《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》的立法建議

徐世平

摘 要：《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》是全面推進鄉(xiāng)村振興的指導性、基礎性法律。地區(qū)差異的存在需要更加細致的措施來推進，需要通過國務院的條例、地方性法規(guī)和實施辦法等來深化。甘肅省需要出臺《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》，結合區(qū)域農(nóng)業(yè)特點和農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，深化細化鄉(xiāng)村振興內(nèi)容，完成法治引領和保障。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興促進法;甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例;整體設計

中圖分類號：D912 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2022）09-0076-03

在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新發(fā)展階段，我國“三農(nóng)”工作重心發(fā)生重大轉折，小康社會已經(jīng)全面建成，絕對貧困已經(jīng)完全消除，解決“三農(nóng)”難題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是未來全黨工作重中之重。2021年4月29日，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱鄉(xiāng)村振興促進法）誕生。

一、《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》的立法基礎

全面推進鄉(xiāng)村振興成為未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主要方向，鄉(xiāng)村振興促進法引領和保障鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)。此前中央的階段性目標是到2020年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成，目前這一目標已經(jīng)實現(xiàn) [1]。2017年中央提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，鄉(xiāng)村振興的頂層設計內(nèi)容科學、結構完整且基本成型。鄉(xiāng)村振興促進法是運用法治思維和法治方式引領、運用法律術語和法律制度表達既有的戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃及落實的方式方法和措施，鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗法定化，鄉(xiāng)村振興政策法定化。與單純的政策引導相比，長期的制度保證是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要基礎，保障從2021年到2050年的三十年國家長期戰(zhàn)略。此前有關鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃比較靈活，文件和規(guī)劃的時間期限相對較短，鄉(xiāng)村振興促進法能夠提供長期穩(wěn)定可預期的制度保障。

鄉(xiāng)村振興促進法是一個固根本、穩(wěn)預期的法律制度，注重長遠發(fā)展，規(guī)定基本問題，全面引領和保障鄉(xiāng)村未來發(fā)展?？疾飕F(xiàn)有的法律和黨內(nèi)法規(guī)，鄉(xiāng)村振興促進法（國家法律）與2018年中央“一號”文件（中央政策）、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（國家戰(zhàn)略）、中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例（黨內(nèi)法規(guī)），共同構成實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度基石，四大基礎功能互補、各有側重、互相配合，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體目標和實施方案貫徹落實。中國各地自然資源的差異決定了基層推進鄉(xiāng)村振興需要因地制宜、因地施策。這就需要各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）從制度設計上通過出臺地方性法規(guī)的方法，落實國家法律制度，研判當?shù)刭Y源條件，細化當?shù)毓ぷ鞔胧?/p>

二、《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》的立法背景

（一）各省（市、自治區(qū)）鄉(xiāng)村振興促進條例的立法進展

從各?。ㄊ?、自治區(qū)）地方立法進展看，《湖北省鄉(xiāng)村振興促進條例》是國內(nèi)第一部落實鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)，自2020年5月1日起施行[2]。《江西省鄉(xiāng)村振興促進條例》自2021年3月1日起施行[3]。上述兩個地方性法規(guī)的施行時間均早于上位法《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》。綜合新聞媒體的消息，2021年，山東省[4]、浙江省、江西省、天津市、福建省、吉林省、四川省頒布鄉(xiāng)村振興促進條例;2022年，新疆維吾爾自治區(qū)和河南省頒布鄉(xiāng)村振興促進條例，廣東省、西藏自治區(qū)、重慶市和廣西壯族自治區(qū)等?。ㄊ?、自治區(qū)）的鄉(xiāng)村振興促進條例等正在審議之中。2021年甘肅省人大常委會立法計劃項目中，《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》屬于20件調研項目之一[5]。2022年甘肅省人大常委會立法計劃項目中，《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》屬制定項目[6]。

（二）《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》的立法意愿

甘肅省需要出臺《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》，為新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作開啟新篇章做出具體謀劃部署，深化細化鄉(xiāng)村振興內(nèi)容，完成法治引領和保障。從立法意愿而言，相對落后的地區(qū)更加渴望獲得財政資金的剛性支持，以及上級政府的重大項目投資，從制度上保障鄉(xiāng)村振興的措施落實和目標實現(xiàn)。精準扶貧時期甘肅省是脫貧攻堅任務難度最大的省份之一，基礎相對薄弱、產(chǎn)業(yè)相對初級是基本省情，盡快出臺《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》能夠將國家鄉(xiāng)村振興法律具體化、可操作化，將行之有效的政策法治化、長期化，將已經(jīng)培育的產(chǎn)業(yè)高級化，地方各級政府和廣大社會公眾獲得相對穩(wěn)定的預期。

三、《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》的立法目標

（一）《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》的底線性目標

所謂底線，是指在未來鄉(xiāng)村振興的各類目標中，無論黨委政府，還是基層組織、農(nóng)民個人，都要遵守的工作目標最下線、最低值，既是心理的預期最低值，也是工作的目標最低值。底線的思維邏輯和表達方法，在政治層面，是領導者的政治勇氣、政治膽識、政治決斷、政治魄力、政治智慧和政治自信。在工作層面，是運用各種方式方法、通過各種措施必須完成的一系列指標體系。底線意味著退無可退、頑強堅守、努力前行并且勝利完成。

要守好的第一條底線是守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。農(nóng)戶收入構成中，務工收入數(shù)量較多、比重較高且增長較快。由于新冠疫情影響，農(nóng)民務工的外部條件變化，城市就業(yè)崗位的需求有所抑制，外出務工的要求更加復雜。隨著各地大規(guī)模高頻率核酸檢測的普遍實施，農(nóng)民務工需要遵守的法定義務有所擴大，行為方式的調整空間極為狹小。疫情防控的措施和農(nóng)民自由流動、充分就業(yè)存在事實上的沖突，務工中的虛報瞞報行程、漏檢核酸檢測、參加集體活動輕者可能隔離，重者可能導致行政責任，甚至追究刑事責任。農(nóng)村電子商務在運行中物流可送達的區(qū)域、支撐物流的運輸條件不斷變化，農(nóng)產(chǎn)品的保鮮儲存要求不斷推高，農(nóng)村電子商務的運營風險不斷放大。守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線需要產(chǎn)業(yè)支撐、監(jiān)測預警以及幫扶施策。

要守好的第二條底線是守住耕地紅線。從全國的目標看是牢牢守住18億畝耕地紅線。甘肅省耕地總體質量不高，糧食產(chǎn)能總體偏低，糧食供給基本平衡但長期趨緊，結構性矛盾突出。耕地保護和糧食安全是一個問題的不同側面，保護耕地就是保障糧食產(chǎn)量，進而確保糧食安全。守牢耕地保護紅線，確保中國人民的飯碗盛著中國土地的糧食。只有通過保護耕地面積，提高土地質量，確保土地用途，做到守牢紅線、端牢飯碗，才能真正實現(xiàn)糧食安全。

要守好的第三條底線是嚴守生態(tài)保護紅線。甘肅省要統(tǒng)籌劃定并嚴守生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界。落實生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單要求，不斷完善“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展要落實生態(tài)環(huán)境保護基本要求，加強生活污染和農(nóng)業(yè)面源污染治理，促進生活、生態(tài)、生產(chǎn)協(xié)調融合，推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

要守好的第四條底線是守住道德底線。二十多年前的“中國第一乞丐村”現(xiàn)象就是沖擊道德底線的典型事件，展望未來，甘肅省要確保不會發(fā)生沖擊道德底線的極端行為和極端事件。在2000年，甘肅省岷縣小寨村被稱為“中國第一乞丐村”，許多村民依靠乞討?zhàn)B家糊口。李玉平考上湖北國土資源職業(yè)學院，成為村里第一個大學生。他在學校報紙上發(fā)表了《別跪了，小寨人，站起來》被新聞媒體反復引用，引發(fā)全國人民關注。小寨村的道路兩旁，寫著“別跪了，站起來！”此后國家加大投入，改善基礎設施，普及義務教育，組織外出打工，培育當?shù)禺a(chǎn)業(yè)。2020年當記者集中采訪小寨村時，道路兩側依然寫著“別跪了，站起來！”但岷縣已成為名副其實的“中國當歸之鄉(xiāng)”。守住道德底線，既是物質層面可以量化的各類指標，也是精神層面的無形約束。在社會治理中要預防和減少農(nóng)民（工）維權的群體性事件，防止出現(xiàn)沖擊道德底線的極端行為和事件。

（二）《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》的其他目標

要強化產(chǎn)業(yè)幫扶和就業(yè)幫扶。要因地制宜，分類施策，堅持開發(fā)式幫扶，堅持社會保障體系兜底。尊重市場規(guī)律，重點強化產(chǎn)業(yè)幫扶，依托鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源，培育特色優(yōu)質高效鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，做大做強做優(yōu)產(chǎn)業(yè)，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)品牌，持續(xù)強化產(chǎn)業(yè)支撐，補齊資金、技術、設施等短板，穩(wěn)定增加群眾收入。對易地搬遷的農(nóng)戶，做好后續(xù)幫扶，重點是產(chǎn)業(yè)培育。農(nóng)民工是就業(yè)幫扶的重點群體，實施分類精準幫扶，提供有針對性的就業(yè)服務。

要統(tǒng)籌兼顧各類規(guī)劃。深入貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌整體發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，謀劃業(yè)態(tài)要素，使發(fā)展目標、支撐產(chǎn)業(yè)和重大項目配套銜接，發(fā)展產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)和增加收入融為一體，百億園區(qū)千億產(chǎn)業(yè)中農(nóng)業(yè)具有重要地位和相當比例，帶動提高群眾收入水平，進而實現(xiàn)發(fā)家致富。

要運用法治方式保障鄉(xiāng)村五大振興。條例落實鄉(xiāng)村振興促進法五個方面的目標，發(fā)揮地方立法在甘肅鄉(xiāng)村振興中的引領、保障和推動作用，按照鄉(xiāng)村振興的總要求，構建相應的制度體系。

要強化各類主體的法定責任。要建立健全考核評價制度，細化鄉(xiāng)村振興主體責任。定期報告鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施情況，督促省市縣鄉(xiāng)各級黨委政府落實鄉(xiāng)村振興任務。如果各級人民政府、有關部門和各級各類公務員（或公職人員）違反法律規(guī)定不作為、亂作為的，依據(jù)國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方性規(guī)章追究黨紀政務責任。落實檢查制度，強化各類法定的主體履行監(jiān)督檢查職責，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施情況開展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題，依法及時處理。

四、《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》的產(chǎn)業(yè)振興

習近平總書記指出：“產(chǎn)業(yè)興旺是解決農(nóng)村一切問題的前提?！睂崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》要運用法治思維和方式引領、規(guī)范和保障以下幾方面工作。

一是做強特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。以構建現(xiàn)代絲路寒旱農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系為目標，探索具有“現(xiàn)代”方向引領、“絲路”時空定位、“寒旱”內(nèi)在特質、“甘味”知名品牌的甘肅特色農(nóng)業(yè)發(fā)展新路子，增強特色農(nóng)業(yè)市場競爭力，全面提升甘肅農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢，突出特色，基于區(qū)域農(nóng)業(yè)自然環(huán)境條件，堅持國家各類規(guī)劃的目標導向，形成并優(yōu)化現(xiàn)代絲路寒旱農(nóng)業(yè)新格局。實施優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)倍增行動，構建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，加快形成“一鄉(xiāng)一品”“一縣一業(yè)”“連鄉(xiāng)成片”“跨縣成帶”“集群成鏈”的甘肅新時代現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局，實現(xiàn)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在規(guī)模上不斷擴大、品質上持續(xù)提升、產(chǎn)值上實現(xiàn)翻番、效益上能夠倍增。

二是提高優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)質量。甘肅省在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的進程中，形成區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)體系，培育發(fā)展了“牛羊菜果薯藥”六大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)為主導，以小庭院、小家禽、小手工、小買賣、小作坊等“短平快”增收“五小”產(chǎn)業(yè)為補充的產(chǎn)業(yè)扶貧體系。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要立足于“種（種植業(yè)）、養(yǎng)（養(yǎng)殖業(yè)）、加（加工業(yè)）”，更要超越“種、養(yǎng)、加”，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、文化體驗、健康養(yǎng)老、電子商務等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，既要有速度，更要高質量，實現(xiàn)健康可持續(xù)[7]。鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)農(nóng)民收入不斷增加、生活水平不斷提升，產(chǎn)業(yè)支撐是基礎?，F(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)要充分考慮甘肅各地現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎、產(chǎn)業(yè)水平、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、發(fā)展態(tài)勢和發(fā)展空間，現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)不僅僅是農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展，而是農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)三個產(chǎn)業(yè)不斷融合共同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，展望未來，正確面對并努力解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的堵點和痛點，如缺人才、缺資金，市場渠道不暢，抗風險能力不強等，就要支持、促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，展示地方特色、人文傳統(tǒng)、民族風情，運用市場、社會、政府和東部地區(qū)援助等多重力量和參與模式，推動建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，立足甘肅農(nóng)業(yè)大省的現(xiàn)有基礎，培育甘肅農(nóng)業(yè)強省的支撐產(chǎn)業(yè)，努力提高農(nóng)業(yè)質量、效益和競爭力，按照中央既定目標實現(xiàn)甘肅農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質量發(fā)展。

三是推進種業(yè)振興行動。強化種質資源保護利用體系建設，挖掘甘肅優(yōu)良特異種質資源，集中攻關現(xiàn)代育種關鍵技術，加快種質資源庫（圃）、保種場、保護區(qū)建設，發(fā)掘水產(chǎn)種質資源。建設種質資源大數(shù)據(jù)平臺、資源鑒定評價、共享利用交易平臺。強化種業(yè)自主創(chuàng)新體系建設，建立完善以企業(yè)為主體的商業(yè)化育種體系，重點開展玉米、馬鈴薯、小麥為主的良種聯(lián)合攻關。培育具有重大應用前景和自主知識產(chǎn)權的畜禽新品種，加大對品種區(qū)域試驗體系建設和品種展示評價體系建設的支持力度，提高種業(yè)信息化服務水平。以優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)為重點，推進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)制種基地建設。做大做強種業(yè)企業(yè)，整合優(yōu)勢資源，建設大型現(xiàn)代化種子加工中心，培育育繁推一體化種業(yè)集團。

四是加強農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新。甘肅省打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的奮斗史就是農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率不斷提高的發(fā)展史。甘肅省要繼續(xù)提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展裝備水平，改造提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施，推進設施設備更新?lián)Q代。提高適用農(nóng)機裝備研發(fā)和推廣應用水平。以服務糧食安全和現(xiàn)代絲路寒旱農(nóng)業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)倍增行動、滿足廣大農(nóng)民對機械化生產(chǎn)的需求為目標，加快推進農(nóng)業(yè)機械化升級。不斷提升農(nóng)業(yè)科技支撐能力，加大農(nóng)業(yè)現(xiàn)代適用技術集成推廣應用。推廣現(xiàn)代絲路寒旱農(nóng)業(yè)成套技術和成套裝備，全面構建與特色農(nóng)業(yè)強省相適應的農(nóng)業(yè)科技研發(fā)體系、農(nóng)業(yè)科技推廣體系。

五是加強品牌體系建設。以綠色有機農(nóng)產(chǎn)品為方向，以優(yōu)質、高效、生態(tài)、特色、專用等設計指標，全面實施“甘味”品牌營銷戰(zhàn)略?！案饰丁逼放婆嘤w系讓“甘味”農(nóng)產(chǎn)品從甘肅走向全國、走向世界、走向千家萬戶。甘肅省要加強兩個“三品一標”建設，前一個“三品一標”的“三品”指無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機產(chǎn)品，“一標”是農(nóng)產(chǎn)品地理標志產(chǎn)品。后一個“三品一標”意味著甘肅省農(nóng)產(chǎn)品要按照品種培優(yōu)、品質提升、品牌打造、標準化生產(chǎn)要求，建立產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測評價、營養(yǎng)品質特質監(jiān)測評價和產(chǎn)品質量安全監(jiān)測及可追溯體系，構建“省級公用品牌+市縣區(qū)域公用品牌+企業(yè)商標品牌”三級品牌培育體系。截至2022年1月，甘肅省有效期內(nèi)“三品一標”產(chǎn)品達到2 930個，其中無公害農(nóng)產(chǎn)品924個、綠色食品1 652個、有機農(nóng)產(chǎn)品222個、地理標志產(chǎn)品132個。系統(tǒng)集成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后等諸多環(huán)節(jié)，推進全省農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈標準化管理，在更高層次、更寬領域、更深程度持續(xù)推進農(nóng)業(yè)高質高效發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多目標發(fā)展。甘肅省推進兩個“三品一標”建設，以前強調的是第一個，未來重點是第二個，加強“三品一標”建設，聚焦重點農(nóng)產(chǎn)品，推動品種培優(yōu)、品質提升、品牌打造和全產(chǎn)業(yè)鏈標準化生產(chǎn)。兩個“三品一標”共同建設，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展。緊緊圍繞“牛羊菜果薯藥”六大特色產(chǎn)業(yè)，加強綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品、地理標志農(nóng)產(chǎn)品的認證和管理。統(tǒng)一規(guī)范使用“甘味”標識，全面構建省、市、縣三級農(nóng)產(chǎn)品品牌體系。構建農(nóng)產(chǎn)品市場體系，建設一批農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)批發(fā)市場和產(chǎn)地交易市場，加快推進以城市標準化市場、生鮮超市、城鄉(xiāng)集貿(mào)市場為主的農(nóng)產(chǎn)品零售市場建設。

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