淺談如何完善通用航空安全管理體系建設(shè)

□民航珠海空管站 廖嘉敏/文

自國(guó)務(wù)院2016年出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》以來，我國(guó)通用航空迎來快速發(fā)展期。目前“放管結(jié)合、以放為主”的政策著眼于放開通用航空市場(chǎng)，激發(fā)資本活力，解決了讓通用航空飛起來和熱起來的問題。民航局發(fā)布的《2020年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2020年底，我國(guó)通用航空企業(yè)共計(jì)523家，現(xiàn)有注冊(cè)通用航空器2892架，在冊(cè)管理的通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量達(dá)到339個(gè)。隨著通用航空飛行作業(yè)量（見圖1）穩(wěn)步上升，也引發(fā)了一系列的安全問題，平衡好安全與發(fā)展的關(guān)系，是保證通用航空持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，迫切需要進(jìn)一步完善通用航空安全管理體系建設(shè)。

圖1：2011～2020年中國(guó)通航飛行作業(yè)小時(shí)量（單位：萬小時(shí)）

我國(guó)通用航空安全管理體系建設(shè)現(xiàn)狀

目前，我國(guó)通航企業(yè)主要業(yè)務(wù)集中于培訓(xùn)類飛行，同時(shí)也為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)提供服務(wù)，特別是在應(yīng)急救援方面，通用航空正在發(fā)揮越來越重要的作用。但是工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)服務(wù)市場(chǎng)單一，私人消費(fèi)比重偏低。近年來雖然也在積極努力地提供空中游覽、跳傘及短途運(yùn)輸、公務(wù)包機(jī)等服務(wù)，但尚未真正成為國(guó)家航空運(yùn)輸?shù)囊徊糠??？傮w來看。我國(guó)通用航空業(yè)雖已發(fā)展多年，但是相對(duì)分散，尚未形成區(qū)域聚集效應(yīng)，無論是運(yùn)行模式還是安全管理均處在探索階段。如通用航空的保障水平總體偏低、通用航空飛行事故頻發(fā)、很多通航企業(yè)運(yùn)營(yíng)虧損都是不爭(zhēng)的事實(shí)。

因此，與運(yùn)輸航空運(yùn)行環(huán)境相比，通用航空由于低空運(yùn)行環(huán)境復(fù)雜、用途種類多樣、保障設(shè)備設(shè)施薄弱、專業(yè)人員短缺、安全監(jiān)管不匹配等因素，導(dǎo)致通用航空安全管理體系建設(shè)難度遠(yuǎn)高于運(yùn)輸航空，且進(jìn)展遲緩，也導(dǎo)致我國(guó)通用航空飛行事故和征候遠(yuǎn)高于運(yùn)輸航空。

我國(guó)通用航空安全管理體系建設(shè)面臨的問題

（一）缺少獨(dú)立的法規(guī)體系和運(yùn)行模式

雖然近年來局方出臺(tái)了一系列關(guān)于通用航空保障的規(guī)范性文件，但在通用航空安全管理方面的法規(guī)文件未成體系，很多情況下都需要沿用運(yùn)輸航空的管理模式進(jìn)行，然而由于通用航空與傳統(tǒng)民航運(yùn)輸存在極大差異，現(xiàn)有運(yùn)輸航空安全管理體系對(duì)于通用航空并不完全適用。同時(shí)，通用航空缺乏自主的運(yùn)行模式和管理模式，極大的局限了通用航空安全管理體系建設(shè)，對(duì)通用航空運(yùn)行保障中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題缺乏針對(duì)性的關(guān)注，往往都是事發(fā)后找原因，不能從根本上解決問題。法律法規(guī)的建設(shè)是屬于行業(yè)的頂層設(shè)計(jì)，通用航空安全管理法規(guī)體系的不健全，極大地限制了通用航空的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）通用航空機(jī)型種類繁雜，管理難度大

通用航空作業(yè)種類繁多，機(jī)型相比于運(yùn)輸航空更加復(fù)雜多樣。不同用途的機(jī)型數(shù)量也較多，一般是以輕小型飛機(jī)為主，且飛機(jī)性能差異較大。表1是我國(guó)通用航空常用機(jī)型表，通用航空機(jī)型多樣這一特點(diǎn)，給前期的統(tǒng)一管理與后期的維修保障都帶來了一定的難度。

（三）維修保障專業(yè)技術(shù)匱乏

飛行安全是通用航空運(yùn)營(yíng)的根本，而維修保障是飛行安全的基石。相比于運(yùn)輸航空，通用航空起步較晚，在維修保障方面呈現(xiàn)出兩方面特點(diǎn)：

一方面是通用航空維修保障專業(yè)人才短缺。目前各類民航院校很少專門開設(shè)通用航空類的課程，導(dǎo)致通用航空維修專業(yè)人才嚴(yán)重不足，不少通航運(yùn)營(yíng)公司為了降低運(yùn)營(yíng)成本，缺乏對(duì)維修人員專業(yè)的培訓(xùn)，而且由于通航機(jī)構(gòu)的維修量較少，導(dǎo)致維修人員缺少實(shí)際操作的鍛煉機(jī)會(huì)，這在一定程度上限制了通航公司的安全管理水平提升。

另一方面是通航企業(yè)大多規(guī)模較小，維修設(shè)施設(shè)備投入少。在維修保障設(shè)備方面，我國(guó)通用航空目前沒有形成完整的市場(chǎng)，大部分的通用航空器維修設(shè)備需要依賴國(guó)外進(jìn)口，維修保障工作也需要國(guó)外生產(chǎn)廠商來完成，缺乏有效的工程技術(shù)與航材支持。

（四）通航企業(yè)安全管理水平較低，監(jiān)管方式單一

相比于運(yùn)輸航空和空管系統(tǒng)，通用航空安全管理體系建設(shè)相對(duì)滯后，通航企業(yè)大多是參照運(yùn)輸航空的管理體系進(jìn)行管理，但是硬件和軟件方面與運(yùn)輸航空相比過于落后，安全管理專業(yè)人才稀缺，大多數(shù)安全管理人員都是從一線抽調(diào)的，沒有經(jīng)過系統(tǒng)性的培訓(xùn)考核，因此很難摸索出針對(duì)通用航空保障特點(diǎn)的安全管理模式，導(dǎo)致很多安全管理人員會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管不到位或監(jiān)管手段單一的現(xiàn)象。這種脫離實(shí)際的安全管理，在一定程度上限制了通用航空的發(fā)展，阻礙了通用航空安全管理體系的建設(shè)。

通用航空的監(jiān)管方式一般分為事前、事中與事后監(jiān)管。目前我國(guó)通用航空監(jiān)管方式更多的是“重準(zhǔn)入許可，輕日常管理”“重規(guī)則性監(jiān)控，輕真實(shí)性通用航空安全風(fēng)險(xiǎn)分析研究監(jiān)控”“重事后懲罰、輕事前引導(dǎo)和事中追蹤”，因此安全監(jiān)管的成效不明顯，對(duì)通用航空安全管理體系建設(shè)很難起到促進(jìn)作用。

（五）通用航空自主運(yùn)行保障能力弱

民航局印發(fā)的《通用航空空管運(yùn)行規(guī)定》，明確了低空空域中通用航空的保障辦法，但在實(shí)際運(yùn)行中，低空環(huán)境復(fù)雜，障礙物多，天氣形勢(shì)變化快，大多數(shù)通航公司缺乏低空監(jiān)視設(shè)備，導(dǎo)致公司運(yùn)控很難及時(shí)掌握飛機(jī)動(dòng)態(tài)。目前通航飛機(jī)主要還是依靠空管對(duì)其監(jiān)控，自主管理能力匱乏，并且通航公司運(yùn)控人員很少參與航路航線或作業(yè)空域的管理和規(guī)劃，飛行計(jì)劃大多由機(jī)組或者機(jī)務(wù)向空管部門提交，致使機(jī)組在飛行前對(duì)所飛空域的凈空條件和航路結(jié)構(gòu)難易程度沒有充分的了解，特別是在比較偏遠(yuǎn)的地帶，在通航公司自行組織飛行的情況下，一旦發(fā)生緊急情況，很難做到及時(shí)響應(yīng)、及時(shí)處置、及時(shí)通報(bào)，很大程度上增大了通用航空的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

完善我國(guó)通用航空安全管理體系建設(shè)的建議

通用航空的安全管理體系建設(shè)可以從健全安全法規(guī)體系、建立自主運(yùn)營(yíng)模式、完善安全運(yùn)行管理機(jī)制、完善安全監(jiān)督管理機(jī)制、加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)等五個(gè)方面入手。圖2是通用航空安全管理體系建設(shè)的構(gòu)建圖，第二層是完善通用航空安全管理體系建設(shè)的五條建議，第三層是實(shí)現(xiàn)每條建議需要完成的任務(wù)。

圖2：通用航空安全管理體系建設(shè)構(gòu)建圖

（一）健全安全法規(guī)體系

法律法規(guī)是通用航空安全保障的基礎(chǔ)，通航企業(yè)的安全政策和安全目標(biāo)主要來源于此，完善的法規(guī)體系有利于凈化通航市場(chǎng)。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)該針對(duì)通用航空運(yùn)行特點(diǎn)，借鑒國(guó)外通用航空發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)一些有別于運(yùn)輸航空，更加適用于通用航空的安全管理指導(dǎo)性文件，形成規(guī)章體系；規(guī)章管理部門要及時(shí)關(guān)注國(guó)內(nèi)外通用航空發(fā)展趨勢(shì)，定期更新相關(guān)規(guī)章制度，與時(shí)俱進(jìn)，提高規(guī)章文件的實(shí)用性；局方要督促通航企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)規(guī)章要求，建立定期考核制度，將安全管理責(zé)任落實(shí)到人頭，推動(dòng)通航企業(yè)安全文化建設(shè)。

（二）建立自主運(yùn)營(yíng)模式

通用航空應(yīng)當(dāng)建立有別于運(yùn)輸航空的經(jīng)營(yíng)管理模式，首先要有明確的組織管理架構(gòu)和人員分工，不能再像現(xiàn)在這樣，飛行員還要分散精力處理飛行計(jì)劃申請(qǐng)、放行申請(qǐng)等事務(wù)；其次，放寬通航機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批權(quán)限，著眼于通航機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，加大對(duì)通航機(jī)場(chǎng)建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)的政策支持和資金補(bǔ)貼，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入通航機(jī)場(chǎng)建設(shè)中，加快構(gòu)建我國(guó)通用航空網(wǎng)絡(luò)。目前通用航空保障服務(wù)主要還是依托空管，在大中型機(jī)場(chǎng)一定是優(yōu)先保障運(yùn)輸航空，很難做到對(duì)通用航空進(jìn)行全面服務(wù)，因此加快FSS的建設(shè)很有必要，就保障情況而言，F(xiàn)SS只有先與地方政府和空管部門聯(lián)合建設(shè)，才能快速有效的建立FSS服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，這樣通航飛行可以通過FSS服務(wù)網(wǎng)絡(luò)獲得所需服務(wù)，通過這種方式既緩解了空管的指揮壓力又能保證通航飛行安全。

（三）完善安全運(yùn)行管理機(jī)制

安全運(yùn)行管理主要注重安全風(fēng)險(xiǎn)管理、安全信息管理和應(yīng)急管理。安全風(fēng)險(xiǎn)管理主要包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及風(fēng)險(xiǎn)控制三個(gè)方面，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別需要先理清通用航空運(yùn)行保障流程，然后從人—機(jī)—環(huán)—管四個(gè)方面對(duì)通用航空保障每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行危險(xiǎn)源識(shí)別和安全隱患排查，找出影響通航運(yùn)行的不利因素，建立危險(xiǎn)源清單，分析發(fā)生危險(xiǎn)的可能性和嚴(yán)重性，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定有效危險(xiǎn)源后，制定風(fēng)險(xiǎn)管控措施，實(shí)施控制。安全信息的管理要結(jié)合局方下發(fā)的安全管理類文件，明確信息的收集、整理、上報(bào)、反饋等程序，創(chuàng)建暢通的信息溝通渠道，為不安全事件調(diào)查提供依據(jù)。應(yīng)急管理是通用航空保障中不可或缺的一環(huán)，需要結(jié)合危險(xiǎn)源，針對(duì)通用航空在飛行中可能出現(xiàn)的不正常情況制定對(duì)應(yīng)的應(yīng)急處置方案，應(yīng)急管理是需要聯(lián)合協(xié)調(diào)多部門共同開展的，其核心是快速響應(yīng)、有效處置，因此通航公司需要不斷完善應(yīng)急處置手冊(cè)，加強(qiáng)應(yīng)急演練，定期進(jìn)行復(fù)盤。

（四）完善安全監(jiān)督管理機(jī)制

通用航空安全運(yùn)行只靠健全的法律法規(guī)約束是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它需要相關(guān)部門的嚴(yán)格監(jiān)管才能使規(guī)章制度落地。在安全監(jiān)督管理這方面，通用航空可以借鑒局方對(duì)運(yùn)輸航空或空管系統(tǒng)的監(jiān)管方式，采用統(tǒng)一管理，分級(jí)負(fù)責(zé)的監(jiān)管機(jī)制，設(shè)立專門的安全管理部門，負(fù)責(zé)本單位危險(xiǎn)源識(shí)別與分析、規(guī)章符合性檢查、專項(xiàng)安全監(jiān)督檢查與抽查、安全形勢(shì)上報(bào)等工作，發(fā)現(xiàn)問題督促責(zé)任方及時(shí)整改，定期回訪；企業(yè)內(nèi)部要根據(jù)局方下發(fā)的《民航安全從業(yè)人員工作作風(fēng)建設(shè)指導(dǎo)意見》，制定崗位、人員各層級(jí)的工作問題負(fù)面清單、安全生產(chǎn)責(zé)任清單、及關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制清單，并安排企業(yè)安全管理人員進(jìn)行定期檢查。

（五）加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)

專業(yè)的人做專業(yè)的事。通用航空安全保障也是同樣的道理。根據(jù)通用航空現(xiàn)狀，通航企業(yè)除了培養(yǎng)飛行人才外，有兩類專業(yè)技術(shù)人員亟須培養(yǎng)，第一是專業(yè)的通用航空安全管理人員，第二是專業(yè)的通用航空維修保障人員，前者主要負(fù)責(zé)通航企業(yè)內(nèi)部安全運(yùn)行管理和安全監(jiān)督管理，后者主要負(fù)責(zé)保障通用航空器的運(yùn)行正常。要解決專業(yè)人才培養(yǎng)問題，首先，通航企業(yè)要重視安全管理問題，在企業(yè)內(nèi)部加強(qiáng)安全工作作風(fēng)建設(shè)，建立健全安全管理培訓(xùn)制度，營(yíng)造良好的安全文化氛圍，增加對(duì)安全管理培訓(xùn)的投入，加強(qiáng)與民航院校合作，定向培養(yǎng)所需的專業(yè)技術(shù)人才；其次，通航企業(yè)要積極派員參加局方組織的安全管理人員培訓(xùn)班，提升安全管理人員的安全管理水平，并且定期安排通航機(jī)務(wù)人員與機(jī)場(chǎng)或航空公司機(jī)務(wù)人員交流，或跟班學(xué)習(xí)，提高和完善自身技能，積累工作經(jīng)驗(yàn)；最后，民航院校要加強(qiáng)通用航空業(yè)務(wù)教育，根據(jù)需要有針對(duì)性的開設(shè)一些的通用航空專業(yè)類課程，陪養(yǎng)更多優(yōu)秀的通用航空專業(yè)技術(shù)人才。

通用航空安全管理體系建設(shè)是通用航空安全穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，只有從安全法規(guī)體系、運(yùn)營(yíng)模式、安全運(yùn)行管理機(jī)制、安全監(jiān)督管理機(jī)制及專業(yè)人才培養(yǎng)等方面入手，完善通用航空安全管理體系建設(shè)，提高通用航空安全管理水平，大幅度降低通用航空事故率，有效推動(dòng)通用航空安全穩(wěn)定的高質(zhì)量發(fā)展，才能從根本上解決我國(guó)民航的“長(zhǎng)短腿”問題，早日實(shí)現(xiàn)“兩翼齊飛”。