群眾信訪“件件有回復(fù)”基層檢視與思考

李寶建

摘 要：群眾信訪“件件有回復(fù)”作為新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變司法理念的路徑選擇，是檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職，參與訴源治理的有效途徑。從重慶檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐檢視，基層院群眾信訪“件件有回復(fù)”工作取得階段性成效，但同時(shí)還存在理念、作風(fēng)跟不上、辦案機(jī)制不完善、考核保障薄弱的等問題，下一步應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，把工作的著力點(diǎn)放到理念更新、質(zhì)效提升和完善相關(guān)機(jī)制建設(shè)上。

關(guān)鍵詞：件件有回復(fù) 信訪制度沿革 機(jī)制問題 完善路徑

2019年3月12日，最高檢張軍檢察長在第十三屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上報(bào)告檢察工作時(shí)，莊嚴(yán)承諾“將心比心對(duì)待群眾信訪，建立7日內(nèi)程序回復(fù)、3個(gè)月內(nèi)辦理過程或結(jié)果答復(fù)制度。”[1]群眾信訪“件件有回復(fù)”由此上升為最高檢對(duì)檢察信訪工作的制度性要求，成為全國檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要政治任務(wù)。近年來，全國檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)最高檢部署要求，持續(xù)鞏固深化群眾信訪“件件有回復(fù)”制度，重復(fù)信訪比例明顯下降、信訪“倒三角”趨勢(shì)逐漸好轉(zhuǎn)，檢察信訪工作質(zhì)效顯著提升。同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，距離服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理的要求，群眾信訪“件件有回復(fù)”實(shí)踐中，仍然存在一些問題，如理念作風(fēng)沒跟上、信訪機(jī)制不完善、考核保障須強(qiáng)化等，這些問題的存在，制約了群眾信訪“件件有回復(fù)”的深入發(fā)展。對(duì)此，我們要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，完善相關(guān)機(jī)制、采取針對(duì)性措施，推動(dòng)群眾信訪“件件有回復(fù)”高質(zhì)量發(fā)展，有力助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、群眾信訪“件件有回復(fù)”制度是人民群眾對(duì)檢察信訪工作的新期待

2019年11月26日，最高檢印發(fā)《人民檢察院辦理群眾來信工作規(guī)定》，針對(duì)辦理群眾來信工作中的突出問題，明確了檢察機(jī)關(guān)辦理群眾來信的主要流程和工作標(biāo)準(zhǔn)，從規(guī)范性文件的層面對(duì)群眾來信“件件有回復(fù)”進(jìn)行了確立。

進(jìn)入新時(shí)代新發(fā)展階段，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，大量社會(huì)矛盾糾紛涌現(xiàn)，人民群眾通過控告申訴等法律途徑維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)不斷增強(qiáng)、訴求更加強(qiáng)烈。特別是修改后的刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法及司法解釋等賦予了控告申訴檢察部門更多的訴訟監(jiān)督職責(zé)，將檢察監(jiān)督確立為重要的權(quán)利救濟(jì)程序，賦予了當(dāng)事人更多控告申訴權(quán)利，如辯護(hù)人、訴訟代理人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權(quán)利的，有權(quán)向人民檢察院申訴或者控告;人民檢察院對(duì)指定居所監(jiān)視居住的決定和執(zhí)行是否合法實(shí)行監(jiān)督。此外，控告申訴檢察部門還承擔(dān)民事訴訟監(jiān)督復(fù)查案件的初核工作等。

隨著越來越多的社會(huì)矛盾糾紛以信訪或案件的形式進(jìn)入控告申訴檢察渠道，司法已經(jīng)成為解決社會(huì)矛盾糾紛的終極途徑。同時(shí)，人民群眾對(duì)司法工作的要求也越來越高，不僅要求實(shí)體公正，而且要求程序公正;不僅要求結(jié)果公正，而且要求及時(shí)高效;不僅要求嚴(yán)格司法，而且要求保障人權(quán)。[2]時(shí)代在出卷，人民在閱卷。[3]人民群眾對(duì)檢察信訪工作的新期待倒逼信訪機(jī)制不斷改革完善。

二、群眾信訪“件件有回復(fù)”的基層實(shí)踐

近年來，按照最高檢的部署要求，基層檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持“人民有所呼，檢察有所應(yīng)”，以重慶檢察機(jī)關(guān)為例，持續(xù)鞏固深化群眾信訪“件件有回復(fù)”工作，突出抓好治理重復(fù)信訪和信訪積案清理、信訪案件公開聽證、院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理首次信訪等重點(diǎn)工作，檢察信訪工作質(zhì)效得到顯著提升。

（一）群眾信訪回復(fù)“應(yīng)回盡回”

以重慶市檢察機(jī)關(guān)為例，2019年3月至2022年3月，重慶檢察機(jī)關(guān)共計(jì)接收群眾信訪40325件，其中，除匿名和無有效聯(lián)系方式外，符合回復(fù)條件的均在7日內(nèi)進(jìn)行了程序性回復(fù)，連續(xù)3年實(shí)現(xiàn)了7日內(nèi)程序性回復(fù)率100%。該項(xiàng)工作得到市兩會(huì)代表委員和人民群眾的點(diǎn)贊表揚(yáng)，被重慶市委政法委列為政法領(lǐng)域改革亮點(diǎn)工程，多位信訪群眾專門回信對(duì)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)書面回復(fù)表達(dá)感謝。如信訪人劉某某在收到重慶市檢察院的書面回復(fù)函后，給重慶市檢察院來信寫到：“我給很多單位寫信，都沒有得到回復(fù)，收到貴院回復(fù)函，當(dāng)時(shí)有種想哭的感覺，無論貴院對(duì)我的案件最終做出什么樣的決定，我對(duì)貴院認(rèn)真艱辛的審查以及做出受理的意見報(bào)以謝意?！?/p>

（二）信訪回復(fù)機(jī)制逐步健全

重慶市檢察院建立“三專三關(guān)三監(jiān)督”工作機(jī)制，促進(jìn)信訪工作規(guī)范化?！叭龑！笔墙⑷罕娦旁L處理中心、群眾信訪督辦中心等專門場所，建立全市檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一的群眾信訪登記專門臺(tái)賬，確保群眾信訪工作專人管、專門辦，每件信訪都有案可查，有跡可循;“三關(guān)”是把好信訪入口關(guān)、流轉(zhuǎn)關(guān)、答復(fù)關(guān)，確保群眾信訪規(guī)范登記、流轉(zhuǎn)及時(shí)、回復(fù)渠道暢通;“三監(jiān)督”是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)提醒預(yù)警，強(qiáng)化外部監(jiān)督，加強(qiáng)跟蹤督辦，強(qiáng)化檢務(wù)督察，加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)。如重慶市檢察院第五分院專門制定《關(guān)于貫徹落實(shí)“群眾信訪件件有回復(fù)”工作辦法（試行）》，堅(jiān)持“全院推動(dòng)、定崗定責(zé)、流程監(jiān)控、多元化解、強(qiáng)化運(yùn)用”二十字訣，確保群眾信訪回復(fù)落到實(shí)處。

（三）群眾訴求“事事有著落”

重慶市檢察機(jī)關(guān)持續(xù)深化落實(shí)群眾信訪“件件有回復(fù)”，各級(jí)檢察院檢察長率先垂范、敢打頭陣，帶頭接訪纏訪纏訴、疑難復(fù)雜和影響重大的信訪案件，做好釋法說理、矛盾化解工作，最大限度提高首次信訪辦理效率和質(zhì)量，努力將矛盾解決在首辦環(huán)節(jié)。如重慶市檢察院賀恒揚(yáng)檢察長帶頭接訪信訪人夏某長、夏某川，通過耐心釋法說理，幫助信訪人解決實(shí)際困難，實(shí)現(xiàn)了案結(jié)事了、息訴罷訪，取得了良好辦案效果。這次接訪實(shí)錄作為全國檢察機(jī)關(guān)首批“大檢察官接訪實(shí)錄”在檢察日?qǐng)?bào)專欄刊發(fā)。

三、制約基層落實(shí)群眾信訪“件件有回復(fù)”的內(nèi)部癥結(jié)

群眾信訪“件件有回復(fù)”制度“7日內(nèi)程序回復(fù)”是前提，“3個(gè)月實(shí)體性答復(fù)”是核心，回復(fù)答復(fù)不是目的，息訴化解才是根本。近年來，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持“人民有所呼，檢察有所應(yīng)”，以鞏固深化群眾信訪“件件有回復(fù)”為抓手，突出抓好治理重復(fù)信訪和信訪積案清理、信訪案件公開聽證、院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理首次信訪等重點(diǎn)工作，檢察信訪工作質(zhì)效得到顯著提升。但也要清醒的看到，實(shí)踐中仍然存在不少問題，制約了信訪工作高質(zhì)量發(fā)展。

（一）理念、作風(fēng)沒跟上

1.少數(shù)檢察人員群眾觀念淡薄。檢察信訪機(jī)制改革的本質(zhì)要求是落實(shí)以人民為中心發(fā)展思想，促進(jìn)解決群眾實(shí)際問題、化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但實(shí)踐中，少數(shù)檢察人員頭腦中仍存在信訪就是“擺平”當(dāng)事人，處理信訪僅局限于依法辦案、結(jié)案了事，沒有樹立信訪“為民解難”的導(dǎo)向。

2.工作方式單一。檢察信訪機(jī)制改革要求檢察人員切實(shí)增強(qiáng)法治意識(shí)和法治思維，更加注重依法按程序辦案，更加注重多措并舉加強(qiáng)法律監(jiān)督、保障救濟(jì)權(quán)利。但個(gè)別檢察官工作方式單一，把信訪工作僅局限于依法辦案，不善于運(yùn)用公開聽證、司法救助、與相關(guān)單位或部門形成合力等舉措化解信訪矛盾和解決群眾實(shí)際困難。

3.監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。一些地方不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督，對(duì)群眾信訪的問題不愿糾正、不善糾正，對(duì)正確司法結(jié)論不敢堅(jiān)持、不敢維護(hù)，造成群眾不滿、案件久訴不息，影響司法權(quán)威，甚至引發(fā)新的信訪問題。

（二）信訪機(jī)制不完善

1.信訪合作機(jī)制缺乏。仍然存在“做息訴工作的不了解案情、了解案情的不參與息訴工作”的突出問題，缺乏健全的矛盾化解上下級(jí)檢察院聯(lián)動(dòng)機(jī)制;有的上下級(jí)檢察院之間溝通不到位，對(duì)同一信訪問題的答復(fù)不一致，引發(fā)次生信訪問題。

2.信訪案件辦理精細(xì)程度不高。有的檢察人員想當(dāng)然地認(rèn)為原裁判或者決定經(jīng)過多道司法程序和多個(gè)關(guān)口層層過濾，發(fā)生錯(cuò)誤的可能性不大，不愿意認(rèn)真辦理信訪案件，導(dǎo)致信訪案件的審查工作和釋法說理流于形式，辦理程序空轉(zhuǎn)。

3.檢察信訪監(jiān)督機(jī)制不夠健全。信訪責(zé)任監(jiān)督制度淪為“稻草人”的現(xiàn)象仍然存在，檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員信訪工作責(zé)任不夠明晰，推動(dòng)信訪問題及時(shí)就地解決的責(zé)任機(jī)制未得到完全落實(shí)，信訪責(zé)任追究制度的“牙齒”沒有咬合。如疑難復(fù)雜信訪案件應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)包案而未包案或掛名包案、集體訪或個(gè)人極端信訪發(fā)生后未啟動(dòng)信訪責(zé)任倒查程序追責(zé)等現(xiàn)象仍然存在。

（三）考核保障須強(qiáng)化

1.考核機(jī)制不夠合理。公正合理的矛盾化解過程有利于在全社會(huì)樹立約束力與公信力，繼而杜絕其他不合法訴求出現(xiàn)。當(dāng)前檢察業(yè)績考核重點(diǎn)仍側(cè)重于信訪個(gè)案矛盾的化解、關(guān)注實(shí)現(xiàn)短期利益，而缺乏長效指引，容易形成信訪個(gè)案矛盾得以化解，類案矛盾持續(xù)突出，甚至損害司法公信力的局面。

2.信息化保障水平不高。當(dāng)前，群眾信訪“件件有回復(fù)”的信息化水平還有待提高，特別是檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整體對(duì)接，導(dǎo)致辦理信訪工作效率不高，提取數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確，造成數(shù)據(jù)分析研判不夠、參謀助手作用發(fā)揮得不好。

3.人才隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)。從人員配備方面看，各地檢察信訪工作人員配備普遍偏弱，人員數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)能力等方面與其他業(yè)務(wù)部門相比存在明顯的不平衡，導(dǎo)致群眾信訪“件件有回復(fù)”等重點(diǎn)工作落實(shí)仍不夠理想，人員配備與新時(shí)代檢察信訪工作的高質(zhì)量發(fā)展要求存在明顯差距。

四、加強(qiáng)群眾信訪“件件有回復(fù)”工作的思考

“法者，治之端也?！狈ㄖ问侵螄舶?、興政惠民的最有利保障。運(yùn)用法治思維和法治方式解決信訪問題，在保障權(quán)益、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定上，具有明晰權(quán)責(zé)、穩(wěn)定預(yù)期、不留隱患的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于如何推動(dòng)檢察信訪工作高質(zhì)量發(fā)展，建議以“理念、機(jī)制、質(zhì)效”為改革方向，進(jìn)一步規(guī)范群眾信訪“件件有回復(fù)”工作，提高檢察信訪工作的法治化水平，保證合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。

（一）以理念自覺為引領(lǐng)，加強(qiáng)信訪工作作風(fēng)建設(shè)

1.堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。進(jìn)一步增強(qiáng)宗旨意識(shí)，千方百計(jì)為群眾排憂解難，摒棄為回復(fù)而回復(fù)，強(qiáng)化息訴化解、案結(jié)事了導(dǎo)向，大力推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪、檢察長閱辦群眾來信、治理重復(fù)信訪、群眾信訪“件件有回復(fù)”電話回訪等舉措，把群眾合法訴求解決好，努力讓人民群眾感到權(quán)益受到公平對(duì)待、利益得到有效維護(hù)，切實(shí)把信訪工作做到群眾心坎上。

2.積極踐行“陽光信訪”理念。隨著社會(huì)主要矛盾的變化，人民群眾對(duì)司法的需求不再是一紙冷冰冰的法律文書，而是更加公開透明的司法過程、更加充分地參與及訴求表達(dá)機(jī)會(huì)。為此，信訪案件辦理過程中，要積極運(yùn)用公開聽證方式審查案件，常態(tài)化開展簡易聽證和上門聽證，通過聽證員等“第三方”釋法說理，將檢察辦案過程曬出來，主動(dòng)接受監(jiān)督，讓人民群眾更加具體、直觀地感受公平正義;

3.積極踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病 。嚴(yán)格落實(shí)首辦責(zé)任制，對(duì)本院管轄的首次信訪，逐一明確包案領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門、責(zé)任人員和工作要求，包案領(lǐng)導(dǎo)靠前工作，主動(dòng)開展協(xié)調(diào)處理、疏導(dǎo)解釋等工作，努力把矛盾化解在早、化解在小、化解在基層首次辦理環(huán)節(jié)，最大限度減少重復(fù)來信、越級(jí)上訪。

（二）以機(jī)制完善為依托，提升信訪案件辦理質(zhì)量

1.探索建立信訪案件專項(xiàng)評(píng)查機(jī)制。定期對(duì)信訪案件進(jìn)行評(píng)查，重點(diǎn)評(píng)查最高檢等上級(jí)單位交辦案件，結(jié)案不息訴、非正常訪、民營企業(yè)反映強(qiáng)烈的案件，本地區(qū)有重大社會(huì)影響的信訪案件，可能影響社會(huì)穩(wěn)定的信訪案件等，根據(jù)工作需要，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員、律師等第三方人員參與評(píng)查，以質(zhì)量評(píng)查推動(dòng)信訪案件質(zhì)量提升。

2.完善信訪工作業(yè)績考核機(jī)制。建議從規(guī)范辦信接訪、嚴(yán)格辦理程序、強(qiáng)化法律監(jiān)督、保障救濟(jì)權(quán)利等方面，加強(qiáng)對(duì)是否真正實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”的業(yè)績考核，引導(dǎo)檢察人員在辦案中追求“明辨是非、定分止?fàn)?，案結(jié)事了、息訴罷訪，創(chuàng)新管理、促進(jìn)治理”的司法辦案境界，從源頭上預(yù)防和減少矛盾風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3.完善檢察信訪責(zé)任機(jī)制?！缎旁L工作條例》突出強(qiáng)調(diào)完善信訪工作責(zé)任體系，對(duì)落實(shí)信訪工作責(zé)任進(jìn)行專項(xiàng)督查，對(duì)責(zé)任追究的情形和方式等作出明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則。建議檢察機(jī)關(guān)將信訪工作督察、問責(zé)等責(zé)任機(jī)制常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，做到履責(zé)有依、督責(zé)有循、追責(zé)有據(jù)，真正發(fā)揮責(zé)任制的倒逼作用，為檢察信訪工作高質(zhì)量發(fā)展提供重要保證。

（三）以質(zhì)效提升為導(dǎo)向，強(qiáng)化信訪考核保障支撐

1.探索組建控告申訴巡回接訪工作組。建議整合信訪專業(yè)力量，形成攻堅(jiān)團(tuán)隊(duì)，以巡回接訪工作組為載體，全方位提升“信訪窗口”服務(wù)質(zhì)效，通過采取定期巡訪、預(yù)約下訪等方式，到基層巡訪，讓檢察官多跑腿，讓群眾少跑路，面對(duì)面聽取信訪群眾訴求，減少群眾“訴累”“訪累”，提高工作實(shí)效。

2.加強(qiáng)信訪信息化建設(shè)。充分運(yùn)用人工智能、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，完善網(wǎng)上檢察服務(wù)平臺(tái)，讓人民群眾足不出戶即可在網(wǎng)上辦理涉檢信訪業(yè)務(wù)，提交申訴材料，查詢案件進(jìn)展。積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)賦能檢察信訪工作，健全網(wǎng)上信訪系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析研判、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測預(yù)防等功能，充分挖掘和利用好信訪數(shù)據(jù)這個(gè)“富礦”，加強(qiáng)對(duì)信訪數(shù)據(jù)的分析研判，給領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。

3.強(qiáng)化信訪隊(duì)伍素能提升。定期開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，有針對(duì)性地舉辦信訪工作素能專題培訓(xùn)班，全力提升辦信接訪、案件辦理和釋法說理等業(yè)務(wù)能力，建立常態(tài)化崗位練兵、業(yè)務(wù)競賽激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)生素能提升內(nèi)生動(dòng)力，形成你追我趕的良性競爭格局，為群眾信訪“件件有回復(fù)”工作高質(zhì)量發(fā)展提供有力人才支撐。

*重慶市人民檢察院檢察九部四級(jí)高級(jí)檢察官[430074]

[1] 張軍：《2019年最高人民檢察院工作報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年3月20日。

[2] 參見《更實(shí)促進(jìn)治罪與治理并重》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022年4月7日。

[3] 參見最高人民檢察院控告檢察廳編：《檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革問答》，中國檢察出版社2015年版，第2頁。