對追加被告或者第三人的時間作出明確規(guī)定，一般而言應(yīng)在一審階段法庭辯論結(jié)束前追加。

3.正確判斷超出起訴期限的正當(dāng)事由。2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第15至17條對單獨或者一并提起行政賠償訴訟的起訴期限進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。法院在審查起訴期限時，仍應(yīng)結(jié)合行政訴訟法第48條的規(guī)定，判斷超過起訴期限時是否存在正當(dāng)理由。因為等待關(guān)聯(lián)民事爭議或者行政違法之訴的裁判結(jié)果，以及基于對行政機關(guān)的信賴就賠償方案反復(fù)磋商，導(dǎo)致超期的，屬于不可以單方面歸責(zé)于相對人的原因，一般可以按照有利于起訴人的原則予以扣除。但是，向明顯不具有賠償職責(zé)的上級機關(guān)主張賠償，或者在行政機關(guān)作出賠償決定后反復(fù)申訴、舉報，由此耽誤的期限不屬于應(yīng)予扣除的情形，這也是鼓勵當(dāng)事人選擇法定途徑解決爭議，契合了《信訪工作條例》中訴訟與信訪分離制度的要求。

（二）裁判環(huán)節(jié)重點關(guān)注合法權(quán)益是否得到實體保障

檢察機關(guān)對行政賠償案件裁判環(huán)節(jié)的監(jiān)督，要結(jié)合2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，從法律適用、事實認(rèn)定和判項內(nèi)容等角度對生效裁判進(jìn)行審查。

1.法律適用方面，主要涉及是否正確適用司法解釋。在新舊司法解釋交替時期，正在審理的案件和再審申請、檢察監(jiān)督申請都涉及到如何正確適用新1997年《審理行政賠償案件規(guī)定》。具體來說，就是有無應(yīng)當(dāng)適用而不適用，或者不宜適用而適用的問題。原則上，2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》效力及于行政訴訟法和國家賠償法的施行期間，但是不溯及生效裁判。為了維護(hù)司法裁判的權(quán)威性，一般不宜支持當(dāng)事人依據(jù)2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》對生效裁判提出的再審申請。但是，因其他原因?qū)?022年《審理行政賠償案件規(guī)定》施行前生效的案件決定再審的，對賠償方式、賠償范圍等實體問題的處理上，也可以參照2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》的規(guī)定進(jìn)行處理。因為2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》的相關(guān)規(guī)則不是憑空創(chuàng)設(shè)的，仍遵循了行政賠償訴訟中實質(zhì)性化解爭議和全面賠償?shù)睦砟?，在司法實踐中已經(jīng)有大量的判例作支撐，既沒有違背司法規(guī)律，也沒有超出當(dāng)事人對法律的正當(dāng)預(yù)期。同理，檢察機關(guān)也不宜簡單依據(jù)2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》對生效裁判開展監(jiān)督，但是可以結(jié)合2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》的精神，開展行政爭議實質(zhì)性化解工作。

2.事實認(rèn)定方面，主要涉及損失范圍的認(rèn)定和賠償時點的選擇。損失范圍如前文所述，只限于直接損失，包括既得利益的損失和必然可得利益的損失，并不包括期待利益損失。賠償時點即損失從何時起算，直接關(guān)乎到賠償標(biāo)準(zhǔn)，影響到當(dāng)事人最終獲得的賠償金額。但是國家賠償法和1997年《審理行政賠償案件規(guī)定》都沒有對賠償時點作出明確規(guī)定。實踐中，一般都是參照侵權(quán)責(zé)任法第19條或者《最高人民法院關(guān)于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》第11條的規(guī)定，按照侵權(quán)行為發(fā)生時市場價格作為賠償標(biāo)準(zhǔn)。2022年《審理行政賠償案件規(guī)定》第27條也明確了，以按照損害發(fā)生時該財產(chǎn)的市場價格計算損失，若該價格不足以彌補損失的，可以采用其他合理方式計算。檢察機關(guān)對一些標(biāo)的物價格波動劇烈或者損害發(fā)生時間久遠(yuǎn)的行政賠償案件進(jìn)行審查時，如果發(fā)現(xiàn)以生效裁判確定時間節(jié)點計算得出的損失金額難以彌補和平衡受害人的實際損失的，可以開展相應(yīng)監(jiān)督。

3.判項內(nèi)容方面，主要涉及是否遺漏當(dāng)事人的訴訟請求。根據(jù)行政訴訟法和《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，確實遺漏訴訟請求的，檢察機關(guān)可以提出再審檢察建議或者提請上級院抗訴。需要注意的是，判項內(nèi)容和請求事項不一致，并不一定就屬于遺漏訴訟請求。行政訴訟系客觀訴訟，原告的訴訟請求固然是整個審判活動的指引，裁判方式也以訴判一致為基本形態(tài)，但是為實現(xiàn)保護(hù)權(quán)利與監(jiān)督權(quán)力的衡平，在特殊情況下，也可以適當(dāng)超出原告的訴訟請求范圍進(jìn)行裁判。[2]行政訴訟法并沒有明文規(guī)定可以采取此類裁判方式，但是司法解釋已有類似規(guī)定，如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第94條第1款的撤銷之訴與確認(rèn)無效之訴的轉(zhuǎn)換，審判實踐中也有較多先例，如原告請求判令被告進(jìn)行行政賠償，法院審理后判決履行補償職責(zé)。[3]對行政賠償案件進(jìn)行裁判時，經(jīng)常會遇到原告合法權(quán)益確實受到了侵害，但是由于客觀因素影響，法院難以作出與其訴請完全對應(yīng)的判項。在保證案涉訴訟標(biāo)的同一性的框架內(nèi)，法院作出更加具有可操作性的判項內(nèi)容，如在難以恢復(fù)原狀的情況下判決支付賠償金的，并不屬于遺漏了當(dāng)事人的訴訟請求。

（三）執(zhí)行環(huán)節(jié)重點關(guān)注深層矛盾有無化解

檢察機關(guān)應(yīng)貫徹全面監(jiān)督的理念，以爭議化解為導(dǎo)向，既監(jiān)督案涉裁判的執(zhí)行活動，也要審查關(guān)聯(lián)訴訟和行政執(zhí)法活動，特別是賠償決定、復(fù)議決定的落實情況，以回應(yīng)申請人的最終訴求。

1.監(jiān)督生效裁判是否執(zhí)行到位。對行政賠償案件執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容，首先是法院的執(zhí)行活動是否存在違法情形，主要體現(xiàn)為對當(dāng)事人的強制執(zhí)行申請消極應(yīng)對;其次是行政機關(guān)是否全面、正確履行生效裁判確定的義務(wù)，主要體現(xiàn)為不及時作出賠償決定或者不及時給付賠償金。因行政機關(guān)故意延遲履行，導(dǎo)致侵權(quán)行為造成的損失持續(xù)存在甚至進(jìn)一步擴大的，檢察機關(guān)可以依據(jù)民事訴訟法第260條延遲履行利息的規(guī)定，制發(fā)檢察建議或者開展?fàn)幾h化解工作，以支持申請人獲得全面賠償。

2.透過監(jiān)督申請審視深層矛盾的處理。申請監(jiān)督理由是否成立，與實體權(quán)益是否需要救濟，并不能一概而論。尤其是因起訴超過法定期限或者錯列被告等情形導(dǎo)致案件不符合受理條件的，因為裁判結(jié)果并無錯誤，無法通過訴訟監(jiān)督啟動再審，但申請人的實體權(quán)益仍有可能長期被忽視，埋下了社會治理的隱患。此時檢察機關(guān)就應(yīng)通過“我管”促“都管”，積極推動行政機關(guān)主動履職糾錯，以能動檢察共同促進(jìn)訴源治理。

*江蘇省蘇州市吳中區(qū)人民檢察院第五檢察部副主任、二級檢察官[215100]

**江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)人民法院知識產(chǎn)權(quán)庭法官助理[215127]

[1] 參見最高人民法院行政裁定書，（2019）最高人民法院行再199號。

[2] 參見張松波：《論行政訴訟原告訴訟請求對法院的拘束力》，《行政法學(xué)研究》2019年第1期。

[3] 參見最高人民法院行政裁定書，（2017）最高人民法院行申8090號。