新時(shí)代高校內(nèi)部治理與協(xié)商民主探析

趙蘭芳

[摘 要]高校協(xié)商民主是社會主義協(xié)商民主的重要組成部分。本文聚焦教職工代表大會為主要形式的高校協(xié)商民主，探討高校內(nèi)部治理體系與協(xié)商民主的基本內(nèi)涵，揭示以教職工代表大會作為主要形式的協(xié)商民主對推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化的重要意義。推進(jìn)高校協(xié)商民主建設(shè)，需要學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，在高校治理中不斷提高協(xié)商民主意識，細(xì)化高校教代會協(xié)商民主的實(shí)施細(xì)則，創(chuàng)新高校治理和協(xié)商民主的融合機(jī)制，厘清黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與教代會民主管理權(quán)力，理順工會代表大會和教職工代表大會的職責(zé)關(guān)系，逐步把教代會打造為實(shí)質(zhì)性、常設(shè)性機(jī)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]高校協(xié)商民主;基本內(nèi)涵;教代會;對策建議

[中圖分類號] G640? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號] 1008-2549（2022） 08-0004-05

黨的十九大指出，要完善政府、工會、企業(yè)共同參與的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制。[1]黨的十九屆四中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，要在堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家做主制度體系中落實(shí)好職工民主政治權(quán)利，推動健全保障職工主人翁地位的各項(xiàng)制度。[2]高校協(xié)商民主是社會主義協(xié)商民主的重要組成部分，對推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮重要作用。黨代會、教代會、團(tuán)代會等是我國高校治理體系中的民主運(yùn)行機(jī)制，其中教職工代表大會是教職工依法參與學(xué)校民主管理的基本形式，是協(xié)商民主重要渠道。在黨委行政、學(xué)術(shù)群團(tuán)組織與協(xié)商監(jiān)督的現(xiàn)代大學(xué)治理運(yùn)行體系中，教職工代表大會作為高校民主協(xié)商基本形式，是高校積極貫徹黨的群眾路線，充分聽取教職工表達(dá)利益訴求，推動學(xué)?？茖W(xué)發(fā)展、落實(shí)教職工民主政治權(quán)利、發(fā)揮教職工主體能動性，保障大學(xué)健康運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文聚焦教職工代表大會為主要形式的協(xié)商民主，探討推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義和可行路徑。

一、高校內(nèi)部治理體系與協(xié)商民主的基本內(nèi)涵

高校是各類知識人才聚集地和社會主義人才培育基地，其治理體系和治理能力不僅關(guān)乎人才培養(yǎng)的質(zhì)量，更是關(guān)乎現(xiàn)代化教育強(qiáng)國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。高校治理體系包括了高校內(nèi)部教學(xué)、科研、管理等系列制度安排的綜合體系，是高校實(shí)現(xiàn)有效管理的基本框架，是教職員工遵循的行為規(guī)范。高校治理體系的科學(xué)性、完整性直接影響高校治理能力的建設(shè)和提高。我國高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，既實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的治理模式。高校治理能力是有效治理高校的水平體現(xiàn)，是高校管理者依據(jù)一定的制度框架既治理體系對高校內(nèi)部的教學(xué)、科研、管理等各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行利益平衡的能力和水平。

高校協(xié)商民主是我國基層民主的一種重要形式，是社會主義協(xié)商民主和高效治理模式的重要組成部分，對推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。高校內(nèi)部因?qū)W科、專業(yè)、崗位、職稱、黨派等的不同，分為不同的利益主體，這些利益主體在傳道授業(yè)、科研攻關(guān)、社會服務(wù)等方面總的公共利益是一致的。但在具體的政策和特殊的問題上也存在著各自不同的切身利益，這要求高校治理需要通過恰當(dāng)?shù)那篮陀行У姆绞皆诖_保公共利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，還要照顧個(gè)體和滿足部分群體的特殊利益需求，而這種就不同利益主體所關(guān)注的議題通過一定渠道和方式進(jìn)行平等對話，謀求共識的過程就是協(xié)商。高校協(xié)商民主是指堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下各利益群體或協(xié)商主體，就關(guān)注的議題通過一些制度平臺（教代會、團(tuán)代會等）或有效方式，以平等對話、協(xié)商討論、調(diào)查研究、提合理化建議等方式參與高校治理的民主管理形式，在高校決策前或決策實(shí)施過程中提供意見或建議，謀求共識、化解矛盾的有效方式。以教職工代表大會為重要組成部分的高校協(xié)商民主在高校民主管理體系和協(xié)商民主中發(fā)揮重要作用。教代會協(xié)商是在高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，廣大教職員工以教職工代表大會為平臺，就學(xué)校發(fā)展建設(shè)以及涉及教職工切實(shí)利益、高校公共性事務(wù)等在做出重大決策之前以適當(dāng)方式進(jìn)行對話討論，或以提案的形式進(jìn)行意見表達(dá)或利益訴求。教代會協(xié)商民主實(shí)質(zhì)上是高校教職員工依照國家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，通過教代會平臺有序參與學(xué)校民主管理、推進(jìn)高校民主治理的過程，體現(xiàn)教職員工自己當(dāng)家做主的人民民主的孵化實(shí)現(xiàn)。

教代會協(xié)商民主的基本前提：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作;基本原則：堅(jiān)持民主集中制，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，從而促進(jìn)學(xué)校與教工之間直接進(jìn)行平等對話、實(shí)現(xiàn)思想信息交流，構(gòu)建良好的互動關(guān)系，避免因信息不對稱所產(chǎn)生的誤解及矛盾，使決策反映民意，利于貫徹執(zhí)行。協(xié)商主體：全體教職員工;協(xié)商（客體）議題：學(xué)校公共事務(wù)，涉及所有成員利益的重大決策，例如學(xué)校章程、發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校工作報(bào)告、教職工隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)改革、校園建設(shè)、與教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配方案、教職工聘任、考核、獎懲辦法等以及其他重大改革和重大問題等;協(xié)商目的：健全并暢通學(xué)校內(nèi)部不同群體的利益表達(dá)渠道，提高決策的民主性和科學(xué)性，確保高校健康發(fā)展及保證多數(shù)人利益不受損害，推進(jìn)大學(xué)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

二、高校治理體系中堅(jiān)持教代會協(xié)商民主的重要意義

（一）協(xié)商民主是人民民主本質(zhì)要求，是社會主義民主政治的重要組成部分

黨的十九大報(bào)告指出，“發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家做主”。[3]高校是社會主義人才培養(yǎng)基地，要把黨的教育方針貫徹在育人的全過程，培養(yǎng)堅(jiān)定中國特色社會主義政治民主和政治自信的社會主義接班人。人民至上是由社會主義制度的本質(zhì)所決定的，我國憲法規(guī)定我國國體是人民民主專政，政體是人民代表大會制度，社會主義的制度決定和保障了人民在國家社會生活中的主體地位。我國高校實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的治理模式，體現(xiàn)出黨委領(lǐng)導(dǎo)下教職員工當(dāng)家做主的中國特色的高校治理模式。人民當(dāng)家做主是社會主義民主的本質(zhì)體現(xiàn)。鄧小平認(rèn)為，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”。[4]習(xí)近平認(rèn)為，“發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力”。[5]要堅(jiān)持和完善中國特色社會主義現(xiàn)代大學(xué)制度，用制度、用法治保障人民當(dāng)家做主，保障教職員工的主體地位。近年來，中央從頂層設(shè)計(jì)層面加大力度推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化建設(shè)，頒布系列法律法規(guī)為我國高校依法治校提供重要遵循，例如中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》，教育部頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程（試行）》等一系列法規(guī)規(guī)章，為提升大學(xué)治理水平和保障教職員工當(dāng)家做主明確了方向，為推進(jìn)中國特色社會主義高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供制度保障供給。

（二）加強(qiáng)高校教代會協(xié)商民主，是貫徹黨的群眾路線，激發(fā)教工參與高校治理的重要手段

高校是人才培育和科學(xué)研究、科技創(chuàng)新的重要基地，高校為國家的發(fā)展強(qiáng)盛提供源源不斷的人才和智力支持，為民族偉大復(fù)興供給知識科學(xué)力量。高校在推動國家發(fā)展中的地位不容置疑，其使命更為榮光。黨的十九大報(bào)告指出，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。高校在具體的辦學(xué)過程中要貫徹黨的群眾路線，把協(xié)商民主的制度效應(yīng)轉(zhuǎn)化為治理效能，激發(fā)教職員工參與高校治理的積極性和創(chuàng)造力，為國家社會和學(xué)校發(fā)展貢獻(xiàn)力量。高校教職工代表大會是教職工依法參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督的基本形式，是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分，也是激發(fā)教職工參與學(xué)校發(fā)展建設(shè)，維護(hù)自身合法權(quán)益的重要途徑。教代會是黨密切聯(lián)系群眾，貫徹黨的群眾路線的重要平臺，是基層民主、基層矛盾預(yù)警和化解的重要渠道。教代會搭建起教職工與職能部門溝通的橋梁紐帶，是上情下達(dá)，下情上傳的有效渠道。教職員工通過教代會平臺充分表達(dá)利益訴求，以提案形式為學(xué)校發(fā)展提合理化建議，這些意見建議涉及教職工切實(shí)利益或?qū)W校的發(fā)展建設(shè)，在各種意見碰撞和利益博弈的過程中，充分聽取和回應(yīng)群眾訴求、吸取群眾智慧，保證政策更為科學(xué)規(guī)范、更符合民意，更有利于調(diào)動教職員工參與學(xué)校治理的積極性和創(chuàng)造性。同樣，通過教代會平臺，就學(xué)校發(fā)展建設(shè)，學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況以及教職工切實(shí)利益等事項(xiàng)進(jìn)行對話協(xié)商，是宣傳貫徹學(xué)校辦學(xué)方針政策、工作部署到到群眾中去，從而貫徹黨的“從群眾中來，到群眾中去”的群眾工作方法，是走好群眾路線，把群眾路線孵化為人民民主的實(shí)現(xiàn)形式。新時(shí)代高校治理出現(xiàn)更多新情況、新特點(diǎn)，完善高校教代會制度，提高教職員工在新時(shí)代參與民主管理的積極性，為高校的治理匯聚民智、反映民意，推進(jìn)和諧校園建設(shè)發(fā)揮重要作用。

（三）加強(qiáng)高校協(xié)商民主建設(shè)是依法治校，推進(jìn)高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

依法治校是中國特色現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)的基本準(zhǔn)則和要求。依法治校是依法治國、構(gòu)建法治社會的重要組成部分。高校民主管理一直是學(xué)術(shù)界探討的熱門話題。高校是高級知識分子聚集地，是培育社會主義接班人的重要基地。高校有別一般的社會團(tuán)體，企事業(yè)單位，因?yàn)楦咝５奶厥庑院蛷?fù)雜性決定了做好高校民主管理的重要性和復(fù)雜性。高校協(xié)商民主是中國特色社會協(xié)商民主制度的重要組成部分和具體表現(xiàn)。高校協(xié)商民主是中國特色社會主義高校的民主管理的必然選擇，也是依法治校實(shí)現(xiàn)路徑。

高校內(nèi)部建設(shè)管理任務(wù)繁雜，高校治理體系質(zhì)量水平直接影響高校治理水平和能力。在以知識分子群體為主要治理對象的高校辦學(xué)過程中，發(fā)揮協(xié)商民主的制度效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)高校民主和諧是依法治校的必然要求。高校教職工代表大會是高校民主管理的基本制度，教職工可以通過教職工代表大會行使參政議政權(quán)力權(quán)利，也是高校教職工民主管理的體現(xiàn)，同時(shí)高校教職工代表大會也是高校民主權(quán)力機(jī)構(gòu)。所以建設(shè)完善高校教代會協(xié)商民主是推進(jìn)高校治理體和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)和內(nèi)在要求。

依法治校，依法行政，依法提高教職工代表實(shí)際參與學(xué)校民主管理與監(jiān)督的程度與深度，是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，可見，建立和完善民主監(jiān)督機(jī)制，是對高校治理和依法治校的監(jiān)督和保障。相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定了教代會是高校教職工進(jìn)行表達(dá)利益訴求以及參與民主管理和民主監(jiān)督的基本形式和有效渠道。

我國《教師法》第七條明確規(guī)定了教職工可以對學(xué)校的教學(xué)、管理工作提出意見建議。教職工就是通過教職工代表大會等形式來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，參與學(xué)校的管理?！陡叩冉逃返?3條也有類似的規(guī)定，教職工通過教職工代表大會實(shí)現(xiàn)參與學(xué)校的民主管理和監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)保護(hù)教職工合法權(quán)益。2014年中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》也提出要通過這種形式實(shí)現(xiàn)教職工民主管理和監(jiān)督作用?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定“維護(hù)師生員工通過教職工代表大會制度參與學(xué)校相關(guān)事項(xiàng)的民主決策、實(shí)施監(jiān)督權(quán)利”;《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》指明“學(xué)校教職工代表大會是教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式”。[6]這些法律法規(guī)構(gòu)成了教代會依法行使職權(quán)的法理依據(jù)，是高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在規(guī)定。

三、推進(jìn)高校協(xié)商民主的對策建議

（一）深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，在高校治理中不斷提高協(xié)商主體的協(xié)商民主意識

推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化建設(shè)，加強(qiáng)高校協(xié)商民主，首先要加強(qiáng)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的學(xué)習(xí)，逐步提高高校黨政領(lǐng)導(dǎo)和廣大管理者的協(xié)商民主意識。高校領(lǐng)導(dǎo)干部要站在調(diào)動一切積極因素促進(jìn)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的高度來對待群眾的意見建議，充分認(rèn)識通過教代會載體開展平等對話、協(xié)商討論、調(diào)查研究、提合理化建議等協(xié)商民主的重要意義和價(jià)值，不斷提高高校協(xié)商民主工作的自覺性。在重大政策決策之前和決策實(shí)施過程中充分聽取群眾意見、吸取群眾智慧及時(shí)糾正政策偏差，讓決策源于群眾，變?yōu)槿罕娮杂X執(zhí)行的行為規(guī)范，充分體現(xiàn)依靠群眾辦學(xué)，發(fā)揮群眾主體意識的協(xié)商民主效應(yīng)。其次要提高全體教工的政治站位，堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展平等對話，提高協(xié)商民主意識。高校教工是教書育人、科研攻關(guān)和管理服務(wù)的主體，作為高級知識分子具備參與協(xié)商民主的良好條件，全體教工要提高政治站位，在兼顧長遠(yuǎn)利益、整體利益的前提下進(jìn)行合理的利益表達(dá)和訴求，增強(qiáng)主人翁責(zé)任感。鑒于一些高校協(xié)商民主中存在一些問題，例如一些教工忙于應(yīng)付教研任務(wù)，缺乏參與學(xué)校治理和民主監(jiān)督的積極性，或一些代表履職意識薄弱等現(xiàn)象，建議加強(qiáng)教代會協(xié)商民主實(shí)踐平臺建設(shè)，加強(qiáng)對教代會的宣傳推廣，加強(qiáng)培訓(xùn)和溝通聯(lián)系，提高教職工主人翁意識和協(xié)商意識，教育啟發(fā)和保障教職工參與高校民主管理、民主協(xié)商、民主監(jiān)督和民主決策的主體地位。

（二）細(xì)化高校教代會協(xié)商民主的實(shí)施細(xì)則，創(chuàng)新高校治理和協(xié)商民主的融合機(jī)制

教代會制度是一個(gè)制度體系，不僅是某一項(xiàng)制度安排，雖然《工會法》《教師法》《高等教育法》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確教代會在學(xué)校辦學(xué)治理過程的協(xié)商民主中的地位和作用，這些政策法規(guī)為教代會在高校協(xié)商民主運(yùn)行中提供法律依據(jù)，但一些條款制定過粗，導(dǎo)致在實(shí)際操作中彈性較大，民主監(jiān)督滯后等導(dǎo)致高校的一些決策存在脫離群眾、執(zhí)行脫節(jié)的現(xiàn)象。高校治理要在法治的框架內(nèi)健康運(yùn)行，建議在以下幾方面細(xì)化教代會的實(shí)施細(xì)則：一是檢查督促各高校制定教代會的實(shí)施細(xì)則，建立代表聽證會制度和質(zhì)詢機(jī)制，構(gòu)建高校治理與教代會協(xié)商民主的融合機(jī)制，充分發(fā)揮教代會反映民意，回應(yīng)呼聲，調(diào)動廣大教工積極性，發(fā)揮代表的參與作用。二是規(guī)范執(zhí)委會的議事規(guī)則，探討執(zhí)委會調(diào)研和巡視機(jī)制，發(fā)揮執(zhí)委會的作用?！皼]有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，加強(qiáng)調(diào)查研究工作，及時(shí)收集和反饋教工群眾關(guān)心關(guān)切的相關(guān)問題，積極加強(qiáng)與職能部門溝通聯(lián)系，搭建好利益表達(dá)的載體和矛盾化解的機(jī)制建設(shè)，定時(shí)就學(xué)校發(fā)展的重大問題和涉及教工切實(shí)利益的實(shí)際問題進(jìn)行協(xié)商溝通。把協(xié)商民主用程序化的方式固定下來，定時(shí)協(xié)商、聽取、吸納各方意見，減少信息不對稱造成的誤解，把矛盾化解在基層，消融在萌芽前。三是建立健全二級教代會機(jī)制，建立起層次清晰、科學(xué)規(guī)范的利益表達(dá)體系。教代會執(zhí)委會是教代會閉會期間的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，二級教代會是基層民主的實(shí)現(xiàn)形式，規(guī)范其機(jī)制建設(shè)，有利于搭建好黨委行政與廣大師生溝通橋梁。四是開展教代會評估和建立教代會運(yùn)行效果的問責(zé)機(jī)制，將教代會納入學(xué)校黨政考核機(jī)制之中，與學(xué)校黨政負(fù)責(zé)人的績效考核相掛鉤，通過評估工作和問責(zé)機(jī)制，督促學(xué)校重視教代會建設(shè)，發(fā)揮以評促建的制度效應(yīng)。

（三）推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化，需要理順關(guān)系，厘清黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與教代會民主管理權(quán)力，理順工會代表大會和教職工代表大會的職責(zé)關(guān)系

我國高校治理體系施行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，需進(jìn)一步厘清黨政權(quán)力機(jī)構(gòu)與群團(tuán)組織的職責(zé)權(quán)利?！秾W(xué)校教職工代表大會規(guī)定》教育部32號令、2018年新修訂《事業(yè)單位工會工作條例》等規(guī)定“工會為（教）職工代表大會的工作機(jī)構(gòu)”，[7]同時(shí)規(guī)定“（教）職工代表大會是（教）職工行駛民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)”，但是工會是群眾自愿結(jié)合的群眾組織，在學(xué)理上不能成為權(quán)力機(jī)構(gòu)的代言人。工會作為教代會執(zhí)行機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐運(yùn)行中同樣暴露出一些問題?，F(xiàn)實(shí)中教代會的作用發(fā)揮離不開高校行政力量的支持和推動，如何讓制度保障權(quán)力落實(shí)，需要細(xì)化工會委員會、工會代表大會、教職工代表大會和教代會執(zhí)委會等的職責(zé)權(quán)限。一些高校將教代會的職權(quán)與工會職權(quán)混合行使，多數(shù)教職工代表大會和工會會員代表大會兩會同時(shí)召開，職權(quán)交叉行使，教代會常委會和工會委員會兩個(gè)牌子一套人馬，一套議程，存在走過場的形式主義。教代會與工代會的職權(quán)混合行使，例如關(guān)于民主監(jiān)督和評議職權(quán)方面，《事業(yè)單位工會工作條例》規(guī)定工代會是“民主評議和監(jiān)督工會工作及工會負(fù)責(zé)人”;[7]教育部32號令《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》規(guī)定教代會是“按照有關(guān)工作規(guī)定和安排評議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部”。關(guān)于討論通過職權(quán)：工代會是討論決定工會工作其他重大問題。教代會是討論通過學(xué)校提出的與教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配方案以及相應(yīng)的教職工聘任、考核、獎懲辦法等?？梢姽ご鷷徒檀鷷穆殭?quán)行使范圍和民主監(jiān)督對象是不一樣的，但在現(xiàn)實(shí)操作中多是兩會合一，職權(quán)交叉行使，導(dǎo)致虛化弱化教代會的職能作用。“教職工代表大會是教職工參與高校民主管理的基本形式，是教職工行使民主管理的權(quán)力的機(jī)構(gòu)”，工會是群眾組織，無論在學(xué)理上還是現(xiàn)實(shí)實(shí)踐都暴露出其承擔(dān)教代會權(quán)力機(jī)構(gòu)的系列問題，如何保障教代會職權(quán)的貫徹落實(shí)，需要進(jìn)一步理清職責(zé)。

此外，高校工會在高校治理中還有待加強(qiáng)自身建設(shè)，工會體制架構(gòu)建設(shè)薄弱，理論研究薄弱、執(zhí)行力不夠強(qiáng)、專兼職隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提升?！秾W(xué)校教職工代表大會規(guī)定》和《事業(yè)單位工會工作條例》規(guī)定“學(xué)校、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為本單位工會承擔(dān)（教）職工代表大會工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)提供必要的工作條件和經(jīng)費(fèi)保障”。工作條件包括人員、場地、物質(zhì)等多方面因素。《工會法》[8]對落實(shí)工會經(jīng)費(fèi)有明確要求，多數(shù)高?；灸茏裾請?zhí)行，但是對于人員和場地問題由于沒有具體明細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致高校特別是高職院校的工會人員不足?！妒聵I(yè)單位工會工作條例》規(guī)定“工會專職工作人員的具體人數(shù)由事業(yè)單位工會與單位行政協(xié)商確定”?！熬唧w協(xié)商確定”雖然留有機(jī)動，但同樣存在很多不確定的因素，目前多數(shù)高校重視工會在學(xué)校辦學(xué)中的作用，根據(jù)實(shí)際配置工會專職工作人員，保證工會工作的有效開展。但也存在一些忽視工會工作，把工會當(dāng)作福利養(yǎng)老或家屬安置點(diǎn)，編制偏少、人員配備不齊，工會干部在評先評優(yōu)、職稱評審、干部提拔等方面與職能部門干部相比明顯處于弱勢。此外，一些高職院校因編制受限等原因，工會干部多為兼職，或光棍司令或只配一名專職工會干部。雖然《事業(yè)單位工會工作條例》同時(shí)也規(guī)定“根據(jù)工作需要和經(jīng)費(fèi)許可，事業(yè)單位工會可從社會聘用工會工作人員，建立專兼職相結(jié)合的干部隊(duì)伍”，[7]但是事業(yè)單位的人事體制、聘任關(guān)系、工資發(fā)放及薪酬待遇等事項(xiàng)一般歸由人事部門，工會自行聘任社會人員的機(jī)制有待各高校進(jìn)一步細(xì)化。工會人員不足，政治待遇處于弱勢的局面有待改變，加強(qiáng)工會干部隊(duì)伍建設(shè)，還需要探討新時(shí)代工會干部榮光機(jī)制建設(shè)。鑒于工會組織自身建設(shè)還有待加強(qiáng)，職責(zé)有待理清，工會承擔(dān)教代會的權(quán)力機(jī)構(gòu)學(xué)理不順，現(xiàn)實(shí)困境，建議工代會和教代會應(yīng)分別召開。

（四）從試點(diǎn)到逐步推廣，把教代會打造為實(shí)質(zhì)性、常設(shè)性機(jī)構(gòu)

我國教職工代表大會制度從試點(diǎn)到推廣再到普及深化的40多年實(shí)踐證明，教代會在組織教工參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督，推進(jìn)高校治理健康運(yùn)行中發(fā)揮了重要作用。但40多年的實(shí)踐操作中也存在一些亟待解決的問題。教育部32號令《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》：學(xué)校工會為教代會的工作機(jī)構(gòu)。工會是群眾組織而非權(quán)力機(jī)構(gòu)，在督辦提案和代表的意見建議的過程中遭遇角色尷尬，存在職能部門敷衍、推諉甚至拒收提案的現(xiàn)象。提案不僅是學(xué)校各利益主體進(jìn)行利益表達(dá)，或就學(xué)校的發(fā)展建設(shè)，經(jīng)過調(diào)研而提出的合理化建議。提案工作是教代會代表根據(jù)黨的方針政策和國家的法律法規(guī)，從學(xué)校實(shí)際情況出發(fā)，按照規(guī)定的程序，提交教代會討論和決定的議事文案，是教工參與學(xué)校事務(wù)管理的民主形式?，F(xiàn)實(shí)中提案工作一年征集一次，存在承辦時(shí)間過長，職能部門敷衍對待，意見表達(dá)得不到及時(shí)處理進(jìn)而挫傷代表的積極性、誤解產(chǎn)生、矛盾積累進(jìn)而產(chǎn)生治理過程中不和諧因素等困境。

習(xí)近平總書記指出：“工會要堅(jiān)持以職工為中心的工作導(dǎo)向，抓住職工群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，認(rèn)真履行維護(hù)職工合法權(quán)益、竭誠服務(wù)職工群眾的基本職責(zé)，把群眾觀念牢牢根植于心中。”[9]黨的十九大報(bào)告提出要完善共同參與的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，要增強(qiáng)群眾工作的本領(lǐng)。群眾路線是黨的方針政策，是從群眾來到群眾去的工作路線，是人民民主實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在機(jī)制。教代會是黨委密切聯(lián)系群眾的民主實(shí)現(xiàn)形式。各高校在教代會施行40多年的實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新，一少部分高校試行在工會設(shè)立教代會工作科，配專職工作人員，專門就提案工作進(jìn)行多層次全方位的溝通協(xié)調(diào)，搭建代表與職能部門溝通的橋梁，各方進(jìn)行充分意見表達(dá)，消除信息不對稱帶來的隔閡，經(jīng)過意見碰撞，增進(jìn)共識，推進(jìn)發(fā)展。教代會工作常態(tài)化的試點(diǎn)實(shí)踐證明，有利于基層民主的實(shí)現(xiàn)和調(diào)動教職工的積極性。要推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化，需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，理清責(zé)任，細(xì)化高校工會、教代會和執(zhí)委會的制度建設(shè)，在已試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推廣，把教代會打造為實(shí)質(zhì)性、常設(shè)性機(jī)構(gòu)，并為其提供必要的工作條件，設(shè)置教代會督辦科，配置專職人員，監(jiān)督教代會各項(xiàng)決策落實(shí)，切實(shí)維護(hù)教職工的合法權(quán)益。

此外，制度的權(quán)威在于實(shí)施，要提升教代會的制度效能需要在高校治理中進(jìn)一步貫穿落實(shí)教代會的職權(quán)。民主評議是教代會的重要職權(quán)，但在高校現(xiàn)實(shí)治理過程中這一職權(quán)幾乎流于形式。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的高校治理模式下，特別是推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化建設(shè)中要發(fā)揮教代會民主監(jiān)督和民主協(xié)商的渠道作用，調(diào)動教工參與學(xué)校治理的積極性。誠如毛澤東所說：“我們需要建立一定的制度來保證群眾路線和集體領(lǐng)導(dǎo)的貫徹實(shí)施，而避免脫離群眾的個(gè)人突出和個(gè)人英雄主義，減少我們工作中的脫離客觀實(shí)際情況的主觀主義和片面性?！盵10]評議是踐行群眾路線、實(shí)現(xiàn)群眾民主監(jiān)督的重要手段，是加強(qiáng)高校民主協(xié)商、落實(shí)教代會職權(quán)，發(fā)揮教代會的制度優(yōu)勢和效能，推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。教工是學(xué)校辦學(xué)的主人翁，干部是高校治理的主要施行者，為避免脫離群眾的形式主義和主觀主義，調(diào)動一切積極因素推動學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮全體教職員工的積極性和創(chuàng)造性，保證全體教職員工平等參與，共同決策，需要賦予教代會實(shí)質(zhì)權(quán)限，需要探索新時(shí)代評議干部的有效形式，例如評議什么？怎么評議？評議結(jié)果怎么體現(xiàn)促進(jìn)干部改進(jìn)作風(fēng)，達(dá)到以評促建的初衷。

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（責(zé)任編輯：張宏玉）

Analysis of internal governance and consultative democracy in Colleges and universities in the new era

Zhao Lanfang

（Guangdong Pharmaceutical University）

Abstract：? Deliberative democracy in colleges and universities is an important part of socialist deliberative democracy. This paper focuses on the deliberative democracy of colleges and universities in which the faculty congress is the main form， discusses the basic connotation of the internal governance system and deliberative democracy of the university， and reveals the significance of the faculty congress as the main form of deliberative democracy to promote the modernization of university governance. To promote the construction of consultative democracy in colleges and universities， it is necessary to study and implement Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era， continuously improve the awareness of consultative democracy in the governance of colleges and universities， refine the implementation rules for consultative democracy of college and university congresses， innovate the integration mechanism between university governance and consultative democracy， clarify the power of party and government leadership and the democratic management power of the congress， straighten out the relationship between the responsibilities of the trade union congress and the faculty congress， and gradually build the congress into a substantive and permanent institution.

Key words： Consultative Democracy in Colleges and universities; Basic connotation; Teachers' Congress; Countermeasures and suggestions.