城市老舊小區(qū)治理的實(shí)踐邏輯

摘要：城市老舊小區(qū)作為社會治理的重要組成部分，是我國城市基層治理的一大難點(diǎn)。文章通過對上海市H小區(qū)老舊自行車整治行動的調(diào)查分析，探討了城市老舊小區(qū)治理的實(shí)踐邏輯，主要體現(xiàn)在民意征詢、資源保障、文化嵌入及合作共治四個(gè)方面。城市老舊小區(qū)治理應(yīng)以尊重居民意愿為先，通過資源保障動員居民參與，以文化嵌入培育社區(qū)意識和形塑居民行為，同時(shí)政府力量、市場力量和社會力量就社區(qū)公共事務(wù)結(jié)成合作伙伴關(guān)系，在建立議事機(jī)制、嵌入機(jī)制、動員機(jī)制和互惠機(jī)制的基礎(chǔ)上展開合作共治。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；老舊小區(qū)；共治；實(shí)踐邏輯

基金項(xiàng)目：國家哲學(xué)社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目（18BZZ010）。

作者簡介：曹逸航，上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院（上海200234）。

中圖分類號：D669.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）08-0110-04

城市老舊小區(qū)主要指單位制解體前由政府和單位共同出資建設(shè)的居民區(qū)，其不單單具有時(shí)間維度上的老舊，還蘊(yùn)含了由單位制住房轉(zhuǎn)換為私人產(chǎn)權(quán)住房所帶有的特殊性和復(fù)雜性特征。這些老舊小區(qū)大多地處中心城區(qū)，人口密集，具有許多共性特征，并面臨相似的治理難題。在空間屬性上，建筑年代久遠(yuǎn)、整體規(guī)劃不足、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，普遍具有基礎(chǔ)設(shè)施老化、配套設(shè)施不齊、環(huán)境衛(wèi)生不佳、綠化面積少等問題；在居民構(gòu)成上，一些有能力改善居住條件的居民流出，一些難以承擔(dān)較高居住成本或外來務(wù)工人口的進(jìn)入，居民構(gòu)成逐漸老齡化和成分復(fù)雜化。基于在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、居民構(gòu)成和歷史遺留問題上的特性，老舊小區(qū)治理亟待進(jìn)行針對性的類型研究[1]。本文以上海市H小區(qū)老舊自行車整治行動為案例，探索老舊小區(qū)治理的實(shí)踐邏輯，不僅有助于提升老舊小區(qū)治理能力和公共服務(wù)水平，而且對當(dāng)前城市老舊小區(qū)治理實(shí)踐具有借鑒意義。

一、案例介紹：上海市H小區(qū)老舊自行車整治行動

2015年以來，上海市政府聚焦社會治理與基層建設(shè)先后印發(fā)一系列文件，對住宅小區(qū)管理體制機(jī)制、物業(yè)服務(wù)市場機(jī)制、社區(qū)自治共治機(jī)制、解決民生突出問題作出具體要求。經(jīng)過近三年的努力，上海市住宅小區(qū)綜合治理呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢。為鞏固工作成果和創(chuàng)新社區(qū)治理，市政府制定《上海市住宅小區(qū)建設(shè)“美麗家園”三年行動計(jì)劃（2018-2020）》，進(jìn)一步推動形成“黨委牽頭、政府監(jiān)管、市場服務(wù)、社會參與、居民自治、法治保障”六位一體、良性互動的住宅小區(qū)綜合治理格局。隨后，各行政區(qū)緊密開展“美麗家園”建設(shè)項(xiàng)目，圍繞住宅小區(qū)運(yùn)行安全、公共管理秩序、環(huán)境整潔三個(gè)方面，進(jìn)行了舊住房修繕改造、小區(qū)設(shè)施設(shè)備更新改造、公共服務(wù)供給質(zhì)量改進(jìn)、小區(qū)環(huán)境綜合整治、小區(qū)垃圾綜合治理、小區(qū)車輛停放管理等各類項(xiàng)目。

H小區(qū)是20世紀(jì)90年代建成、位于上海靜安區(qū)的一個(gè)老舊小區(qū)，主要由售后公房組成。隨著共享單車的大規(guī)模投放，H小區(qū)出現(xiàn)了愈來愈多的老舊自行車，且亂停亂放現(xiàn)象嚴(yán)重。那些隨意停放在樓道內(nèi)外和車棚內(nèi)外的自行車，不僅影響居民出行、破壞環(huán)境美觀，還會帶來安全隱患。為打造“美麗家園”，回應(yīng)居民對安全出行、環(huán)境美化、車輛停放的訴求，居委會決定開展居民區(qū)老舊自行車整治行動。

憑借著居民的高贊成率，居委會向街道自治辦申請了自治金來支持此次行動，通過正式申報(bào)程序后，“變廢為景”居民區(qū)老舊自行車整治項(xiàng)目得以立項(xiàng)。隨后，居委會發(fā)動各個(gè)樓組長進(jìn)行非機(jī)動車輛情況的排摸，挨家挨戶引導(dǎo)居民填寫排摸表（包括有無自行車和電瓶車、車輛停放位置、廢舊車是否愿意參與贖買、是否愿意根據(jù)社區(qū)規(guī)劃停放車輛等問題）。經(jīng)排摸和走訪，居委會、業(yè)委會、物業(yè)和第三方社會組織齊聚在一起，根據(jù)排摸結(jié)果和走訪情況對“無主”或“有主”的“僵尸車”及“有主”非機(jī)動車等類型制定了分類整治計(jì)劃。

在社區(qū)志愿者和街道市容所工作人員的通力協(xié)作下，一大批“無主”車被清理出小區(qū)。接著，H小區(qū)采用“贖買”的方式來回收居民家的廢舊車，如居民推出自家自行車換取米油等生活必需品?；顒娱_始后，居民積極性較高，紛紛推出自家閑置的自行車來參與贖買，有的居民還幫忙宣傳活動，兩次贖買活動最終回收近上百輛廢舊自行車。為了實(shí)現(xiàn)“變廢為景”，居委會邀請第三方設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)對廢舊自行車的部分零件進(jìn)行拆除和重組，一根根鏈條變身成彩色星星，一個(gè)個(gè)輪胎化身為彩環(huán)，彩環(huán)內(nèi)圖文并茂地宣傳著變廢為寶理念和綠色生活方式，都展示在H小區(qū)健身苑的墻面上，成為了一道社區(qū)景觀。此外，為保證其他非機(jī)動車輛有效管理的持續(xù)性，居委會為H小區(qū)所有居民的非機(jī)動車定制了專屬停車牌，并與業(yè)委會、物業(yè)和第三方社會組織一起制定了符合H小區(qū)特點(diǎn)的非機(jī)動車輛停放制度。

當(dāng)整治行動進(jìn)入尾聲，整治成效已經(jīng)顯露。小區(qū)環(huán)境明顯得到改善，但亂停放現(xiàn)象極易復(fù)發(fā)，僅僅一次的專項(xiàng)整治是不夠的，還需要長效管理機(jī)制的建立。這其中，居委會、志愿者、居民自身發(fā)揮著關(guān)鍵的組織作用：群防群治志愿者隊(duì)伍主動站了出來，每位志愿者輪班檢查非機(jī)動車停車牌，并巡邏小區(qū)停車秩序；同時(shí)，居委會每月出動一次，由書記親自帶隊(duì)，聯(lián)合志愿者、共建單位開展志愿服務(wù)，將一輛輛車擺放整齊。時(shí)間一長，志愿者與社區(qū)組織成員的行為潛移默化地感化了居民，居民們逐漸形成了規(guī)范停車的自覺性。

這次整治行動以后，H小區(qū)經(jīng)常會開展環(huán)境衛(wèi)生整治活動，如清理樓道堆物、清潔公共場地，同時(shí)進(jìn)行垃圾分類紅黑榜公示、環(huán)保積分禮品兌換、可回收廢品手工制作、愛護(hù)母親河等活動，這些活動喚醒了居民的環(huán)保意識，越來越多的居民加入志愿者隊(duì)伍中，同街道、居委會、業(yè)委會、物業(yè)和共建單位一起行動，為居民創(chuàng)造了一個(gè)干凈整潔的生活環(huán)境。

二、案例分析：城市老舊小區(qū)治理的實(shí)踐邏輯

（一）民意征詢：尊重居民意愿為先

“美麗家園”建設(shè)作為創(chuàng)新社區(qū)治理的手段，其根本目的在于解決住宅小區(qū)中居民最直接、最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的民生突出問題，那各類項(xiàng)目理應(yīng)以居民意愿為先。居民是社區(qū)治理的主體，除了社區(qū)民生項(xiàng)目的生成，項(xiàng)目的實(shí)施和評估過程中同樣應(yīng)當(dāng)充分聽取和尊重居民的意見，把居民參與、居民滿意作為“美麗家園”建設(shè)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。整治行動前期，樓組長通過排摸每戶居民家的非機(jī)動車輛情況，使居民獲得參與感；整治行動中期，居民采取參與和宣傳“贖買”活動的行為，讓自己從私人領(lǐng)域進(jìn)入公共領(lǐng)域[2]；整治行動后期，居民在志愿者與書記的引導(dǎo)下開始關(guān)注停車秩序，進(jìn)一步使居民培養(yǎng)了停車自覺性，強(qiáng)化了社區(qū)意識。

不同類型的小區(qū)有不同的特點(diǎn)，其空間屬性和居民構(gòu)成情況不一，如果按照相同的核定項(xiàng)目進(jìn)行修繕，會忽視具有異質(zhì)性的住房[3]。表面化與形式化的核定項(xiàng)目，從政府的分析視角出發(fā)自上而下進(jìn)行落實(shí)，不以居民意愿為先，實(shí)施后可能居民不滿意、不方便，最終會落得一個(gè)吃力不討好的結(jié)果，也與“美麗家園”建設(shè)的價(jià)值相悖。需要明確的是，居民是社區(qū)居住生活的“當(dāng)事人”，對住房有著最直觀的感受，在生成、實(shí)施和評估社區(qū)民生項(xiàng)目之時(shí)應(yīng)該征詢廣大居民的意見，綜合考慮居民的真實(shí)需求。

（二）資源保障：社區(qū)資源的活化

社區(qū)資源即社區(qū)可支配、可動員的物質(zhì)和非物質(zhì)資源[4]，包括組織資源、社會資源、物質(zhì)資源、文化資源等。社區(qū)治理離不開社區(qū)資源的保障，各治理主體通過挖掘、共享和整合社區(qū)內(nèi)外資源，推動社區(qū)公共事務(wù)的治理。H小區(qū)老舊自行車整治行動在物質(zhì)資源、社會資源、人力資源的賦能下得以完成。

首先，物質(zhì)資源構(gòu)成了整治行動的基礎(chǔ)。無論從歷史慣性還是當(dāng)下現(xiàn)實(shí)來看，目前社區(qū)自治的內(nèi)生動力和外顯能力還較弱，社區(qū)治理往往需要借助政府的大力推動，尤其是政府在制度上的創(chuàng)制[5]。H小區(qū)所在的T街道在2018年初出臺了自治金的使用辦法，用于支持居民區(qū)開展自治建設(shè)，街道鼓勵(lì)居民區(qū)以“居民需求”為導(dǎo)向積極申報(bào)自治金項(xiàng)目回應(yīng)群眾訴求。在T街道自治辦等部門的支持下，H小區(qū)使用自治靚家類項(xiàng)目資金完成了老舊自行車整治行動。在整個(gè)整治行動過程中，自治金構(gòu)成了重要基礎(chǔ)。沒有資金支持，后續(xù)行動難以為繼，正是基層政府的物質(zhì)資源賦能得以推動項(xiàng)目實(shí)施。其次，熟人社會資源是整治行動的動力。一方面，“熟人社會”底色促進(jìn)了社區(qū)精英的形成和作用發(fā)揮。小區(qū)中有這樣一批社區(qū)能人，他們同時(shí)擔(dān)任著黨支部、樓組自治團(tuán)隊(duì)、志愿者隊(duì)伍和文娛組織的骨干成員，擁有充分的精力、足夠的耐心和奉獻(xiàn)精神，強(qiáng)動員能力和組織能力積累起被其他居民認(rèn)可的威信，是天然的社區(qū)精英。另一方面，這些社區(qū)精英憑借人情、面子、聲譽(yù)、信任等社會關(guān)系資本，并通過感召、誘導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)等柔性策略能夠?qū)崿F(xiàn)對普通居民的動員。在整治行動過程中，社區(qū)精英發(fā)揮著媒介作用，動員居民參與老舊自行車的排摸與贖買過程，并作為監(jiān)督者、示范者帶動居民加入社區(qū)環(huán)境治理中，有助于居民從“要我參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獏⑴c”。再次，人力資源為整治行動提供了支撐。H小區(qū)的黨員和志愿者充當(dāng)著環(huán)境衛(wèi)生整治活動的主力軍，在居委會的組織下，樓組長、黨員志愿者、群防群治志愿者、垃圾分類志愿者、護(hù)河志愿者沖鋒上前，充實(shí)了人力資源，彌補(bǔ)了治理主體的單一性。

（三）文化嵌入：社區(qū)氛圍的營造

“美麗家園”建設(shè)旨在改善住宅小區(qū)居住條件、居住環(huán)境等硬件問題，但實(shí)質(zhì)上也是一個(gè)培育社區(qū)意識、重塑社區(qū)規(guī)范、重建社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的過程。因此，創(chuàng)新社區(qū)治理不僅需要組織、結(jié)構(gòu)等方面的硬嵌入，更需要價(jià)值、文化等方面的軟嵌入[6]。基于建設(shè)“美麗家園”背景所進(jìn)行的一系列活動而衍生出來的社會文化因素，一定程度提升了居民的社區(qū)認(rèn)同感，塑造了社區(qū)整體文化氛圍。

以環(huán)境衛(wèi)生整治為例，H小區(qū)通過“黨建共建”形塑社區(qū)環(huán)保文化理念，居民區(qū)黨總支與多家單位黨支部進(jìn)行結(jié)對共建，并將環(huán)境保護(hù)納入平時(shí)黨建聯(lián)建活動中，多次組織小區(qū)樓道整治活動，不僅增進(jìn)了黨組織之間的聯(lián)系，還在活動中形成了“綠色、環(huán)保、合作、高效”的理念。同時(shí)，H小區(qū)以多樣化、持續(xù)性的環(huán)保活動，讓低碳環(huán)保理念深入人心。居民的環(huán)保意識和參與意識在活動中得以培育和發(fā)展，并逐步適應(yīng)性地調(diào)整自己的行為。社區(qū)環(huán)境好轉(zhuǎn)的過程，是社區(qū)共識性規(guī)范生成與成熟的過程，居民涉及社區(qū)環(huán)境利益的行為逐漸規(guī)范化。在H小區(qū)環(huán)境治理中，也形成了垃圾分類制度、非機(jī)動車輛停放制度、文明養(yǎng)犬公約等制度性規(guī)范，以及歸攏停車、杜絕高空拋物等非制度性規(guī)范，而不論是制度性規(guī)范還是非制度性規(guī)范，都有利于形成自我約束的環(huán)境行為，長此以往，會演變?yōu)橐环N習(xí)慣。當(dāng)居民習(xí)慣帶有社區(qū)烙印，日漸會塑造出一種獨(dú)特的社區(qū)文化氛圍，從而推動形成“你中有我，我中有你”的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

（四）合作共治：多重機(jī)制的融合

合作共治是實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的一種重要途徑，政府力量、市場力量和社會力量以社區(qū)治理為出發(fā)點(diǎn)，就社區(qū)公共事務(wù)結(jié)成合作伙伴關(guān)系[7]，共商行動方案，協(xié)同生產(chǎn)社區(qū)服務(wù)，形成共同治理新格局。不僅展現(xiàn)在本案例中，還適用到往后的一系列社區(qū)公共事務(wù)治理中。目前，政府針對“美麗家園”建設(shè)投入了大量資金，但仍有一些綠化修剪養(yǎng)護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生整治、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等需要后期進(jìn)行合作共治，依靠于政府的幫助、社區(qū)“三駕馬車”的引導(dǎo)、居民的配合、社會組織的介入及相關(guān)企業(yè)的協(xié)助。

以環(huán)境衛(wèi)生整治為例，H小區(qū)的合作共治建立在議事機(jī)制、嵌入機(jī)制、動員機(jī)制、互惠機(jī)制的基礎(chǔ)之上。其一，通過建立議事機(jī)制，保障利益相關(guān)者的社區(qū)議事權(quán)利。小區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生整治是一項(xiàng)社區(qū)公共事務(wù)，需要在面對面的議事中進(jìn)行民主協(xié)商與溝通協(xié)調(diào)，多方主體要在傾聽中協(xié)商方案，在溝通中調(diào)整意見，最終達(dá)成各方共識的行動方案。其二，通過建立嵌入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府對社區(qū)的賦權(quán)與增能。社區(qū)自治的強(qiáng)化必須在政府的嵌入結(jié)構(gòu)下展開，是一種有嵌入的自治，這種嵌入既包括政策方面的制度性嵌入，以基層政府出臺政策和社區(qū)進(jìn)行銜接為表現(xiàn)，也包括管理層面的操作性嵌入，表現(xiàn)為干部的指導(dǎo)、資金的支持等等[8]。其三，通過建立動員機(jī)制，推動居民參與社區(qū)治理。一方面是黨組織對黨員的政治動員：黨員干部基于較強(qiáng)的動員能力和組織能力被其他居民信服，充當(dāng)著社區(qū)進(jìn)行居民動員的重要媒介，而發(fā)揮社區(qū)精英媒介作用的前提是對社區(qū)精英的動員，主要依賴于對黨員進(jìn)行思想教育和責(zé)任培養(yǎng)等政治動員；另一方面是社區(qū)精英對居民的情感動員，社區(qū)精英往往通過人情、面子、聲譽(yù)、信任等社會關(guān)系資本實(shí)現(xiàn)動員。其四，通過建立互惠機(jī)制，增進(jìn)主體間的信任。在社會交往中，主體間的互利互益才能夠促成合作行為。同時(shí)，只有當(dāng)居民通過參與某一社區(qū)行動得到了反饋，才更易推動下一次社區(qū)行動，形成循環(huán)。

三、結(jié)論與討論

通過對上海市H小區(qū)老舊自行車整治行動的案例分析，得出以下結(jié)論：城市老舊小區(qū)治理的實(shí)踐邏輯，主要體現(xiàn)在民意征詢、資源保障、文化嵌入及合作共治四個(gè)方面。城市老舊小區(qū)治理應(yīng)以尊重居民意愿為先，通過基層政府的物質(zhì)資源賦能、社區(qū)精英的熟人社會資源驅(qū)動、志愿者的人力資源支持來動員居民參與，以文化嵌入來培育社區(qū)意識和形塑居民行為。同時(shí)，政府力量、市場力量和社會力量就社區(qū)公共事務(wù)結(jié)成合作伙伴關(guān)系，在建立議事機(jī)制、嵌入機(jī)制、動員機(jī)制、互惠機(jī)制的基礎(chǔ)上展開合作共治。在多主體參與的基層治理體系下，社區(qū)共建共治共享治理格局成為趨勢，老舊小區(qū)治理的核心在于如何將分散的社區(qū)居民重新整合起來，發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的自治力量，實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)的組織化。

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責(zé)任編輯：朱婧婧