住房制度改革與城市弱勢群體基礎教育機會

武中哲

(山東財經(jīng)大學 法學院，山東濟南 250014)

一、引言

城市弱勢群體的形成有多種原因，其中，弱勢群體家庭的子女缺乏良好的教育機會是導致“弱勢特征”在代際之間復制的主要原因。當教育在社會階層流動體系中發(fā)揮重要作用的時候，公民接受基礎教育的質(zhì)量會直接或間接影響到他們以后獲得文化資本、經(jīng)濟資本和政治資本的能力。兒童沒有能力自主選擇基礎教育學校，需要完全依賴家庭，因此基礎教育的條件對于兒童具有先賦性的意義。已有的研究得出結(jié)論:如果某種先賦因素是通過改變兒童自身的學習能力從而導致兒童的教育機會不平等的話，那么這類不平等將是持續(xù)的，不容易發(fā)生變化;如果某種因素是通過對兒童教育機會予以結(jié)構(gòu)性配置從而導致教育不平等的話，那么這類不平等就容易受到改變這種配置方式的力量的制約，并發(fā)生增強或減弱的相應變化①劉精明:《中國基礎教育領(lǐng)域中的機會不平等及其變化》，《中國社會科學》2008年第5期。。城市弱勢家庭的子女是否能夠擁有良好的基礎教育條件和機會對于他們在未來擺脫弱勢地位具有重要的意義。

城市居民的基礎教育機會與居住區(qū)域及居住條件有密切的聯(lián)系，世界上許多國家將義務教育階段就近入學作為一項基本政策，這一政策除了體現(xiàn)經(jīng)濟性、方便性和安全性之外，還傾向更有效地促進教育機會平等，保障公民基本的受教育權(quán)利。在中國城市社會，就近入學政策的公正性主要體現(xiàn)在對居住地或戶籍所在地范圍內(nèi)居民一視同仁，機會平等得以實現(xiàn)的前提是城市社區(qū)沒有明顯分化，并且不同區(qū)域的基礎教育資源配置沒有顯著差別。這個條件在改革前的社會組織和社會結(jié)構(gòu)條件下是基本可以滿足的，但是隨著市場化改革以及城市社區(qū)的分化和重組，這個前提條件存在的基礎已經(jīng)發(fā)生動搖。住房制度改革打破了原初的城市秩序，住房商品化使得不同收入水平的家庭可以通過購買商品房自主選擇居住社區(qū)。保障性住房政策的落實使得城市弱勢群體的居住地發(fā)生遷移，并且有形成規(guī)?；内厔荩纱藢е碌某鞘猩鐣煌A層的居住隔離開始形成。有研究認為，改革過程中社會成員的分化使城市社會的異質(zhì)化特征得以強化，導致不同職業(yè)和不同收入水平的居民居住區(qū)位的差異。城市社區(qū)將由傳統(tǒng)社區(qū)向階層化社區(qū)演變，進而導致居住分化與居住隔離。②張鴻雁:《侵入與接替——城市社會結(jié)構(gòu)變遷新論》，東南大學出版社2000年版。在就近入學的政策背景下，居住階層化的趨勢必然會對基礎教育的公正性產(chǎn)生影響。在這個過程中，政策的受損者往往是城市弱勢群體家庭，這些家庭無力購買商品房，因此無法按照自己的意愿選擇新的居住區(qū)，他們又沒有足夠的經(jīng)濟能力為子女選擇學校，只能依靠就近入學的政策。因此，在住房制度改革背景下，在保障性住房政策實施的過程中，城市弱勢群體能否擁有公正的基礎教育機會成為一個值得關(guān)注的問題。由于基礎教育的質(zhì)量會影響到兒童未來的發(fā)展機會，所以弱勢群體家庭的子女能否獲得高質(zhì)量的基礎教育對于擺脫弱勢地位的階層傳遞具有基礎性的作用。

二、改革過程中就近入學政策及效果

我國的基礎教育階段普遍實行的是就近入學的政策。1986年通過的《中華人民共和國義務教育法》就對義務教育階段就近入學的方式做出了明確規(guī)定。2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》第十二條規(guī)定:“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”所謂“就近入學”，就是義務教育階段的所有適齡兒童在自己的戶籍所在地就近進入政府設立的實施義務教育的學校。

原初政策的出發(fā)點是基于空間上便利與經(jīng)濟的因素，因為小學教育階段要有家長接送，就近入學有利于節(jié)省時間。另外，就近入學作為一項相對嚴格的政策來實施，要依據(jù)戶口所在地確定就讀學校，因此轄區(qū)內(nèi)的居民在子女入學方面就會享受到同等的待遇，從一開始就避開了其它先賦因素的影響，體現(xiàn)出一定的公正性。但是，這種公正性仍然是狹義的，即對轄區(qū)內(nèi)居民的公正性，而并不具有廣義上整個城市范圍內(nèi)的公正性。原因是城市的不同區(qū)域，基礎教育資源的配置是有差別的，有的學校師資力量比較雄厚，教學管理較規(guī)范;有些學校則缺少好的師資力量，教學質(zhì)量相對差一些。尤其是城市政府為了提高基礎教育競爭力和品牌形象，推出一些重點學校，在人力、物力和財力上予以重點傾斜。這樣，不同學區(qū)內(nèi)的城市居民家庭的子女在獲得基礎教育方面差生了差別，這種學校之間的差別并非局限于起始點的差別，在隨后的發(fā)展過程當中好的學校更容易吸引好的師資，并得到地方政府的資金支持，因而會有更好的發(fā)展前景，形成良性循環(huán)。而那些普通學校則難以吸引優(yōu)秀的師資，呈現(xiàn)出相反的效果。這種不斷擴大的效應在現(xiàn)實中的表現(xiàn)就是一個城市當中總是會存在幾所被大眾認同的“好學?！?，同時也有許多一般化的或者較差的學校。這些不同的學校由于其教學質(zhì)量的差別和大眾認同的差別，勢必會形成現(xiàn)實當中基礎教育效果的差別。尤為關(guān)鍵的是，當這種差別被社會“符號化”以后，會在家長和學生心中形成一種帶有弱勢色彩的“自我假設”，這種自我假設在現(xiàn)實中都將通過家長和學生的自我認同而得以實現(xiàn)。

正是由于主客觀方面的原因，人們的理性選擇應當是為子女選擇好的學校。但是在住房制度改革以前，城市居民的住房大多為單位分配或者家庭私房繼承。在單位體制的管理模式下，個人的選擇只能依附于單位的選擇。況且，改革前單位體制的特點是單位組織承擔了“辦社會”的功能，包括基礎教育在內(nèi)的、涉及到單位成員方方面面的許多社會事務都由單位組織來承擔。因此，在那個時期，基礎教育質(zhì)量的差別在很大程度上表現(xiàn)為單位組織的行政級別的差別，由單位組織性質(zhì)影響的周邊基礎教育資源的差別。在居民缺乏居住區(qū)選擇自由的前提下，不同區(qū)域基礎教育質(zhì)量的差別呈現(xiàn)出工作單位之間與不同居住區(qū)之間的多元化的差別。雖然存在著較大的差別，但是在住房制度改革以前，由于城市社會成員缺乏自主選擇住房，因而也缺少戶口遷移的自由，所以利用戶口遷移來選擇基礎教育學校的可能性相對較小。再者，基礎教育學校作為國家的事業(yè)單位，在改革之前乃至改革初期，禁止通過收費的渠道接受轄區(qū)以外的生源。基于此，在市場還沒有滲透到社會生活各個領(lǐng)域的時候，在住房制度和基礎教育制度改革還尚未實質(zhì)性推進的時候，制度力量在一定程度上限制了富裕者選擇好學校的自由，因而沒有表現(xiàn)出基礎教育機會的顯著分化。

隨著市場化改革的深入，這種相對均衡和穩(wěn)定的局面開始逐步被打破。首先，住房制度改革徹底改變了城市居民獲得住房的方式。住房改革是政府在解決具體住房問題的過程中以一種漸進方式逐步展開的，從最初提高單位公房租金到后來出售福利房，再到1998年頒布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，這個過程持續(xù)了20多年。到現(xiàn)在，貨幣買房已成為人們獲得房子的主渠道①張揚波:《住房轉(zhuǎn)型過程中的國家、市場與社會》，《蘭州大學學報》(社會科學版)2010年第4期。。在此背景下，原有的居住秩序必然被打破，新的居住秩序處在建構(gòu)的過程中。其次，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公民可支配的財富日益增加，直接導致了個人需求結(jié)構(gòu)的改變，從對生存性資料的關(guān)注轉(zhuǎn)移到發(fā)展性資料的需求。其中，最突出的就是使子女能夠接受優(yōu)質(zhì)教育的要求②俞健:《“就近入學”政策評估——弗蘭克·費希爾“公共政策評估方法”的運用》，《教育科學研究》2006年第11期。。另外，地方政府負擔基礎教育的基本體制沒有根本性變化，由于教育經(jīng)費投入、師資等基礎條件存在明顯的地方差異，教育擴展速度也會存在較大的地方性差異，這都使得兒童教育機會的區(qū)域性不平等表現(xiàn)得更為明顯③劉精明:《中國基礎教育領(lǐng)域中的機會不平等及其變化》，《中國社會科學》2008年第5期。。鑒于就近入學政策外部環(huán)境的諸多變化，當人們有了獲得良好教育資源的動機并且有了居住區(qū)選擇自由的時候，就近入學政策的公正性和有效性值得重新考量。特別是在保障性住房建設過程之中，弱勢群體的居住地域變化與他們子女的基礎教育機會獲得之間的關(guān)系應當引起足夠的注意。

三、社區(qū)分化整合中城市弱勢群體的基礎教育資源獲得

住房市場化的發(fā)展為人們選擇居住地提供了自由，使其從以往單位組織的約束中解放出來。這種自由的意義不僅僅在于單純的住房選擇自由，而且在其空間意義上是通過居住地選擇進而有目的地增加獲得公共資源的機會。在就近入學政策尚沒有改革的情況下，利用這種居住選擇的自由來獲得良好的基礎教育資源也必將成為城市社會成員的理性選擇。但是，這種選擇受到經(jīng)濟能力的制約。住房畢竟不同于普通商品，它的價值高，并非“召之即來揮之即去”。對于普通市民來說，需要長期的積累才能有能力購買商品房，有的家庭甚至很難有能力購買商品房。在這個過程中，不同收入水平的城市居民在居住地選擇的自由度方面開始出現(xiàn)差別，這種差別進一步演變?yōu)橄硎艿赜蛐怨操Y源的差別，其中基礎教育資源就是一個重要的方面。

由此可見，在城市住房市場化的過程中，義務教育的就近入學制度會促使父母在住房市場上用腳投票為子女選擇更好的學校，從而導致富裕家庭會擁有較好的教育資源，其子女會接受到較好的教育，因而在未來的發(fā)展過程中也天然地占據(jù)優(yōu)勢，而這種比較優(yōu)勢會進一步加劇社會分化。這個結(jié)論中蘊含著一個假設，即:富裕者會通過自己購買商品房的行為選擇居住地，有效利用基礎教育中“就近入學”的政策，使得子女接受良好的基礎教育。這個假設在一定程度上說明了居住地與基礎教育之間的關(guān)系，與此同時，城市中的許多中小學開始在改革的過程中推出“擇校”政策，那些戶口不在基礎教育法定片區(qū)的居民通過繳納一定的費用就可以取得該校的入學資格。

市場經(jīng)濟的初衷是增加社會成員的自由，進而解放和發(fā)展生產(chǎn)力，但是，這種自由在很多方面是有局限的。就住房選擇而言，會受到價格的限制。目前，包括基礎學校在內(nèi)的城市中較好的公共資源大多集中在社會經(jīng)濟發(fā)展程度較高的城市社區(qū)，這些社區(qū)的房價一般處在較高的水平，只有經(jīng)濟狀況好的家庭才可能通過購買住房的方式實現(xiàn)戶口向好的學區(qū)遷移，以達到擇校的目的。反之，這種選擇行為必將炒高好學區(qū)周邊的房產(chǎn)價格，導致經(jīng)濟條件不好的人群難以用購房的方式來實現(xiàn)對優(yōu)質(zhì)教育資源的選擇。這就無形當中為低收入家庭設置了一個獲得良好教育資源的壁壘，導致新的社會不公。富裕者或者利用自己的經(jīng)濟能力，并結(jié)合轉(zhuǎn)軌過程中住房政策的“空洞”擁有多套住房，因此，更有條件將自己的戶口落在好學區(qū)的社區(qū)范圍內(nèi)，居住地容易與戶口所在地分離，這也是目前城市社區(qū)中廣泛存在的“人戶分離”現(xiàn)象的原因?？傊?，富裕家庭可以通過以下選擇性策略保證其子女獲得好的基礎教育，一是通過購買商品房選擇居住區(qū)從而充分利用就近入學的基礎教育政策;二是通過將戶口保留在好學區(qū)內(nèi)并以此使得子女獲得良好基礎教育;三是花費一定的費用選擇更好的學校?？傮w上，富裕者群體在利用基礎教育資源方面與以前相比獲得了有效的改善，擁有了更多的選擇余地。

目前，城市的弱勢群體大體分為兩大部分，一是城市的老居民，二是新生的城市弱勢群體。前者包括那些收入較低、居住條件較差的老市民，他們祖輩生活在城市當中，居住地一般處于城市的中心地帶。后者主要是城市化過程中形成的包括農(nóng)民工在內(nèi)的城市弱勢群體，他們一般居住在城市的邊緣。城市的擴展使得那些仍處于城市中心的老舊住宅成為被拆遷的對象，原因是這些住宅的所在地擁有極高的商業(yè)價值。城市的拆遷改造以及地方政府為困難家庭推出的保障性住房有利于改善他們的居住條件，但是，這種居住條件的改善與獲得良好基礎教育之間存在矛盾。拆遷改造導致居住地的遷移和戶口的遷移，許多老居民家庭因為這種遷移失去了原有的良好的基礎教育機會。在這個矛盾中，弱勢群體往往沒有過多的選擇余地。因為家庭收入水平低，大多只能擁有一套住房，沒有條件實現(xiàn)居住地和戶口所在地的分離。無論是拆遷還是獲得保障住房，他們都缺少自主權(quán)，只能被動接受居住地改變的結(jié)果。開發(fā)商本質(zhì)上根本不會關(guān)心城市更新過程和更新目標本身，他們關(guān)心的是這個過程所帶來的贏利。借助于市場對城市中心居住標準的重新設定，政府讓中低收入階層欲哭無淚地離開城市中心①黃怡:《城市社會分層與居住隔離》，同濟大學出版社2006年版。。因此，在維持不變的“就近入學”的政策框架下，居住區(qū)域的變化意味著城市困難群體原來擁有的基礎教育機會的變化。

城市拆遷和保障住房的提供都是由地方政府完成的，基礎教育資源也是由政府配置的。在拆遷和保障住房建設中是否輔之以優(yōu)良的基礎教育公共資源的配置決定了城市低收入群體子女能否獲得好的基礎教育資源。在這個過程中，低收入群體沒有選擇的余地，只能依靠政策，政府行為是決定弱勢家庭子女能否獲得良好基礎教育的關(guān)鍵。但是，在經(jīng)濟增長為目標的地方政府激勵機制下，許多地方政府傾向于追求中短期內(nèi)財政收入的最大化。政府的這種經(jīng)濟目標會促使好的基礎教育學校與高檔住宅的結(jié)合。如果按照市場的邏輯，在基礎教育得到城市居民重視的情況下，好的基礎教育資源必然成為城市中高收入階層競爭的對象?，F(xiàn)實中大多城市的情況是，好的學區(qū)的地價和房價必然會被抬高，而這些較高的地價和房價創(chuàng)造了較高的地方財政收入，這往往與地方政府的目標是一致的。同時，這些較高地價和房價的地區(qū)必然會將拆遷安置房和保障住房排除在外，因為以上住房的建設受到成本的更多的限制。按照這種邏輯，如果地方政府是注重地方財政收入而非特別重視社會公平、教育公平，那么保障性住房政策的實施很有可能會減少低收入家庭的基礎教育資源。這就使得本來訴求平等教育機會的就近入學政策與住房政策產(chǎn)生交互作用，導致弱勢群體的階層傳遞，并進一步引發(fā)城市社區(qū)之間的隔離。如果沒有政府的合理規(guī)制，任其自然發(fā)展下去，那么很有可能形成城市社會階層之間居住區(qū)和公共資源的雙重隔離，進而導致城市社會階層的代際傳遞。要避免這樣的后果，需要地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共政策的各個方面，維護基礎教育的公平公正。

四、結(jié)論與政策建議

從以上的分析中可以發(fā)現(xiàn)，就近入學政策在特定的歷史背景下曾經(jīng)發(fā)揮了促進教育機會公平的作用，但是，隨著住房制度的改革，特別是住房保障政策的實施，這個政策減少了城市弱勢群體獲得良好基礎教育資源的機會，與住房政策的交互作用使其產(chǎn)生了一種分化與隔離的負面效果。這種分化與隔離一方面表現(xiàn)為城市弱勢群體子女不能獲得良好基礎教育，難以通過受教育擺脫父輩的弱勢地位;另一方面是通過對公共資源的選擇性爭奪，城市弱勢群體與其他社會階層會形成地域上的隔離。有學者通過對天津市居民的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個人接受教育在較大程度上受家庭條件的限制。所以，要真正實現(xiàn)機會均等，就必須在制度上保證每一個人都能享受到基礎教育，并能比較容易地接受高等教育。沒有教育機會的相對平等，社會流動過程中的機會均等是不可能實現(xiàn)的①嚴善平:《大城市社會流動的實態(tài)與機制——來自天津市居民問卷調(diào)查的實證分析》，《中國社會科學》2000年第3期。。這種相互影響作用的核心在于，城市中的住房弱勢群體在現(xiàn)有制度背景下產(chǎn)生衍生效應，因為住房弱勢導致基礎教育弱勢，由于基礎教育弱勢導致子女缺少獲得高等教育的作用，因而子女未來也很難擺脫在社會中的弱勢地位。這種衍生作用應當納入政策的視野，通過制度創(chuàng)新規(guī)避公共政策的交互作用。

針對住房商品化和保障性住房建設過程導致的城市社區(qū)的分化與重組，應當更加注重基礎教育設施的均衡配置。如果單純依靠市場機制配置教育資源，那么必然加劇不同社區(qū)之間教育機會的不平等。基礎教育屬于一種公共資源，而這種公共資源的配置應當滿足公平和公正的原則。政府是公共資源的提供者和管理者，這些公共資源并非僅僅包括廣場、花園和各種體育設施，更重要的是與百姓生活息息相關(guān)的教育、醫(yī)療等方面。城市的更新改造需要對老舊房屋進行拆遷，拆遷改造雖然能改善原居民的居住條件，但同時要考慮到這些居民對于基礎教育等其他方面的需要。如果在拆遷改造過程中無視城市弱勢群體與居住地相關(guān)的各種權(quán)利，那勢必導致拆遷有失公允。許多城市拆起過程中出現(xiàn)的釘子戶和上訪事件在很大程度上就是因為這些問題沒有得到妥善的處理。因此，與之相關(guān)的政府政策更應當體現(xiàn)系統(tǒng)、全面和公正的特點。由于改革過程中不同方面的制度設置之間難免存在的矛盾，而弱勢群體更容易成為這些矛盾的受害者，所以政府更應當因地制宜地采取措施，在政策實踐過程中大膽創(chuàng)新、銳意改革，著力維護社會的公平公正。

近年來，各個城市保障房的建設開始提速，這為城市弱勢群體帶來了福音，但是，與保障房相配套的公共教育設施同樣是一個重要的問題。在很多城市，中心區(qū)域已經(jīng)很難有足夠的空地來建設保障房，大量的保障房需要建到城市近郊，這些地方的交通問題、基礎教育學校的配置問題相繼而來。地方政府應當在廉租房、公租房和經(jīng)濟適用房的土地征用和房屋收購方面考慮基礎教育中就近入學的因素，而不是單純從成本收益角度出發(fā)來考慮問題。在一些城市，成片開發(fā)的保障房并非被中低收入家庭特別青睞，其中一個主要的原因是在改善了居住條件的同時剝奪了享受包括基礎教育在內(nèi)的其他公共資源的條件。因此，保障房的規(guī)劃建設應當納入城市公共資源保障的框架之內(nèi)，在空間上盡量促成中高檔商品房與保障房的相互交錯，以保證社會不同階層的成員能夠擁有相同的公共資源。在城市規(guī)劃的過程中應當協(xié)調(diào)包括教育行政部門在內(nèi)的多個政府主管部門參與其中，對基礎教育學校的分布進行全面論證。特別是在城市低收入家庭聚居的地區(qū)，更應當著重優(yōu)化基礎教育資源的配置，無論從基礎設施方面還是從師資力量方面都予以重點傾斜。