近十年來(lái)華留學(xué)政策變化研究

陸媛 吳丹

［摘 要］近十年來(lái)我國(guó)來(lái)華留學(xué)教育取得了令人矚目的成就，為國(guó)家外交和教育事業(yè)的發(fā)展起到了助推作用。成績(jī)的取得離不開(kāi)政策的布局、指引和落實(shí)，這十年來(lái)的來(lái)華留學(xué)政策隨著國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展而不斷變遷。文章基于來(lái)華留學(xué)政策是為一種公共政策的本質(zhì)，運(yùn)用新制度主義制度變遷理論對(duì)近十年的來(lái)華留學(xué)政策加以分析：通過(guò)對(duì)行動(dòng)者角色的辨別和闡釋?zhuān)骄坎煌袆?dòng)者在政策變遷中所起的作用；通過(guò)對(duì)變遷路徑的分析，從時(shí)間序列將變遷分為規(guī)模增長(zhǎng)和飛躍發(fā)展兩個(gè)階段，分析不同階段政策側(cè)重點(diǎn)帶來(lái)的發(fā)展效果；通過(guò)對(duì)來(lái)華留學(xué)政策的內(nèi)外部環(huán)境影響因素分析，探究不同因素如何對(duì)政策變遷產(chǎn)生影響。

［關(guān)鍵詞］來(lái)華留學(xué)；政策變化；制度變遷理論

［中圖分類(lèi)號(hào)］ G640 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 2095-3437（2022）11-0022-05

以2010年的《留學(xué)中國(guó)計(jì)劃》為起點(diǎn)，國(guó)家和來(lái)華留學(xué)教育領(lǐng)域分階段頒布多項(xiàng)具有戰(zhàn)略布局意義的政策，這些政策對(duì)來(lái)華留學(xué)教育的走向和定位影響深遠(yuǎn)。對(duì)近十年來(lái)華留學(xué)政策的變遷和演化進(jìn)行回顧、分析和總結(jié)，將為“十四五”階段的發(fā)展和下一步的政策調(diào)整與完善打下良好基礎(chǔ)。

公共政策是政府、非政府公共組織和民眾為實(shí)現(xiàn)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施共同管理過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則[1]。來(lái)華留學(xué)政策涉及政府、高等學(xué)校、受教育者、社會(huì)民眾等多個(gè)利益體，政策制定本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)利益的分配過(guò)程。因此，來(lái)華留學(xué)政策與教育領(lǐng)域的其他政策一樣，屬于一種公共政策，具有公共政策的公共性、合法性、權(quán)威性、強(qiáng)制性、價(jià)值導(dǎo)向性、多樣性、動(dòng)態(tài)性等特征[2]。本文嘗試運(yùn)用新制度主義制度變遷理論，對(duì)近十年來(lái)我國(guó)來(lái)華留學(xué)政策的變遷路徑、變遷動(dòng)因和政策評(píng)價(jià)等進(jìn)行探討，尋找政策的變化動(dòng)機(jī)和發(fā)展方向，以期為未來(lái)的政策制定和完善提供借鑒。

一、我國(guó)來(lái)華留學(xué)政策變遷的行動(dòng)者辨析

在新制度主義制度變遷理論中，行動(dòng)者或稱(chēng)行動(dòng)集團(tuán)，是執(zhí)行和推進(jìn)制度變遷的主體。新制度主義與舊制度主義的根本區(qū)別之一，就是加入了對(duì)行動(dòng)者的行為及其影響的研究。由于行動(dòng)者自身所具有的能動(dòng)性和行為特征，使新制度主義對(duì)政策演變的研究帶有明顯的動(dòng)態(tài)性，這是對(duì)舊制度主義只著眼于政策宏觀架構(gòu)研究的重要補(bǔ)充。新制度主義制度變遷理論認(rèn)為，行動(dòng)者的利益、觀念與行動(dòng)是理解制度變遷為何發(fā)生的關(guān)鍵所在[3]，其偏好對(duì)制度變遷的方向路徑和成敗效果起決定性作用。

在教育活動(dòng)中，參與的主體主要包括政府、組織（主要指高等學(xué)校）與個(gè)人。一般來(lái)說(shuō)，教育活動(dòng)參與的主體都會(huì)成為制度變遷的行動(dòng)者，是推動(dòng)制度變遷的主要力量。在來(lái)華留學(xué)政策領(lǐng)域，政府行動(dòng)者主要指教育部、外交部等國(guó)家級(jí)部委，也包括地市級(jí)行政機(jī)關(guān)；組織行動(dòng)者指高等學(xué)校等實(shí)施和執(zhí)行來(lái)華留學(xué)政策的教育機(jī)構(gòu)；個(gè)人行動(dòng)者主要指受教育對(duì)象（來(lái)華留學(xué)生群體）、社會(huì)個(gè)人及其形成的社會(huì)人群體。

（一）中央政府行動(dòng)者：來(lái)華留學(xué)政策變遷的絕對(duì)牽引力

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蘭斯·戴維斯和道格拉斯·諾斯提出了制度變遷過(guò)程中“第一行動(dòng)集團(tuán)”和“第二行動(dòng)集團(tuán)”的概念，認(rèn)為推動(dòng)制度變遷的“第一行動(dòng)集團(tuán)”是在制度變遷中起主要決定作用的決策體。與其他領(lǐng)域行政政策基本相同，政府，尤其是中央政府，是我國(guó)來(lái)華留學(xué)政策變遷中占有主導(dǎo)地位的政策制定者和引導(dǎo)者。總體上看，來(lái)華留學(xué)政策同時(shí)具有外交屬性和教育屬性，因此，與教育領(lǐng)域的其他政策類(lèi)別相比，其教育屬性相對(duì)較弱。

來(lái)華留學(xué)教育的辦學(xué)權(quán)、招生權(quán)和管理權(quán)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都屬于中央政府，或受到中央政府的統(tǒng)一管轄。直到20世紀(jì)90年代，部分權(quán)力開(kāi)始下放，地方政府行動(dòng)者的作用逐漸顯現(xiàn)。近年來(lái)，尤其是在一些與社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性更貼近的細(xì)分政策領(lǐng)域，比如來(lái)華留學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策設(shè)計(jì)方面，地方政府作為第一行動(dòng)集團(tuán)的成員，正在發(fā)揮越來(lái)越大的政策推動(dòng)作用。以北京市為例，北京已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)關(guān)于外國(guó)留學(xué)生實(shí)習(xí)創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策，為在京高校的外國(guó)留學(xué)生申請(qǐng)“創(chuàng)業(yè)”許可提供政策依據(jù)。

（二）高等學(xué)校行動(dòng)者：來(lái)華留學(xué)政策變遷的有力執(zhí)行者

根據(jù)道格拉斯·諾斯的新制度主義制度變遷理論，在第一行動(dòng)集團(tuán)進(jìn)行政策方案決策后，就會(huì)由第二行動(dòng)集團(tuán)進(jìn)行政策的執(zhí)行。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度說(shuō)，第二行動(dòng)集團(tuán)將在政策演變過(guò)程中幫助第一行動(dòng)集團(tuán)獲取利益。對(duì)于第一行動(dòng)集團(tuán)，也就是政府來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有第二行動(dòng)集團(tuán)的參與和幫助，該項(xiàng)制度的調(diào)整就無(wú)法實(shí)現(xiàn)[4]。就來(lái)華留學(xué)政策及其演化來(lái)說(shuō)，政府作為第一行動(dòng)集團(tuán)是政策的發(fā)起方和制定者，這些政策的落地和執(zhí)行無(wú)疑都需要高校作為實(shí)際的執(zhí)行者。因此，根據(jù)制度變遷理論，高校在政策演變過(guò)程中成為繼政府之后的第二重要行動(dòng)者。

近年來(lái)，來(lái)華留學(xué)教育取得顯著成績(jī)，一方面，這得益于政府的精心布局，同時(shí)也與高等學(xué)校對(duì)相關(guān)政策的有效執(zhí)行和不斷改進(jìn)分不開(kāi)。另一方面，從來(lái)華留學(xué)教育政策的演變過(guò)程來(lái)看，高等學(xué)校作為行動(dòng)者的主觀能動(dòng)性也呈明顯的上升趨勢(shì)。比如越來(lái)越多的高等學(xué)校將來(lái)華留學(xué)教育納入學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，在校級(jí)層面加以部署與指導(dǎo)。從人才培養(yǎng)的角度來(lái)說(shuō)，高等學(xué)校正在通過(guò)體制機(jī)制改革，在提高培養(yǎng)質(zhì)量、趨同管理等方面進(jìn)行來(lái)華留學(xué)教育探索和嘗試。隨著人才培養(yǎng)質(zhì)量對(duì)來(lái)華留學(xué)教育的反哺作用越來(lái)越明顯，各高校也更加注重國(guó)際學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量。同時(shí)，高等學(xué)校通過(guò)與政府的溝通以及在細(xì)化政策方面的大膽嘗試，也對(duì)來(lái)華留學(xué)教育的政策演化也起到了一定的推動(dòng)作用。

（三）社會(huì)人行動(dòng)者：推動(dòng)來(lái)華留學(xué)政策變遷的新興力量

新制度主義制度變遷理論認(rèn)為，第一行動(dòng)集團(tuán)和第二行動(dòng)集團(tuán)是推動(dòng)制度變遷的主要力量。因其在制度變革中掌握著絕對(duì)壓倒性權(quán)力，它們也是研究者重點(diǎn)關(guān)注的研究對(duì)象。但是近年來(lái)，隨著技術(shù)變革和輿論傳播范式的迅速轉(zhuǎn)變，以無(wú)線(xiàn)平臺(tái)為主要基礎(chǔ)的社會(huì)人（群）意見(jiàn)發(fā)布渠道已經(jīng)形成，隨之而來(lái)的是社會(huì)人（群）參與公共政策監(jiān)督和評(píng)價(jià)的門(mén)檻逐漸降低。社會(huì)人（群）自下而上的意見(jiàn)集合對(duì)政策效果進(jìn)行監(jiān)督，甚至推動(dòng)實(shí)質(zhì)性的政策演變，已經(jīng)在各個(gè)公共政策領(lǐng)域?qū)乙?jiàn)不鮮。因此，社會(huì)人（群）正在成為事實(shí)上的行動(dòng)者，并逐漸發(fā)展成為推動(dòng)公共政策演變的重要力量。

就來(lái)華留學(xué)政策來(lái)說(shuō)，由于受教育群體的特殊性，以及政策目的與教育本質(zhì)之間還有一定的偏差，在當(dāng)前階段不具備明顯的經(jīng)濟(jì)屬性，因此留學(xué)生作為來(lái)華留學(xué)教育活動(dòng)中的利益相關(guān)體——受教育群體，更多的是政策的被動(dòng)接受者，推動(dòng)制度變遷的行動(dòng)者特征不明顯?？梢哉f(shuō)，整個(gè)來(lái)華留學(xué)政策演變的鏈條中缺少了外部反饋機(jī)制這一環(huán)。在這種情況下，雖然隨機(jī)性較強(qiáng)并且作用有限，但逐漸顯現(xiàn)作用的社會(huì)人（群）行動(dòng)者能夠在一定程度上彌補(bǔ)這一缺陷，推動(dòng)來(lái)華留學(xué)政策走向完善。

二、近十年來(lái)華留學(xué)政策的變遷路徑分析

對(duì)政策演變的路徑分析，是制度變遷理論研究的基本方法。其中歷史制度主義流派所運(yùn)用的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”分析方法，能夠?qū)χ贫鹊某掷m(xù)和轉(zhuǎn)化做出清晰的理論性解釋。根據(jù)歷史制度主義理論，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是指能夠決定下一階段歷史發(fā)展道路重大選擇的變遷期[5]，即關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)事件可被視作某一階段政策演變的起點(diǎn)以及發(fā)展方向，對(duì)這一階段政策的進(jìn)一步深化和完善起到奠基作用。運(yùn)用這一分析方法，根據(jù)歷史進(jìn)程中的重大事件和關(guān)鍵性政策，可將近十年來(lái)華留學(xué)教育政策路徑劃分為規(guī)模增長(zhǎng)和核心飛躍兩個(gè)階段。

（一）規(guī)模增長(zhǎng)階段（2010年—2015年）：政策導(dǎo)向明確，政策效果明顯

2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）和《留學(xué)中國(guó)計(jì)劃》兩項(xiàng)重要文件出臺(tái)，為規(guī)模增長(zhǎng)階段來(lái)華留學(xué)教育的發(fā)展指明了方向。這兩個(gè)文件成為這一時(shí)期政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將來(lái)華留學(xué)政策從上一時(shí)期的完善調(diào)整推進(jìn)到有明確發(fā)展目標(biāo)的快速增長(zhǎng)階段。

首先，確立了政策目標(biāo)。2010年7月，經(jīng)過(guò)反復(fù)醞釀后的《綱要》正式頒布，這是引領(lǐng)和指導(dǎo)未來(lái)十年我國(guó)教育改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件?！毒V要》明確指出，要“進(jìn)一步擴(kuò)大外國(guó)留學(xué)生規(guī)模。增加中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金數(shù)量，重點(diǎn)資助發(fā)展中國(guó)家學(xué)生，優(yōu)化來(lái)華留學(xué)人員結(jié)構(gòu)”“實(shí)施留學(xué)中國(guó)計(jì)劃，擴(kuò)大來(lái)華留學(xué)生規(guī)?！?[6]。為響應(yīng)和落實(shí)《綱要》的要求，教育部作為第一行動(dòng)集團(tuán)，于同年9月配合出臺(tái)了《留學(xué)中國(guó)計(jì)劃》，明確“到2020年，使我國(guó)成為亞洲最大的留學(xué)目的地國(guó)家”“全年在內(nèi)地高校及中小學(xué)校就讀的外國(guó)留學(xué)人員達(dá)到50萬(wàn)人次，其中接受高等學(xué)歷教育的留學(xué)生達(dá)到15萬(wàn)人”“保證中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金的規(guī)模穩(wěn)定增加……鼓勵(lì)并支持地方政府、學(xué)校、企事業(yè)單位以及其他社會(huì)組織、自然人設(shè)立各類(lèi)來(lái)華留學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金。逐步增加中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金名額”[7]。這兩項(xiàng)國(guó)家宏觀教育政策奠定了這一階段來(lái)華留學(xué)教育發(fā)展的總基調(diào)和總?cè)蝿?wù)，即大力提升來(lái)華留學(xué)規(guī)模?？梢哉f(shuō)，這一階段中央政府的行動(dòng)很大程度上詮釋了第一行動(dòng)集團(tuán)在政策變遷中的方向引領(lǐng)作用。

其次，政府通過(guò)配套措施推動(dòng)了制度變遷。在這一階段，教育部作為中央政府的具體實(shí)施者，通過(guò)召開(kāi)國(guó)家層面部署會(huì)議、協(xié)調(diào)工作機(jī)制和資源投入等舉措，推進(jìn)政策落地，具體體現(xiàn)在：2010年9月底，全國(guó)來(lái)華留學(xué)工作會(huì)議在北京召開(kāi)，面對(duì)新形勢(shì)，教育部向各級(jí)地方政府和高等學(xué)校全面部署了《綱要》和《留學(xué)中國(guó)計(jì)劃》的規(guī)劃與任務(wù)。這是改革開(kāi)放以來(lái)來(lái)華留學(xué)教育領(lǐng)域舉辦的第四次國(guó)家級(jí)會(huì)議，與上一次會(huì)議時(shí)隔12年。2011年11月，教育部牽頭正式建立來(lái)華留學(xué)工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制，與外交部、發(fā)改委、公安部、安全部、財(cái)政部、人社部等齊抓共管，同時(shí)進(jìn)一步明確了來(lái)華留學(xué)教育的中央、地方、高校三級(jí)管理體制。為貫徹落實(shí)《綱要》中“增加高等學(xué)校外語(yǔ)授課的學(xué)科專(zhuān)業(yè)”的要求，教育部于2013年開(kāi)始開(kāi)展來(lái)華留學(xué)英語(yǔ)授課品牌課程評(píng)選，后主要由省級(jí)教育主管部門(mén)自行開(kāi)展評(píng)審資助。

這一階段中央政府所出臺(tái)的關(guān)于明確來(lái)華留學(xué)教育政策方向的指導(dǎo)性文件，將擴(kuò)大留學(xué)生教育規(guī)模作為主要任務(wù)，并設(shè)定了具體的規(guī)模發(fā)展目標(biāo)，出臺(tái)了一系列保障性政策，因此在國(guó)家、地方、高校的三級(jí)管理體系中貫徹較好，達(dá)成了共識(shí)。其中教育部和地市級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)組成的第一行動(dòng)集團(tuán)，在政策變遷中起到了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和牽引作用。高等學(xué)校作為第二行動(dòng)集團(tuán)積極響應(yīng)和配合政策變遷，努力在新的政策環(huán)境中發(fā)展推動(dòng)來(lái)華留學(xué)教育事業(yè)。到2018年，我國(guó)的來(lái)華留學(xué)規(guī)模已達(dá)49.22萬(wàn)人，提前完成了“成為亞洲最大的留學(xué)目的地國(guó)家”的政策目標(biāo)。同時(shí)應(yīng)看到，規(guī)模的快速增長(zhǎng)帶來(lái)的培養(yǎng)質(zhì)量和教育管理問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，而新的信息技術(shù)也帶來(lái)了社會(huì)人（群）行動(dòng)者的出現(xiàn)，形成了區(qū)別于以往任何一個(gè)時(shí)期的新形式的社會(huì)監(jiān)督力量，這些也都成為政策變遷的動(dòng)因之一。

（二）核心飛躍階段（2015年至今）：依托國(guó)家重大外交戰(zhàn)略，推進(jìn)內(nèi)部改革

2015年至今，來(lái)華留學(xué)教育制度變遷的顯著特點(diǎn)是，與國(guó)家重大外交戰(zhàn)略緊密配合，受?chē)?guó)家政策性影響顯著。同時(shí)，規(guī)模目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)以及內(nèi)外部形勢(shì)的變化，促使來(lái)華留學(xué)教育逐漸向教育屬性回歸，促使發(fā)展方向出現(xiàn)制度性調(diào)整。其中，2016年“一帶一路”重大國(guó)策和教育對(duì)外開(kāi)放綱領(lǐng)性意見(jiàn)的出臺(tái)，成為這一時(shí)期指引來(lái)華留學(xué)政策兩條變遷主線(xiàn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

第一條變遷主線(xiàn)是隨國(guó)策而動(dòng)?！耙粠б宦贰背h賦予了來(lái)華留學(xué)教育更為深遠(yuǎn)的意義，進(jìn)一步明確了來(lái)華留學(xué)教育在中國(guó)對(duì)外開(kāi)放和國(guó)際交往層面的使命與責(zé)任。2016年7月，《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動(dòng)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)》）應(yīng)運(yùn)出臺(tái)。《行動(dòng)》明確要“全面提升來(lái)華留學(xué)人才培養(yǎng)質(zhì)量，把中國(guó)打造成為深受沿線(xiàn)各國(guó)學(xué)子歡迎的留學(xué)目的地國(guó)”[8]。“一帶一路”倡議成為這個(gè)階段政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)來(lái)華留學(xué)教育的招生、獎(jiǎng)學(xué)金政策乃至教育內(nèi)容等都帶來(lái)了重大影響，也促使這一時(shí)期的來(lái)華留學(xué)政策具有明顯的政策傾向性。到2018年，政策效果逐漸顯現(xiàn)，“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家來(lái)華留學(xué)生人數(shù)從2016年的20.8萬(wàn)人增加到26.06萬(wàn)人，占來(lái)華留學(xué)生總數(shù)的比例也從46.92%上升至52.95%。為配合和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，地方各級(jí)政府和高校在這一階段也陸續(xù)制定了“一帶一路”來(lái)華留學(xué)生的專(zhuān)門(mén)人才培養(yǎng)項(xiàng)目等政策措施，以保障政策結(jié)果。比如北京市出臺(tái)政策，建設(shè)“一帶一路”國(guó)家人才培養(yǎng)基地，吸引高層次研修人員來(lái)京學(xué)習(xí)。

這一時(shí)期來(lái)華留學(xué)政策的第二條變遷主線(xiàn)是發(fā)展重點(diǎn)出現(xiàn)政策性變化。自2010年來(lái)華留學(xué)教育規(guī)模目標(biāo)確立以來(lái)，來(lái)華求學(xué)人數(shù)顯著增長(zhǎng)，但規(guī)模快速擴(kuò)大的同時(shí)也帶來(lái)了培養(yǎng)和管理的諸多問(wèn)題。對(duì)于大部分高等學(xué)校來(lái)說(shuō)，以前作坊式的教育管理模式已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)大體量的受教育群體，亟須規(guī)范管理，提升質(zhì)量，倒逼來(lái)華留學(xué)教育的重心從規(guī)模發(fā)展向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變。從2016年4月《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開(kāi)放工作的若干意見(jiàn)》頒布開(kāi)始，具有重要指引作用的配套文件陸續(xù)出臺(tái)，發(fā)展方向和發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展。2016年10月，教育部召開(kāi)了全國(guó)來(lái)華留學(xué)管理工作會(huì)議，提出了“規(guī)范管理、提質(zhì)增效、內(nèi)涵發(fā)展”的新要求。自此，提質(zhì)增效成為我國(guó)來(lái)華留學(xué)教育發(fā)展的關(guān)鍵詞，也成為政策變遷的主要方向。2017年教育部等三部委聯(lián)合頒布《學(xué)校招收和培養(yǎng)國(guó)際學(xué)生管理辦法》，2018年教育部印發(fā)《來(lái)華留學(xué)生高等教育質(zhì)量規(guī)范（試行）》，這一系列政策文件的出臺(tái)進(jìn)一步指明了國(guó)家對(duì)來(lái)華留學(xué)教育質(zhì)量提升的要求。

國(guó)家的重大外交戰(zhàn)略成為來(lái)華留學(xué)政策轉(zhuǎn)變的初始力量，也為來(lái)華留學(xué)教育的未來(lái)發(fā)展帶來(lái)了新機(jī)遇。同時(shí)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的飛速進(jìn)步以及高等教育本身的發(fā)展要求，都對(duì)來(lái)華留學(xué)教育提出了新的挑戰(zhàn)，促使來(lái)華留學(xué)政策重心發(fā)生轉(zhuǎn)變。

（三）近十年我國(guó)來(lái)華留學(xué)政策路徑變遷的特征分析

第一，近十年來(lái)我國(guó)來(lái)華留學(xué)政策的制度變遷是一種強(qiáng)制性制度變遷。根據(jù)新制度主義的制度變遷理論，制度變遷的模式可分為誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷。其中誘致性變遷是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群（個(gè)）人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行[9]，一般都是自下而上演進(jìn)的。而強(qiáng)制性制度變遷是以政府命令和法律的形式自上而下頒布，并強(qiáng)制性推廣實(shí)行的，相對(duì)于誘致性制度變遷而言，其所用時(shí)間更短。我國(guó)的來(lái)華留學(xué)政策路徑變遷是一種典型的強(qiáng)制性制度變遷，從政策效果看，這種制度變遷的方式符合來(lái)華留學(xué)教育的發(fā)展規(guī)律。來(lái)華留學(xué)教育涉及社會(huì)層面廣，政策影響大，采用這一制度變遷方式能夠極大地降低變遷成本，彌補(bǔ)了誘致性制度變遷模式動(dòng)力不足的缺陷。

第二，我國(guó)來(lái)華留學(xué)政策的制度變遷已形成了良性的路徑依賴(lài)。路徑依賴(lài)是制度變遷研究領(lǐng)域的重要概念，是指一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇[10]。來(lái)華留學(xué)制度從建立之初到經(jīng)過(guò)幾十年的變遷，已經(jīng)產(chǎn)生了較大的成本積累。政府、高等學(xué)校等行動(dòng)者對(duì)政策形成了學(xué)習(xí)效應(yīng)，獎(jiǎng)學(xué)金、質(zhì)量評(píng)價(jià)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等各種配套政策的出臺(tái)也通過(guò)協(xié)作效應(yīng)共同影響著政策變遷的路徑，而全社會(huì)共同對(duì)來(lái)華留學(xué)政策已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的適應(yīng)性預(yù)期。這些都使來(lái)華留學(xué)制度變遷已經(jīng)形成了路徑依賴(lài)和自我強(qiáng)化機(jī)制。從政策變遷的效果來(lái)看，近年來(lái)華留學(xué)教育規(guī)模增長(zhǎng)明顯，服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略和教育改革發(fā)展的作用日益凸顯，為社會(huì)發(fā)展和高等教育進(jìn)步帶來(lái)了較大收益，是一種良性的路徑依賴(lài)。

三、近十年來(lái)華留學(xué)政策變遷的內(nèi)外部環(huán)境影響因素

公共政策環(huán)境，是指影響公共政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的綜合。來(lái)華留學(xué)政策作為一項(xiàng)公共政策，是內(nèi)外部環(huán)境的產(chǎn)物。而制度變革往往涉及社會(huì)發(fā)展的方方面面，不斷塑造和改變內(nèi)外部環(huán)境。充當(dāng)變革動(dòng)力或壓力的環(huán)境因素不止一種，而是多重因素的交匯與聯(lián)合作用[11]。從政策變遷的內(nèi)外部環(huán)境影響因素角度看，我國(guó)來(lái)華留學(xué)政策既受到教育體系以外，比如外部制度、經(jīng)濟(jì)等環(huán)境要素的影響，又會(huì)在教育領(lǐng)域內(nèi)部環(huán)境中產(chǎn)生制度變遷的內(nèi)生動(dòng)力。

（一）教育外部環(huán)境中影響來(lái)華留學(xué)政策變遷的綜合因素

一是國(guó)家的綜合國(guó)力變化。綜合國(guó)力是衡量一個(gè)國(guó)家整體發(fā)展實(shí)力的綜合性指標(biāo)，涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、教育、人力資源等各個(gè)方面。以反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的GDP指標(biāo)來(lái)看，2010年我國(guó)GDP總值超過(guò)日本成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，近十年的GDP年度增長(zhǎng)率一直保持在6.5%以上。同時(shí)，近年來(lái)我國(guó)制度穩(wěn)定，社會(huì)各行各業(yè)有序發(fā)展、欣欣向榮，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的繁榮昌盛為我國(guó)擴(kuò)大來(lái)華留學(xué)教育提供了堅(jiān)實(shí)的外部環(huán)境基礎(chǔ)和保障。另外，綜合國(guó)力的顯著增強(qiáng)，尤其是我國(guó)高等教育水平的不斷攀升，使來(lái)華留學(xué)具有越來(lái)越強(qiáng)的吸引力。

二是國(guó)家重大外交戰(zhàn)略的影響。一個(gè)國(guó)家的留學(xué)政策既屬于教育政策，同時(shí)又與國(guó)家外交政策高度關(guān)聯(lián)。比如，國(guó)家與生源國(guó)的外交政策變動(dòng)，會(huì)對(duì)留學(xué)教育帶來(lái)直接影響。國(guó)家外交方針對(duì)來(lái)華留學(xué)的影響有些是突發(fā)、短期和局部的，有些重大外交政策則會(huì)對(duì)來(lái)華留學(xué)政策帶來(lái)激進(jìn)和斷裂式的變遷。2015年“一帶一路”國(guó)家級(jí)頂層外交戰(zhàn)略的出臺(tái)，給來(lái)華留學(xué)政策帶來(lái)了根本性變化，其影響涉及來(lái)華留學(xué)政策的招生、培養(yǎng)和管理的各個(gè)方面，直接催生了《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動(dòng)》來(lái)華留學(xué)教育綱領(lǐng)性文件和地方政府的一系列相關(guān)指導(dǎo)及支持性政策。作為第二行動(dòng)集團(tuán)的高校，也出臺(tái)和調(diào)整了相關(guān)文件，共同推進(jìn)了來(lái)華教育制度的又一次重大變遷。

三是技術(shù)發(fā)展造成的社會(huì)輿論監(jiān)督力度的加大。特別是近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的廣泛使用，不僅給經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和生活方式帶來(lái)了重大變革，而且對(duì)制度變遷產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。最近十年，人們已經(jīng)越來(lái)越習(xí)慣將互聯(lián)網(wǎng)作為信息和資源溝通的平臺(tái)，這使得大到價(jià)值觀、小到對(duì)某件具體事情的看法，都可能在互聯(lián)網(wǎng)上迅速發(fā)酵，引起廣泛關(guān)注。來(lái)華留學(xué)制度作為一種公共政策，同樣也受到社會(huì)輿論的監(jiān)督。比如網(wǎng)民對(duì)高校國(guó)際學(xué)生活動(dòng)組織、生活待遇、管理方式都曾引發(fā)質(zhì)疑和討論，進(jìn)而造成規(guī)模性網(wǎng)絡(luò)事件，引起了政府管理部門(mén)和高等學(xué)校的注意和反思，并對(duì)獎(jiǎng)學(xué)金等政策的調(diào)整帶來(lái)了影響。雖然這種方式具有隨機(jī)性，但社會(huì)人（群）正在越來(lái)越多地通過(guò)信息技術(shù)對(duì)來(lái)華留學(xué)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，逐漸形成了一支推動(dòng)政策變遷的外部力量。

（二）教育內(nèi)部環(huán)境中影響來(lái)華留學(xué)政策變遷的內(nèi)生動(dòng)力

一是國(guó)家高等教育布局和思路的調(diào)整。一方面，隨著我國(guó)的改革開(kāi)放和對(duì)外開(kāi)放，高校獲得了更多的辦學(xué)自主權(quán)，在來(lái)華留學(xué)教育中的管理地位逐步提升，可以發(fā)揮更多的自主能動(dòng)性從微觀層面對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整。另一方面，來(lái)華留學(xué)教育是高等教育的重要組成部分，“雙一流”建設(shè)等國(guó)家級(jí)品牌建設(shè)工程拉動(dòng)了高等教育整體水平提升，促使來(lái)華留學(xué)教育產(chǎn)生不斷自我完善的內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí)，近年來(lái)高校主動(dòng)參與高等教育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)際化程度尤其是來(lái)華留學(xué)教育的發(fā)展水平一直是重要的競(jìng)爭(zhēng)因素，這些都從教育體系內(nèi)部推動(dòng)來(lái)華留學(xué)教育政策的變遷，以滿(mǎn)足高等教育發(fā)展對(duì)來(lái)華留學(xué)教育水平的要求。

二是來(lái)華留學(xué)教育規(guī)模的攀升對(duì)高校的留學(xué)生教育和管理工作提出了挑戰(zhàn)。近十年來(lái)在國(guó)家政策的引領(lǐng)下，來(lái)華留學(xué)教育規(guī)模迅速擴(kuò)大，2010年至2018年，全年在華學(xué)習(xí)的外國(guó)留學(xué)人員總數(shù)從26.5萬(wàn)人增長(zhǎng)至49.2萬(wàn)人，漲幅超過(guò)85%。學(xué)歷生人數(shù)更是呈現(xiàn)翻倍增長(zhǎng)，從2010年的10.7萬(wàn)人增長(zhǎng)至2018年的25.8萬(wàn)人。面對(duì)在校園中學(xué)習(xí)生活的上千名國(guó)際學(xué)生，以前作坊式的管理方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，對(duì)留學(xué)生的規(guī)范化和制度化管理需求是促使來(lái)華留學(xué)政策變遷的又一內(nèi)生動(dòng)力。

三是來(lái)華留學(xué)市場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。近十年來(lái)，留學(xué)市場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，各國(guó)都以自身的綜合國(guó)力、教育資源、簽證移民政策等作為吸引留學(xué)生、留住優(yōu)秀人才的重要砝碼。日本于2008年公布了“亞洲門(mén)戶(hù)戰(zhàn)略”，將2025年留學(xué)日本人數(shù)達(dá)到100萬(wàn)人作為目標(biāo)；加拿大將留學(xué)生規(guī)模目標(biāo)設(shè)定為2022年達(dá)到45萬(wàn)人，而截至2017年，赴加留學(xué)人數(shù)已達(dá)到49萬(wàn)人。在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)影響下，對(duì)來(lái)華留學(xué)政策包括獎(jiǎng)學(xué)金體系和規(guī)模、在華就業(yè)政策等做出相應(yīng)調(diào)整，也是大勢(shì)所趨。

四、結(jié)語(yǔ)

縱觀十年來(lái)來(lái)華留學(xué)教育政策的變遷，一方面，這種變遷積極響應(yīng)和服務(wù)國(guó)家政策，培養(yǎng)了大批熟悉和了解中國(guó)、知華友華的國(guó)際人才，這些國(guó)際人才正在世界各地發(fā)揮著連接中國(guó)和世界的橋梁作用。另一方面，隨著中國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入推進(jìn)，我國(guó)來(lái)華留學(xué)教育的國(guó)家政策屬性和教育本質(zhì)屬性逐漸趨于平衡，來(lái)華留學(xué)教育除了在政策層面響應(yīng)國(guó)家外交需要，還將更多的關(guān)注點(diǎn)放在提升人才培養(yǎng)質(zhì)量上，這也將是未來(lái)政府主管部門(mén)和各高校關(guān)注來(lái)華留學(xué)教育的重要方向。

為了達(dá)到提質(zhì)增效的目標(biāo)，來(lái)華留學(xué)教育政策領(lǐng)域還有一些需要完善和改進(jìn)之處，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，在國(guó)家層面的政策出臺(tái)時(shí)，需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)不同部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，特別是高校作為行動(dòng)者中的執(zhí)行角色，在政策制定過(guò)程中參與不夠，在后續(xù)的執(zhí)行過(guò)程中會(huì)面臨困難，影響政策執(zhí)行效果。第二，質(zhì)量提升任重道遠(yuǎn)。國(guó)家層面于2018年出臺(tái)了《來(lái)華留學(xué)教育質(zhì)量規(guī)范（試行）》，2015年底啟動(dòng)高等學(xué)校來(lái)華留學(xué)質(zhì)量認(rèn)證工作，但是從實(shí)際落實(shí)層面看，兩者聯(lián)系并不緊密，對(duì)高校的指導(dǎo)性意義也不明顯。第三，個(gè)人或社會(huì)人的參與渠道還需要進(jìn)一步探索，使政策從制定到執(zhí)行、監(jiān)督都能在一個(gè)良性的運(yùn)行軌道中，使不同行動(dòng)者都能感受到政策的質(zhì)量效果和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，真正提升來(lái)華留學(xué)教育質(zhì)量。

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［責(zé)任編輯：陳 明］