我國基本公共服務均等化的制約因素探析

朱德云 劉玉安

(山東財經大學財政稅務學院，山東濟南 250014)

完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化是實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的階段性目標。黨的十七屆三中全會將推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化作為農村改革發(fā)展的基本目標之一，強調到2020年要在全國基本形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化發(fā)展新格局。社會發(fā)展的基本宗旨是人人共享、普遍受益，而推進基本公共服務均等化就是要讓人們共享社會發(fā)展的成果，更好地促進社會公平與社會和諧。然而，由于發(fā)展不均衡等因素的影響，致使基本公共服務實踐中仍然存在著“供給不均”、“享受不均”等問題，這嚴重制約了基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)。進一步探尋制約基本公共服務均等化實現(xiàn)的因素，有益于盡快完善公共財政制度，全面實現(xiàn)我國基本公共服務均等化。目前，制約我國基本公共服務均等化的主要因素有:

(一)城鄉(xiāng)二元經濟結構

城鄉(xiāng)二元經濟結構是造成基本公共服務“供給不均”和“享受不均”的主要原因。城鄉(xiāng)二元化的經濟發(fā)展模式不僅拉大了城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的差距，而且也導致基本公共服務呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元的特點，最明顯的體現(xiàn)就是城市偏好性。以準公共品社會保障為例，一是社會保障政策的制定，先城市后農村。如最低生活保障制度，1999年國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，8年之后，2007年國務院才發(fā)布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》。二是社會保障內容，城市全面農村單一。在城市，已經基本形成了包括社會保險、社會救助和社會福利等比較完善的社會保障體系。而在農村，社會保險才剛剛起步，農村社會保障主要體現(xiàn)在五保供養(yǎng)制度和最低生活保障制度等社會救助項目上，而社會福利在農村還基本沒有。三是社會保障的財政投入，重城市輕農村。由于農民可以長期擁有土地使用權，這在一定程度上給予了農民經濟上的保障，但這也使政府忽視了農民享有的社會保障權利。由于人口結構的變化以及城市人口爆增，政府在社會保障投入上更多的著眼于城鎮(zhèn)人口，而放緩了農村社會保障的基本需求，致使城鄉(xiāng)社會保障資金投入的差距越拉越大。以社會救助為例，2007年我國農村建立最低生活保障制度后，各級財政努力提高對農村社會救助的投入。當年，各級財政用于城鎮(zhèn)和農村低保的支出分別為277.4億元和109.1億元，2010年提高到524.7億元和445.0億元，城鄉(xiāng)投入差距看似在不斷縮小，其實不然。2007年城鄉(xiāng)享受低保人數分別為2272.1萬人和3566.3萬人，至2010年，城鎮(zhèn)享受低保人數為2310.5萬人，增加了38.4萬人，而農村享受低保人數則達到了5214.0萬人，增加了1647.7萬人。大量增加的農村低保人口，直接導致城鄉(xiāng)低保標準和低保水平差距的進一步拉大(見表1)，城鄉(xiāng)基本公共服務享受不均問題更加突出。

表1 2006－2010年城鄉(xiāng)低保財政支出情況及低保標準

(二)區(qū)域發(fā)展不平衡

公共服務均等化很難直接度量，通常用地區(qū)間財政均等化程度表示公共服務均等化程度，此時的公共服務均等化更接近于財力均等化的概念。①楊林、陳書全:《青島市城鄉(xiāng)基本公共服務供給均等化實證研究》，《山東社會科學》2010年第1期。區(qū)域發(fā)展不平衡導致不同地區(qū)財政收入差別較大，直接造成不同地區(qū)基本公共服務能力不均。一方面城鄉(xiāng)二元經濟結構導致城鄉(xiāng)經濟發(fā)展極不平衡。改革開放以來，隨著我國經濟的高速發(fā)展，人民生活水平得到了極大提高，2009年我國的人均GDP達到25575元，②《中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社2010年版。人民生活總體上已經達到小康水平。然而，伴隨著經濟增長和人民生活的改善，我國城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡問題越來越突出，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大。有資料顯示，1978年我國城鄉(xiāng)居民收入差距為2.57:1，到2009年則達到3.33:1。如果考慮到城鎮(zhèn)居民享有各種補貼、勞保福利和社會保障等隱性收入，以及農民尚需從純收入中扣除柴草等不可能成為消費基金和用于再生產的部分，我國城鄉(xiāng)居民收入的實際差距約為6:1。③鄭夢雄:《我國城鄉(xiāng)居民實際收入差距大》，陜西網絡大講堂2008年3月8日。2010年我國農村居民人均純收入5919元，比上年增長10.9%;我國城鎮(zhèn)居民全年人均可支配收入19109元，比上年增長7.8%，盡管從增長速度上看，農村居民首次超過了城鎮(zhèn)居民，但城鄉(xiāng)居民收入差距仍然巨大，城鄉(xiāng)居民收入比為3.23:1。

另一方面，由于自然條件、國家政策等因素影響導致各省市之間以及東中西部區(qū)域經濟發(fā)展不平衡。從區(qū)域發(fā)展來看，東部沿海地區(qū)經濟發(fā)展較快，中西部地區(qū)發(fā)展較慢。以2009年為例，東部地區(qū)國內生產總值占全國的比重達到53.8%，財政收入的比重更是達到了57.6%，是西部地區(qū)的3倍。東部地區(qū)城鄉(xiāng)居民可支配收入也明顯高于中西部地區(qū)，2009年東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民可支配收入20953元，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)居民可支配收入分別為14367元和14213元;同期東部地區(qū)農村居民可支配收入為7156元，中西部地區(qū)農村居民可支配收入分別為4793元和3816元。

從各省市來看，經濟發(fā)展也很不平衡。由于自然條件等客觀原因以及國家政策影響，一些省份經濟發(fā)展緩慢，財政收入有限，如山西、海南、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆等地。而廣東、江蘇、山東、浙江等省份經濟發(fā)展迅速，財力強大。以2009年為例，西藏的財政收入為30.09億元，為31個省市自治區(qū)中的最低值，廣東省的財政收入為3649.81億元，為全國31個省市自治區(qū)中最高值，廣東省的財政收入是西藏的121倍。2009年全國31個省市自治區(qū)的平均國內生產總值為10984.09億元，只有13個省市自治區(qū)在平均值以上;平均財政收入為1051.70億元，只有10個省市自治區(qū)在平均值以上，有1/3以上的省市自治區(qū)在平均值以下，尤其是青海、甘肅、寧夏、新疆、西藏等西部省份財力極為匱乏。

“中國經濟發(fā)展的地區(qū)不平衡引起社會財富分配的不均衡，而財富分配上的不均衡直接導致了政府公共服務的財政支出能力、社會成員消費與投資能力的不均衡，并對社會成員形成心理沖擊與失衡?！雹芄÷?《中國基本公共服務均等化:困境與出路》，《中山大學學報》(社科版)2010年第5期?；竟卜盏呢斦С鍪嵌攘炕竟卜站然闹饕笜?，因此一個地區(qū)的財政收入在一定程度上直接影響著該地區(qū)的基本公共服務的能力。由于城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、區(qū)域發(fā)展不均衡等制約基本公共服務均等化因素的存在，在其他條件基本相同的情況下，財政水平與經濟水平呈正相關關系，故基本公共服務能力在一定程度上依賴于各地的財政水平和經濟發(fā)展水平。從以上分析可以看出，我國地區(qū)之間經濟發(fā)展水平差距較大，而財政轉移支付制度沒能發(fā)揮應有的作用，這就使得經濟發(fā)展水平較低、財力不足的地區(qū)基本公共服務的供給能力較差，從而阻礙基本公共服務均等化的實現(xiàn)。

另外，區(qū)域發(fā)展不平衡除了經濟發(fā)展不平衡之外，還存在著歷史積累的區(qū)域發(fā)展不平衡以及自然稟賦不同而導致的區(qū)域發(fā)展不平衡。一些地區(qū)歷史起點較高，基礎較好，各方面發(fā)展相對比較快，基本公共服務供給能力較強;相反，那些歷史起點較低的地區(qū)，基本公共服務供給能力就較弱。自然稟賦不同也會影響基本公共服務均等化的實現(xiàn)，如自然環(huán)境惡劣、資源稟賦匱乏的地區(qū)，為這些地區(qū)提供基本公共服務的成本也相對較高。

(三)體制不完善

實現(xiàn)基本公共服務均等化，有賴于體制的完善和創(chuàng)新。目前，我國的財政體制、人力資源配置體制還不完善，嚴重制約著我國基本公共服務均等化的實現(xiàn)。

首先，公共財政體制的制約。我國現(xiàn)行的公共財政體制是財力向上集中、負擔向下轉移、利益天平向城市傾斜的分稅制財政體制。在以“存量不動，調整增量”為原則的分稅制財政體制下，經濟好的地區(qū)在分配中占據優(yōu)勢，而經濟欠發(fā)達的地區(qū)反而得不到應有的補償，從而造成富裕地區(qū)越富裕，貧窮地區(qū)難以改變貧窮的分配格局，進而導致城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的財政資金分配不均。由于各級政府財力不均，以及轉移支付制度功能發(fā)揮欠佳、政府間財權、事權不清，再加上缺乏統(tǒng)一的法規(guī)政策約束，結果導致不同地區(qū)的基本公共服務水平相差懸殊。比如，各級政府在公共衛(wèi)生、義務教育、基本醫(yī)療、社會救助和社會福利等方面財權事權不清，責任模糊，在財政收入和基本公共服務支出方面缺乏明確的制度安排;在轉移支付方面，中央財政轉移支付缺乏科學合理的分配依據，分配具有隨意性，加上省級以下財政轉移支付制度建設滯后，轉移支付沒有發(fā)揮出應有的作用，這些都影響了基本公共服務均等化的實現(xiàn)。

其次，人力資源配置體制的制約?；竟卜站然枰谌肆Y源配置方面保持穩(wěn)定性、合理性和公平性，應根據不同地區(qū)的實際情況配置一定數量的具備高素質的基本公共服務人才，并通過制度保證這些人才的待遇，以使其安心地盡自己最大努力從事基本公共服務工作。但是，我國人力資源配置體制存在明顯的缺點，權力過于集中，隨機性特征尤為突出。比如，官員選拔還主要是“官選官”、“因人設事，因人擇官”，缺乏“民選官”等真實反映民意的情形，公共需求與意愿未能跟官員晉升有效關聯(lián)，民眾無法對官員形成約束，因而官員很少考慮公共利益和公共服務供給。另外，以肅貪為主要目的的異地干部交流機制使得官員變動頻繁，隨機性大，這對穩(wěn)定地執(zhí)行基本公共服務政策是不利的，從而也不利于基本公共服務均等化的實現(xiàn)。

(四)法律法規(guī)不健全

經過幾十年的努力，我國已經初步形成了包含基礎教育、公共衛(wèi)生、公共文化和社會保障等內容的基本公共服務框架，也在相應的框架范圍內制定了基本的公共服務法律規(guī)范，對基本公共服務的提供起到了一定的規(guī)范作用。但是，由于基本公共服務沒有統(tǒng)一法律作指引，實體法不健全、程序性法律相對滯后，不可避免地制約了基本公共服務的有效供給，阻礙了基本公共服務均等化的實現(xiàn)。

首先，我國缺乏統(tǒng)一的《基本公共服務法》(或《基本公共服務均等化法》)。我國《憲法》對社會保障、義務教育、就業(yè)等在原則上規(guī)定了公民的基本權利以及政府的責任，但與基本公共服務相關配套的普通法立法卻分散零亂，不同地區(qū)的基本公共服務差別較大，沒有統(tǒng)一的標準。其次，在實體法方面，我國目前已有《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國社會保險法》、《中華人民共和國勞動合同法》、《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國就業(yè)促進法》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國食品安全法》和《傳染病防治法》等在保護公民權利、為公民提供基本公共服務等方面提供了法律依據，但還不全面。如在社會救助方面，我國只有一些條例、辦法、通知等臨時性法規(guī)文件而缺乏《社會救助法》;在公共醫(yī)療方面也沒有高層次的實體法;而有關基本公共服務均等化的規(guī)定則更是缺乏高層次的法律。而且，由于在基本公共服務供給上存在城鄉(xiāng)分割，從而各級政府在提供具體的基本公共服務時就缺乏統(tǒng)一規(guī)范甚至無法可依，致使基本公共服務供給呈出現(xiàn)更多的隨意性和多變性，造成基本公共服務實質上的非均等化。再次，在程序法方面，我國公共服務的訴訟救濟渠道還非常有限。一般認為，公民在遇到基本公共服務供給不到位或者基本公共服務權益享受不均等問題時，可以提起行政訴訟，請求法院進行審查來維護自己的權益。但是，在我國的行政訴訟實踐中，抽象行政行為不可訴，而可訴的具體行政行為又非常有限。基本公共服務程序法不健全同樣制約和影響基本公共服務均等化的實現(xiàn)。

缺乏統(tǒng)一的基本公共服務法律使得基本公共服務的提供缺乏統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標準。實體法不健全使得基本公共服務的供給缺乏具體的操作規(guī)范和行為約束法規(guī)，而程序法的不健全會導致受損的公民權益得不到補救?？傊?，基本公共服務法律不健全制約著基本公共服務均等化的實現(xiàn)。

(五)公共決策機制不科學

市場一般通過競爭、供求以及由此決定的價格機制向社會提供私人產品，與市場機制不同，政府則通過向社會成員征稅來為其提供公共產品。這就要求政府必須設置一定的機制，使公眾能真實的表達自己對公共產品的需求和支付意愿，從而保證公共產品的供給達到最優(yōu)。這樣的機制應該包括“以手投票”的公共選擇機制①James Mcgill Buchanan，Gordon Tullock.The Calculus of Consent.The University Michigan Press，1962.13 －140.和“以腳投票”的蒂布特模型。②曹榮湘:《蒂布特模型》，社會科學文獻出版社2004年版，第9頁。公共選擇機制是指人們通過民主政治程序來決定公共產品的供給規(guī)模、結構，是把個人選擇轉化成集體選擇的一種過程;蒂布特模型則是指在遷徙自由的條件下，個人通過“以腳投票”來選擇他們認為能夠提供最優(yōu)公共產品和稅收組合的社區(qū)。在我國，這兩種機制的運行都存在一定的問題。

在我國“政治錦標賽”體制下，通常以GDP增長或其他一些可測量指標為官員政績的主要考核依據，公眾偏好被其取代，那些不易測量的公共服務往往得不到重視甚至是被忽視，致使“看病難、上學難、住房難”等與民生福祉密切相關的問題長期得不到解決，與民生相關的基本公共服務供給常常不受地方政府官員重視，更談不上去實現(xiàn)基本公共服務均等化了。以社會救助為例，我國現(xiàn)階段公共選擇中的一個突出問題是貧困群體在政府政策制定過程中的作用微乎其微。在各級政府決策中，人們很難看到貧困群體利益集團的代表，他們始終游離在政策制定過程之外，無法表達自己的真實意愿，更無法對政策制定者施壓。這一方面與貧困群體利益集團自身有關，貧困群體利益集團自身組織松散，對公共政策影響力較小，再加上他們大多數文化素質較低，政治參與意識差，不能恰當有效地表達自己對公共產品的需求意愿。另一方面，我國基層政府官員不是由公眾根據官員的政治傾向投票選舉產生，而主要是依靠行政任命。上級政府(中央政府)對地方政府首腦擁有絕對的任命權，這種體制導致了地方政府更加傾向于得到上級政府的認可，而不是提高轄區(qū)內納稅人和公共產品受益人的滿意程度。在信息傳遞鏈條過長的情況下，上級政府通常會把GDP和稅收增長率等顯性指標作為考核和獎懲地方官員的主要依據。③李軍杰:《地方政府行為扭曲分析》，《中國工業(yè)經濟》2004年第11期。如果GDP和稅收增長率與社會救助政策出現(xiàn)沖突，后者的執(zhí)行效果必然將大打折扣。受任政府官員作為經濟人，為了達到自身利益最大化，則傾向于供給一些時間短、見效快的顯性公共產品，致使我國基層公共產品供給，在總量不足的基本狀況下，又增加了供求結構性矛盾，社會救助的自身特點決定了其在基層政府公共產品供給中明顯處于劣勢。

而廣大貧困群體，在這種“自上而下”的決策體制下，缺乏表達社會救助需求意愿的渠道，只能是社會救助供給狀態(tài)的被動接受者。同時，我國又實行比較嚴格的戶籍管理制度，人員遷移的成本相當大，因此對貧困群體而言，無法采取“以腳投票”來主動選擇符合自身偏好的公共產品的支付和消費組合，只能被局限于現(xiàn)行居住范圍之內。由于以上條件的限制，貧困群體只能長期處于社會救助供給數量短缺且供給結構不合理的狀態(tài)，基本公共服務均等化難以實現(xiàn)也就容易理解了。

綜上所述，城鄉(xiāng)二元經濟結構、區(qū)域發(fā)展不平衡、體制不完善、法律不健全以及公共決策機制不科學是目前制約我國基本公共服務均等化的主要因素。因此，破除二元制經濟結構，制定統(tǒng)一的基本公共服務法律，改革財政體制和人力資源配置體制，完善公共決策機制是促進基本公共服務均等化的明智舉措。