近十年來華留學(xué)政策變化研究

陸媛 吳丹

［摘 要］近十年來我國來華留學(xué)教育取得了令人矚目的成就，為國家外交和教育事業(yè)的發(fā)展起到了助推作用。成績的取得離不開政策的布局、指引和落實，這十年來的來華留學(xué)政策隨著國內(nèi)外政治經(jīng)濟和社會發(fā)展而不斷變遷。文章基于來華留學(xué)政策是為一種公共政策的本質(zhì)，運用新制度主義制度變遷理論對近十年的來華留學(xué)政策加以分析：通過對行動者角色的辨別和闡釋，探究不同行動者在政策變遷中所起的作用；通過對變遷路徑的分析，從時間序列將變遷分為規(guī)模增長和飛躍發(fā)展兩個階段，分析不同階段政策側(cè)重點帶來的發(fā)展效果；通過對來華留學(xué)政策的內(nèi)外部環(huán)境影響因素分析，探究不同因素如何對政策變遷產(chǎn)生影響。

［關(guān)鍵詞］來華留學(xué)；政策變化；制度變遷理論

［中圖分類號］ G640 ［文獻標(biāo)識碼］ A ［文章編號］ 2095-3437（2022）11-0022-05

以2010年的《留學(xué)中國計劃》為起點，國家和來華留學(xué)教育領(lǐng)域分階段頒布多項具有戰(zhàn)略布局意義的政策，這些政策對來華留學(xué)教育的走向和定位影響深遠。對近十年來華留學(xué)政策的變遷和演化進行回顧、分析和總結(jié)，將為“十四五”階段的發(fā)展和下一步的政策調(diào)整與完善打下良好基礎(chǔ)。

公共政策是政府、非政府公共組織和民眾為實現(xiàn)特定時期的目標(biāo)，在對社會公共事務(wù)實施共同管理過程中所制定的行為準(zhǔn)則[1]。來華留學(xué)政策涉及政府、高等學(xué)校、受教育者、社會民眾等多個利益體，政策制定本質(zhì)上是對社會利益的分配過程。因此，來華留學(xué)政策與教育領(lǐng)域的其他政策一樣，屬于一種公共政策，具有公共政策的公共性、合法性、權(quán)威性、強制性、價值導(dǎo)向性、多樣性、動態(tài)性等特征[2]。本文嘗試運用新制度主義制度變遷理論，對近十年來我國來華留學(xué)政策的變遷路徑、變遷動因和政策評價等進行探討，尋找政策的變化動機和發(fā)展方向，以期為未來的政策制定和完善提供借鑒。

一、我國來華留學(xué)政策變遷的行動者辨析

在新制度主義制度變遷理論中，行動者或稱行動集團，是執(zhí)行和推進制度變遷的主體。新制度主義與舊制度主義的根本區(qū)別之一，就是加入了對行動者的行為及其影響的研究。由于行動者自身所具有的能動性和行為特征，使新制度主義對政策演變的研究帶有明顯的動態(tài)性，這是對舊制度主義只著眼于政策宏觀架構(gòu)研究的重要補充。新制度主義制度變遷理論認(rèn)為，行動者的利益、觀念與行動是理解制度變遷為何發(fā)生的關(guān)鍵所在[3]，其偏好對制度變遷的方向路徑和成敗效果起決定性作用。

在教育活動中，參與的主體主要包括政府、組織（主要指高等學(xué)校）與個人。一般來說，教育活動參與的主體都會成為制度變遷的行動者，是推動制度變遷的主要力量。在來華留學(xué)政策領(lǐng)域，政府行動者主要指教育部、外交部等國家級部委，也包括地市級行政機關(guān)；組織行動者指高等學(xué)校等實施和執(zhí)行來華留學(xué)政策的教育機構(gòu)；個人行動者主要指受教育對象（來華留學(xué)生群體）、社會個人及其形成的社會人群體。

（一）中央政府行動者：來華留學(xué)政策變遷的絕對牽引力

美國經(jīng)濟學(xué)家蘭斯·戴維斯和道格拉斯·諾斯提出了制度變遷過程中“第一行動集團”和“第二行動集團”的概念，認(rèn)為推動制度變遷的“第一行動集團”是在制度變遷中起主要決定作用的決策體。與其他領(lǐng)域行政政策基本相同，政府，尤其是中央政府，是我國來華留學(xué)政策變遷中占有主導(dǎo)地位的政策制定者和引導(dǎo)者?？傮w上看，來華留學(xué)政策同時具有外交屬性和教育屬性，因此，與教育領(lǐng)域的其他政策類別相比，其教育屬性相對較弱。

來華留學(xué)教育的辦學(xué)權(quán)、招生權(quán)和管理權(quán)在很長一段時間內(nèi)都屬于中央政府，或受到中央政府的統(tǒng)一管轄。直到20世紀(jì)90年代，部分權(quán)力開始下放，地方政府行動者的作用逐漸顯現(xiàn)。近年來，尤其是在一些與社會經(jīng)濟屬性更貼近的細分政策領(lǐng)域，比如來華留學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策設(shè)計方面，地方政府作為第一行動集團的成員，正在發(fā)揮越來越大的政策推動作用。以北京市為例，北京已經(jīng)陸續(xù)出臺關(guān)于外國留學(xué)生實習(xí)創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策，為在京高校的外國留學(xué)生申請“創(chuàng)業(yè)”許可提供政策依據(jù)。

（二）高等學(xué)校行動者：來華留學(xué)政策變遷的有力執(zhí)行者

根據(jù)道格拉斯·諾斯的新制度主義制度變遷理論，在第一行動集團進行政策方案決策后，就會由第二行動集團進行政策的執(zhí)行。從經(jīng)濟學(xué)的角度說，第二行動集團將在政策演變過程中幫助第一行動集團獲取利益。對于第一行動集團，也就是政府來說，如果沒有第二行動集團的參與和幫助，該項制度的調(diào)整就無法實現(xiàn)[4]。就來華留學(xué)政策及其演化來說，政府作為第一行動集團是政策的發(fā)起方和制定者，這些政策的落地和執(zhí)行無疑都需要高校作為實際的執(zhí)行者。因此，根據(jù)制度變遷理論，高校在政策演變過程中成為繼政府之后的第二重要行動者。

近年來，來華留學(xué)教育取得顯著成績，一方面，這得益于政府的精心布局，同時也與高等學(xué)校對相關(guān)政策的有效執(zhí)行和不斷改進分不開。另一方面，從來華留學(xué)教育政策的演變過程來看，高等學(xué)校作為行動者的主觀能動性也呈明顯的上升趨勢。比如越來越多的高等學(xué)校將來華留學(xué)教育納入學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，在校級層面加以部署與指導(dǎo)。從人才培養(yǎng)的角度來說，高等學(xué)校正在通過體制機制改革，在提高培養(yǎng)質(zhì)量、趨同管理等方面進行來華留學(xué)教育探索和嘗試。隨著人才培養(yǎng)質(zhì)量對來華留學(xué)教育的反哺作用越來越明顯，各高校也更加注重國際學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量。同時，高等學(xué)校通過與政府的溝通以及在細化政策方面的大膽嘗試，也對來華留學(xué)教育的政策演化也起到了一定的推動作用。

（三）社會人行動者：推動來華留學(xué)政策變遷的新興力量

新制度主義制度變遷理論認(rèn)為，第一行動集團和第二行動集團是推動制度變遷的主要力量。因其在制度變革中掌握著絕對壓倒性權(quán)力，它們也是研究者重點關(guān)注的研究對象。但是近年來，隨著技術(shù)變革和輿論傳播范式的迅速轉(zhuǎn)變，以無線平臺為主要基礎(chǔ)的社會人（群）意見發(fā)布渠道已經(jīng)形成，隨之而來的是社會人（群）參與公共政策監(jiān)督和評價的門檻逐漸降低。社會人（群）自下而上的意見集合對政策效果進行監(jiān)督，甚至推動實質(zhì)性的政策演變，已經(jīng)在各個公共政策領(lǐng)域?qū)乙姴货r。因此，社會人（群）正在成為事實上的行動者，并逐漸發(fā)展成為推動公共政策演變的重要力量。

就來華留學(xué)政策來說，由于受教育群體的特殊性，以及政策目的與教育本質(zhì)之間還有一定的偏差，在當(dāng)前階段不具備明顯的經(jīng)濟屬性，因此留學(xué)生作為來華留學(xué)教育活動中的利益相關(guān)體——受教育群體，更多的是政策的被動接受者，推動制度變遷的行動者特征不明顯?？梢哉f，整個來華留學(xué)政策演變的鏈條中缺少了外部反饋機制這一環(huán)。在這種情況下，雖然隨機性較強并且作用有限，但逐漸顯現(xiàn)作用的社會人（群）行動者能夠在一定程度上彌補這一缺陷，推動來華留學(xué)政策走向完善。

二、近十年來華留學(xué)政策的變遷路徑分析

對政策演變的路徑分析，是制度變遷理論研究的基本方法。其中歷史制度主義流派所運用的“關(guān)鍵節(jié)點”分析方法，能夠?qū)χ贫鹊某掷m(xù)和轉(zhuǎn)化做出清晰的理論性解釋。根據(jù)歷史制度主義理論，關(guān)鍵節(jié)點是指能夠決定下一階段歷史發(fā)展道路重大選擇的變遷期[5]，即關(guān)鍵節(jié)點事件可被視作某一階段政策演變的起點以及發(fā)展方向，對這一階段政策的進一步深化和完善起到奠基作用。運用這一分析方法，根據(jù)歷史進程中的重大事件和關(guān)鍵性政策，可將近十年來華留學(xué)教育政策路徑劃分為規(guī)模增長和核心飛躍兩個階段。

（一）規(guī)模增長階段（2010年—2015年）：政策導(dǎo)向明確，政策效果明顯

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）和《留學(xué)中國計劃》兩項重要文件出臺，為規(guī)模增長階段來華留學(xué)教育的發(fā)展指明了方向。這兩個文件成為這一時期政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點，將來華留學(xué)政策從上一時期的完善調(diào)整推進到有明確發(fā)展目標(biāo)的快速增長階段。

首先，確立了政策目標(biāo)。2010年7月，經(jīng)過反復(fù)醞釀后的《綱要》正式頒布，這是引領(lǐng)和指導(dǎo)未來十年我國教育改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件?！毒V要》明確指出，要“進一步擴大外國留學(xué)生規(guī)模。增加中國政府獎學(xué)金數(shù)量，重點資助發(fā)展中國家學(xué)生，優(yōu)化來華留學(xué)人員結(jié)構(gòu)”“實施留學(xué)中國計劃，擴大來華留學(xué)生規(guī)?！?[6]。為響應(yīng)和落實《綱要》的要求，教育部作為第一行動集團，于同年9月配合出臺了《留學(xué)中國計劃》，明確“到2020年，使我國成為亞洲最大的留學(xué)目的地國家”“全年在內(nèi)地高校及中小學(xué)校就讀的外國留學(xué)人員達到50萬人次，其中接受高等學(xué)歷教育的留學(xué)生達到15萬人”“保證中國政府獎學(xué)金的規(guī)模穩(wěn)定增加……鼓勵并支持地方政府、學(xué)校、企事業(yè)單位以及其他社會組織、自然人設(shè)立各類來華留學(xué)獎學(xué)金。逐步增加中國政府獎學(xué)金名額”[7]。這兩項國家宏觀教育政策奠定了這一階段來華留學(xué)教育發(fā)展的總基調(diào)和總?cè)蝿?wù)，即大力提升來華留學(xué)規(guī)模。可以說，這一階段中央政府的行動很大程度上詮釋了第一行動集團在政策變遷中的方向引領(lǐng)作用。

其次，政府通過配套措施推動了制度變遷。在這一階段，教育部作為中央政府的具體實施者，通過召開國家層面部署會議、協(xié)調(diào)工作機制和資源投入等舉措，推進政策落地，具體體現(xiàn)在：2010年9月底，全國來華留學(xué)工作會議在北京召開，面對新形勢，教育部向各級地方政府和高等學(xué)校全面部署了《綱要》和《留學(xué)中國計劃》的規(guī)劃與任務(wù)。這是改革開放以來來華留學(xué)教育領(lǐng)域舉辦的第四次國家級會議，與上一次會議時隔12年。2011年11月，教育部牽頭正式建立來華留學(xué)工作部際協(xié)調(diào)機制，與外交部、發(fā)改委、公安部、安全部、財政部、人社部等齊抓共管，同時進一步明確了來華留學(xué)教育的中央、地方、高校三級管理體制。為貫徹落實《綱要》中“增加高等學(xué)校外語授課的學(xué)科專業(yè)”的要求，教育部于2013年開始開展來華留學(xué)英語授課品牌課程評選，后主要由省級教育主管部門自行開展評審資助。

這一階段中央政府所出臺的關(guān)于明確來華留學(xué)教育政策方向的指導(dǎo)性文件，將擴大留學(xué)生教育規(guī)模作為主要任務(wù)，并設(shè)定了具體的規(guī)模發(fā)展目標(biāo)，出臺了一系列保障性政策，因此在國家、地方、高校的三級管理體系中貫徹較好，達成了共識。其中教育部和地市級教育行政機構(gòu)組成的第一行動集團，在政策變遷中起到了強有力的領(lǐng)導(dǎo)和牽引作用。高等學(xué)校作為第二行動集團積極響應(yīng)和配合政策變遷，努力在新的政策環(huán)境中發(fā)展推動來華留學(xué)教育事業(yè)。到2018年，我國的來華留學(xué)規(guī)模已達49.22萬人，提前完成了“成為亞洲最大的留學(xué)目的地國家”的政策目標(biāo)。同時應(yīng)看到，規(guī)模的快速增長帶來的培養(yǎng)質(zhì)量和教育管理問題也逐漸顯現(xiàn)，而新的信息技術(shù)也帶來了社會人（群）行動者的出現(xiàn)，形成了區(qū)別于以往任何一個時期的新形式的社會監(jiān)督力量，這些也都成為政策變遷的動因之一。

（二）核心飛躍階段（2015年至今）：依托國家重大外交戰(zhàn)略，推進內(nèi)部改革

2015年至今，來華留學(xué)教育制度變遷的顯著特點是，與國家重大外交戰(zhàn)略緊密配合，受國家政策性影響顯著。同時，規(guī)模目標(biāo)的順利實現(xiàn)以及內(nèi)外部形勢的變化，促使來華留學(xué)教育逐漸向教育屬性回歸，促使發(fā)展方向出現(xiàn)制度性調(diào)整。其中，2016年“一帶一路”重大國策和教育對外開放綱領(lǐng)性意見的出臺，成為這一時期指引來華留學(xué)政策兩條變遷主線的關(guān)鍵節(jié)點。

第一條變遷主線是隨國策而動?！耙粠б宦贰背h賦予了來華留學(xué)教育更為深遠的意義，進一步明確了來華留學(xué)教育在中國對外開放和國際交往層面的使命與責(zé)任。2016年7月，《推進共建“一帶一路”教育行動》（以下簡稱《行動》）應(yīng)運出臺?！缎袆印访鞔_要“全面提升來華留學(xué)人才培養(yǎng)質(zhì)量，把中國打造成為深受沿線各國學(xué)子歡迎的留學(xué)目的地國”[8]?！耙粠б宦贰背h成為這個階段政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點，對來華留學(xué)教育的招生、獎學(xué)金政策乃至教育內(nèi)容等都帶來了重大影響，也促使這一時期的來華留學(xué)政策具有明顯的政策傾向性。到2018年，政策效果逐漸顯現(xiàn)，“一帶一路”沿線國家來華留學(xué)生人數(shù)從2016年的20.8萬人增加到26.06萬人，占來華留學(xué)生總數(shù)的比例也從46.92%上升至52.95%。為配合和服務(wù)國家戰(zhàn)略，地方各級政府和高校在這一階段也陸續(xù)制定了“一帶一路”來華留學(xué)生的專門人才培養(yǎng)項目等政策措施，以保障政策結(jié)果。比如北京市出臺政策，建設(shè)“一帶一路”國家人才培養(yǎng)基地，吸引高層次研修人員來京學(xué)習(xí)。

這一時期來華留學(xué)政策的第二條變遷主線是發(fā)展重點出現(xiàn)政策性變化。自2010年來華留學(xué)教育規(guī)模目標(biāo)確立以來，來華求學(xué)人數(shù)顯著增長，但規(guī)模快速擴大的同時也帶來了培養(yǎng)和管理的諸多問題。對于大部分高等學(xué)校來說，以前作坊式的教育管理模式已經(jīng)無法應(yīng)對大體量的受教育群體，亟須規(guī)范管理，提升質(zhì)量，倒逼來華留學(xué)教育的重心從規(guī)模發(fā)展向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變。從2016年4月《關(guān)于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》頒布開始，具有重要指引作用的配套文件陸續(xù)出臺，發(fā)展方向和發(fā)展重點轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展。2016年10月，教育部召開了全國來華留學(xué)管理工作會議，提出了“規(guī)范管理、提質(zhì)增效、內(nèi)涵發(fā)展”的新要求。自此，提質(zhì)增效成為我國來華留學(xué)教育發(fā)展的關(guān)鍵詞，也成為政策變遷的主要方向。2017年教育部等三部委聯(lián)合頒布《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管理辦法》，2018年教育部印發(fā)《來華留學(xué)生高等教育質(zhì)量規(guī)范（試行）》，這一系列政策文件的出臺進一步指明了國家對來華留學(xué)教育質(zhì)量提升的要求。

國家的重大外交戰(zhàn)略成為來華留學(xué)政策轉(zhuǎn)變的初始力量，也為來華留學(xué)教育的未來發(fā)展帶來了新機遇。同時，國家經(jīng)濟和社會的飛速進步以及高等教育本身的發(fā)展要求，都對來華留學(xué)教育提出了新的挑戰(zhàn)，促使來華留學(xué)政策重心發(fā)生轉(zhuǎn)變。

（三）近十年我國來華留學(xué)政策路徑變遷的特征分析

第一，近十年來我國來華留學(xué)政策的制度變遷是一種強制性制度變遷。根據(jù)新制度主義的制度變遷理論，制度變遷的模式可分為誘致性變遷和強制性變遷。其中誘致性變遷是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群（個）人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行[9]，一般都是自下而上演進的。而強制性制度變遷是以政府命令和法律的形式自上而下頒布，并強制性推廣實行的，相對于誘致性制度變遷而言，其所用時間更短。我國的來華留學(xué)政策路徑變遷是一種典型的強制性制度變遷，從政策效果看，這種制度變遷的方式符合來華留學(xué)教育的發(fā)展規(guī)律。來華留學(xué)教育涉及社會層面廣，政策影響大，采用這一制度變遷方式能夠極大地降低變遷成本，彌補了誘致性制度變遷模式動力不足的缺陷。

第二，我國來華留學(xué)政策的制度變遷已形成了良性的路徑依賴。路徑依賴是制度變遷研究領(lǐng)域的重要概念，是指一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇[10]。來華留學(xué)制度從建立之初到經(jīng)過幾十年的變遷，已經(jīng)產(chǎn)生了較大的成本積累。政府、高等學(xué)校等行動者對政策形成了學(xué)習(xí)效應(yīng)，獎學(xué)金、質(zhì)量評價、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等各種配套政策的出臺也通過協(xié)作效應(yīng)共同影響著政策變遷的路徑，而全社會共同對來華留學(xué)政策已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的適應(yīng)性預(yù)期。這些都使來華留學(xué)制度變遷已經(jīng)形成了路徑依賴和自我強化機制。從政策變遷的效果來看，近年來華留學(xué)教育規(guī)模增長明顯，服務(wù)國家重大戰(zhàn)略和教育改革發(fā)展的作用日益凸顯，為社會發(fā)展和高等教育進步帶來了較大收益，是一種良性的路徑依賴。

三、近十年來華留學(xué)政策變遷的內(nèi)外部環(huán)境影響因素

公共政策環(huán)境，是指影響公共政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的綜合。來華留學(xué)政策作為一項公共政策，是內(nèi)外部環(huán)境的產(chǎn)物。而制度變革往往涉及社會發(fā)展的方方面面，不斷塑造和改變內(nèi)外部環(huán)境。充當(dāng)變革動力或壓力的環(huán)境因素不止一種，而是多重因素的交匯與聯(lián)合作用[11]。從政策變遷的內(nèi)外部環(huán)境影響因素角度看，我國來華留學(xué)政策既受到教育體系以外，比如外部制度、經(jīng)濟等環(huán)境要素的影響，又會在教育領(lǐng)域內(nèi)部環(huán)境中產(chǎn)生制度變遷的內(nèi)生動力。

（一）教育外部環(huán)境中影響來華留學(xué)政策變遷的綜合因素

一是國家的綜合國力變化。綜合國力是衡量一個國家整體發(fā)展實力的綜合性指標(biāo)，涵蓋經(jīng)濟、政治、教育、人力資源等各個方面。以反映經(jīng)濟發(fā)展最重要的GDP指標(biāo)來看，2010年我國GDP總值超過日本成為全球第二大經(jīng)濟體，近十年的GDP年度增長率一直保持在6.5%以上。同時，近年來我國制度穩(wěn)定，社會各行各業(yè)有序發(fā)展、欣欣向榮，經(jīng)濟和社會的繁榮昌盛為我國擴大來華留學(xué)教育提供了堅實的外部環(huán)境基礎(chǔ)和保障。另外，綜合國力的顯著增強，尤其是我國高等教育水平的不斷攀升，使來華留學(xué)具有越來越強的吸引力。

二是國家重大外交戰(zhàn)略的影響。一個國家的留學(xué)政策既屬于教育政策，同時又與國家外交政策高度關(guān)聯(lián)。比如，國家與生源國的外交政策變動，會對留學(xué)教育帶來直接影響。國家外交方針對來華留學(xué)的影響有些是突發(fā)、短期和局部的，有些重大外交政策則會對來華留學(xué)政策帶來激進和斷裂式的變遷。2015年“一帶一路”國家級頂層外交戰(zhàn)略的出臺，給來華留學(xué)政策帶來了根本性變化，其影響涉及來華留學(xué)政策的招生、培養(yǎng)和管理的各個方面，直接催生了《推進共建“一帶一路”教育行動》來華留學(xué)教育綱領(lǐng)性文件和地方政府的一系列相關(guān)指導(dǎo)及支持性政策。作為第二行動集團的高校，也出臺和調(diào)整了相關(guān)文件，共同推進了來華教育制度的又一次重大變遷。

三是技術(shù)發(fā)展造成的社會輿論監(jiān)督力度的加大。特別是近年來網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的廣泛使用，不僅給經(jīng)濟生產(chǎn)和生活方式帶來了重大變革，而且對制度變遷產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。最近十年，人們已經(jīng)越來越習(xí)慣將互聯(lián)網(wǎng)作為信息和資源溝通的平臺，這使得大到價值觀、小到對某件具體事情的看法，都可能在互聯(lián)網(wǎng)上迅速發(fā)酵，引起廣泛關(guān)注。來華留學(xué)制度作為一種公共政策，同樣也受到社會輿論的監(jiān)督。比如網(wǎng)民對高校國際學(xué)生活動組織、生活待遇、管理方式都曾引發(fā)質(zhì)疑和討論，進而造成規(guī)模性網(wǎng)絡(luò)事件，引起了政府管理部門和高等學(xué)校的注意和反思，并對獎學(xué)金等政策的調(diào)整帶來了影響。雖然這種方式具有隨機性，但社會人（群）正在越來越多地通過信息技術(shù)對來華留學(xué)政策進行評價和監(jiān)督，逐漸形成了一支推動政策變遷的外部力量。

（二）教育內(nèi)部環(huán)境中影響來華留學(xué)政策變遷的內(nèi)生動力

一是國家高等教育布局和思路的調(diào)整。一方面，隨著我國的改革開放和對外開放，高校獲得了更多的辦學(xué)自主權(quán)，在來華留學(xué)教育中的管理地位逐步提升，可以發(fā)揮更多的自主能動性從微觀層面對政策進行調(diào)整。另一方面，來華留學(xué)教育是高等教育的重要組成部分，“雙一流”建設(shè)等國家級品牌建設(shè)工程拉動了高等教育整體水平提升，促使來華留學(xué)教育產(chǎn)生不斷自我完善的內(nèi)生動力。同時，近年來高校主動參與高等教育的國際競爭，國際化程度尤其是來華留學(xué)教育的發(fā)展水平一直是重要的競爭因素，這些都從教育體系內(nèi)部推動來華留學(xué)教育政策的變遷，以滿足高等教育發(fā)展對來華留學(xué)教育水平的要求。

二是來華留學(xué)教育規(guī)模的攀升對高校的留學(xué)生教育和管理工作提出了挑戰(zhàn)。近十年來在國家政策的引領(lǐng)下，來華留學(xué)教育規(guī)模迅速擴大，2010年至2018年，全年在華學(xué)習(xí)的外國留學(xué)人員總數(shù)從26.5萬人增長至49.2萬人，漲幅超過85%。學(xué)歷生人數(shù)更是呈現(xiàn)翻倍增長，從2010年的10.7萬人增長至2018年的25.8萬人。面對在校園中學(xué)習(xí)生活的上千名國際學(xué)生，以前作坊式的管理方式已經(jīng)遠遠落后，對留學(xué)生的規(guī)范化和制度化管理需求是促使來華留學(xué)政策變遷的又一內(nèi)生動力。

三是來華留學(xué)市場的國際競爭。近十年來，留學(xué)市場的國際競爭愈加激烈，各國都以自身的綜合國力、教育資源、簽證移民政策等作為吸引留學(xué)生、留住優(yōu)秀人才的重要砝碼。日本于2008年公布了“亞洲門戶戰(zhàn)略”，將2025年留學(xué)日本人數(shù)達到100萬人作為目標(biāo)；加拿大將留學(xué)生規(guī)模目標(biāo)設(shè)定為2022年達到45萬人，而截至2017年，赴加留學(xué)人數(shù)已達到49萬人。在激烈的國際競爭影響下，對來華留學(xué)政策包括獎學(xué)金體系和規(guī)模、在華就業(yè)政策等做出相應(yīng)調(diào)整，也是大勢所趨。

四、結(jié)語

縱觀十年來來華留學(xué)教育政策的變遷，一方面，這種變遷積極響應(yīng)和服務(wù)國家政策，培養(yǎng)了大批熟悉和了解中國、知華友華的國際人才，這些國際人才正在世界各地發(fā)揮著連接中國和世界的橋梁作用。另一方面，隨著中國改革開放的不斷深入推進，我國來華留學(xué)教育的國家政策屬性和教育本質(zhì)屬性逐漸趨于平衡，來華留學(xué)教育除了在政策層面響應(yīng)國家外交需要，還將更多的關(guān)注點放在提升人才培養(yǎng)質(zhì)量上，這也將是未來政府主管部門和各高校關(guān)注來華留學(xué)教育的重要方向。

為了達到提質(zhì)增效的目標(biāo)，來華留學(xué)教育政策領(lǐng)域還有一些需要完善和改進之處，體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，在國家層面的政策出臺時，需要加強協(xié)調(diào)不同部門間的聯(lián)動機制，特別是高校作為行動者中的執(zhí)行角色，在政策制定過程中參與不夠，在后續(xù)的執(zhí)行過程中會面臨困難，影響政策執(zhí)行效果。第二，質(zhì)量提升任重道遠。國家層面于2018年出臺了《來華留學(xué)教育質(zhì)量規(guī)范（試行）》，2015年底啟動高等學(xué)校來華留學(xué)質(zhì)量認(rèn)證工作，但是從實際落實層面看，兩者聯(lián)系并不緊密，對高校的指導(dǎo)性意義也不明顯。第三，個人或社會人的參與渠道還需要進一步探索，使政策從制定到執(zhí)行、監(jiān)督都能在一個良性的運行軌道中，使不同行動者都能感受到政策的質(zhì)量效果和目標(biāo)實現(xiàn)，真正提升來華留學(xué)教育質(zhì)量。

［ 參 考 文 獻 ］

[1］ 陳慶云. 公共政策分析：第2版[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[2］ 郭俊華. 公共政策與公民生活[M]. 上海：上海交通大學(xué)出版社，2018.

[3］[11] 崔珊珊. 權(quán)力、觀念與制度：新制度主義政治學(xué)的制度變遷研究[D]. 長春：吉林大學(xué)，2019.

[4］ 厲以寧. 厲以寧經(jīng)濟史文集（第4卷）：工業(yè)化和制度調(diào)整[M]. 北京：商務(wù)印書館有限公司，2015.

[5］ 何俊志. 結(jié)構(gòu)、歷史與行為：歷史制度主義對政治科學(xué)的重構(gòu)[M]. 上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004.

[6］ 國務(wù)院.《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》[EB/OL].（2010-07-29）[2021-04-01]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201008/t20100802_93704.html.

[7］ 教育部關(guān)于印發(fā)《留學(xué)中國計劃》的通知[EB/OL].（2010-09-21）[2021-04-16].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A20/moe_850/201009/t20100921_108815.html.

[8］ 中辦國辦印發(fā)《關(guān)于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》[EB/OL].（2016-04-30）[2021-03-05].http：//www.

moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201605/t20160503_241658.html.

[9］ 俞懷寧，郭紅霞，謝從高. 比較政治學(xué)：理論與體制[M]. 武漢：武漢出版社，2007.

[10］ 盧現(xiàn)祥，朱巧玲. 新制度經(jīng)濟學(xué)：第2版[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2012.

［責(zé)任編輯：陳 明］