區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展視角的省域民航規(guī)劃探索

□河南民航發(fā)展投資有限公司 吳振坤/文

民航業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略先導產(chǎn)業(yè)，其作用日益得到地方政府的重視。在先行地區(qū)，民航業(yè)是當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的重點關(guān)鍵領(lǐng)域，從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略需要出發(fā)，尊重行業(yè)發(fā)展規(guī)律和發(fā)展要求，系統(tǒng)、科學地制定省域民航規(guī)劃非常必要。

省域民航規(guī)劃：統(tǒng)籌行業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

規(guī)劃是政府管理經(jīng)濟和社會的重要公共政策。新時代建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟，要求市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。而規(guī)劃作為一種前瞻性、導向性的公共政策，是政府調(diào)配資源、培育市場的重要手段，其作用日益重要，其應(yīng)用也從早期的物質(zhì)空間規(guī)劃發(fā)展到經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃等多個領(lǐng)域。

我國規(guī)劃體系現(xiàn)由“三級四類”構(gòu)成。國家“十四五”規(guī)劃綱要明確，以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，國家、省、市縣三級組成的規(guī)劃體系。

省域民航規(guī)劃是省級專項規(guī)劃之一，與大多數(shù)的行業(yè)規(guī)劃有所不同。一方面是由民航業(yè)網(wǎng)絡(luò)化、跨區(qū)域運營等行業(yè)特點所決定的；另一方面由于地方政府在民航領(lǐng)域的權(quán)責有限，規(guī)劃目標與行業(yè)規(guī)劃目標也有所不同。因此，省域民航規(guī)劃不是國家民航規(guī)劃的“地方版”，而是本?。▍^(qū)、市）關(guān)于民航、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟三者相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略安排。省域民航規(guī)劃要體現(xiàn)三個方面，即做好“三個銜接”、“兩個不”和“一個突出”。

（一）省域民航規(guī)劃要做好“三個銜接”

一是落實中央要求和國家重大區(qū)域戰(zhàn)略。一個方面是領(lǐng)會中央關(guān)于本地經(jīng)濟社會和民航發(fā)展要求，國家重大區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃如東北振興、新時代中部崛起等對本地的相關(guān)要求，通過省域規(guī)劃具體化為相關(guān)目標、任務(wù)措施等。另一個方面深入研究如何發(fā)揮民航業(yè)在實施國家重大區(qū)域戰(zhàn)略中的作用，制訂一些創(chuàng)新、可操作的舉措。

二是銜接民航行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。總體上，要從國家民航規(guī)劃中學習領(lǐng)會行業(yè)發(fā)展的特征、規(guī)律、總體要求和任務(wù)安排等，既要對標“對表”，又要從中發(fā)現(xiàn)機遇和挑戰(zhàn)，進一步明確本地的落實措施。從具體來看，還要梳理研究國家民航規(guī)劃明確的對本省要求和安排，如運輸機場規(guī)劃建設(shè)項目等，并制訂具體的行動方案。

三是銜接本地發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃。一方面要落實省委、省政府的總體戰(zhàn)略部署和本省經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。另一方面特別是要加強與相關(guān)規(guī)劃的銜接，如空間規(guī)劃和本地綜合交通體系等專項規(guī)劃，要做到“對接得上、落實得了”。

（二）省域民航規(guī)劃要做到“不越位、不缺位”

一是不越位。要從規(guī)劃的可操作性來考慮，規(guī)劃的事項是否超出了本級政府的職權(quán)范圍，如某省民航規(guī)劃用很大篇幅提到了空管的提升問題，這可能就超出了職權(quán)范圍。還要考慮政府對規(guī)劃實施對象的影響力，如總部不在本地的大型航空集團，省域規(guī)劃對其影響力有限。

二是不缺位。本當應(yīng)有地方政府承擔的事項，國家民航安排的項目和要求，需要在省域民航規(guī)劃中作為重點來謀劃。

做到“不越位、不缺位”，有幾個重要的文件要參考研究。一是民航方面的相關(guān)法規(guī)，如《民用航空法》《民用機場管理條例》等。二是《交通領(lǐng)域中央和地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，其中對民航方面中央和地方財政事權(quán)和支出責任有明確界定。三是國家民航發(fā)展規(guī)劃，不僅要梳理規(guī)劃明確提到的本地有關(guān)要求和項目安排，還要承接由地方配合或主責的事項，如《“十四五”民用航空發(fā)展規(guī)劃》有4、5處明確提到“地方”的內(nèi)容。

（三）省域民航規(guī)劃要因地制宜、突出特色

綜合看一下各省的民航規(guī)劃，就會發(fā)現(xiàn)有一些高頻詞，典型的如“航空樞紐”、“臨空經(jīng)濟區(qū)”、“航空制造”等。這體現(xiàn)了各地對民航戰(zhàn)略作用的重視，但也要審慎地看待這種現(xiàn)象，就拿“航空樞紐”來說，它本身就是一個網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵節(jié)點，應(yīng)該是少數(shù)的，如果各地都建設(shè)航空樞紐，可能意味著沒有樞紐了。臨空經(jīng)濟區(qū)如果放在一些中小型機場，會不會有產(chǎn)業(yè)導入也是一個大問題。而航空制造要求就更高。重視民航當然是好事情，但也要考慮政府付出的代價，避免“過度供給”。因此來說，省域民航規(guī)劃還是要因地制宜，有所為、有所不為。

一是立足本地的航空需求。從客運方面來看，要分析當?shù)厣虅?wù)活動、旅游資源、人口、收入水平等因素；從貨運來看，要研究當?shù)氐闹鲗?yōu)勢產(chǎn)業(yè)、國際貿(mào)易等帶來的航空需求。并根據(jù)市場需求特點，來決定國際航空、支線航空、全貨運等領(lǐng)域的優(yōu)先次序。

二是立足本地的基礎(chǔ)條件。如交通區(qū)位優(yōu)勢，其他交通方式對航空運輸集疏支撐能力等。還有民航市場主體的能力和優(yōu)勢，如航空樞紐建設(shè)中主基地航空公司的戰(zhàn)略協(xié)同、運營能力等因素都是很重要的。

三是突出本地的特色和優(yōu)勢。各地在航空發(fā)展中都有一定的優(yōu)勢和特色，如：河南在航空貨運方面已經(jīng)形成一定優(yōu)勢，鄭州—盧森堡“空中絲綢之路”成為一個特色；內(nèi)蒙古在通勤航空方面既有市場需求，也走在了全國前列。這些對于地方來說，可能是民航規(guī)劃的重點對象和目標。

四是聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)。要梳理分析航空產(chǎn)業(yè)鏈上各個環(huán)節(jié)，找到本地關(guān)鍵環(huán)和薄弱環(huán)，如航空運輸產(chǎn)業(yè)鏈上很重要的相關(guān)支持企業(yè)貨代、旅行社、地面服務(wù)等，是需要關(guān)注的、繁榮航空市場的重要力量。還有在通用航空領(lǐng)域，低空飛行保障體系等也是重要的基礎(chǔ)條件，既是關(guān)鍵點，也是很多地方的薄弱環(huán)節(jié)。

案例分析：河南“十四五”航空經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃

河南省委、省政府高度重視民航工作。2003年鄭州機場移交地方管理以后，河南省從強化交通區(qū)位優(yōu)勢、培育區(qū)域經(jīng)濟競爭新優(yōu)勢的高度，在統(tǒng)籌民航和區(qū)域發(fā)展方面開展了深入、持續(xù)的探索，走出了一條航空經(jīng)濟發(fā)展的路子。近20年來，相繼制定了一系列民航有關(guān)規(guī)劃。

2007年，省政府出臺《鄭州國際航空樞紐暨港區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要（2007-2035）》，明確實施民航優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，第一次規(guī)劃了138平方公里的鄭州航空港區(qū)。這份規(guī)劃奠定了河南民航發(fā)展基礎(chǔ)，提出的主要目標也得到了較好實現(xiàn)，如規(guī)劃2020年鄭州機場貨郵吞吐量60萬噸，實際上2020年完成貨郵吞吐量64萬噸。

2013年，河南省發(fā)展改革委和民航辦聯(lián)合印發(fā)《河南民用航空十年發(fā)展規(guī)劃（2011-2020）》。同年3月，國務(wù)院批復(fù)《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013-2025）》，標志著我國首個航空港經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)啟動。2018年，河南省政府和民航局聯(lián)合印發(fā)《鄭州國際航空貨運樞紐戰(zhàn)略規(guī)劃》。

2021年12月，《河南省“十四五”航空經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱“《規(guī)劃》”）印發(fā)?！兑?guī)劃》全文共7個篇章，包括：開啟航空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新篇章、優(yōu)化空間功能布局、打造便捷暢達航空現(xiàn)代流通體系、建設(shè)現(xiàn)代化航空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系、構(gòu)建便捷暢通多式聯(lián)運體系、深化航空經(jīng)濟領(lǐng)域改革創(chuàng)新、強化實施保障。

總體上看，《規(guī)劃》在堅持以往戰(zhàn)略藍圖、總結(jié)過去實踐探索經(jīng)驗基礎(chǔ)上，有繼承、有創(chuàng)新。與以往規(guī)劃和其他地方民航規(guī)劃相比，實現(xiàn)了從鄭州一個點到點、線、面結(jié)合的轉(zhuǎn)變，并首次以航空經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的名稱呈現(xiàn)。

（一）貫徹落實中央要求和國家戰(zhàn)略，有目標有措施

在《規(guī)劃》“指導思想”部分明確，落實“一帶一路”倡議、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、新時代推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、大別山革命老區(qū)振興發(fā)展等重大戰(zhàn)略。習近平總書記兩次提到的“鄭州-盧森堡空中絲綢之路”，是《規(guī)劃》的一項重要內(nèi)容，要求提升品牌優(yōu)勢，明確加密航線、建設(shè)盧森堡貨航亞太樞紐工程等具體舉措。在航線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)尤其是貨運方面，聚焦“一帶一路”，強調(diào)“西擴、南至”的戰(zhàn)略方向。謀劃以通用航空賦能革命老區(qū)振興發(fā)展的措施，鼓勵在革命老區(qū)、偏遠地區(qū)規(guī)劃建設(shè)通用機場，并將老區(qū)的通用機場列為重點。

（二）較好銜接國家民航發(fā)展規(guī)劃，有方案可操作

在民航局制定的《“十四五”民用航空發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱“《民航“十四五”規(guī)劃》”）中三次提到的鄭州航空貨運樞紐建設(shè)問題，在《規(guī)劃》中具有重要、優(yōu)先地位，并具體為基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)擴容、航線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、基地公司發(fā)展和物流服務(wù)商培育等多個方面的任務(wù)。民航局提出的“四型機場”建設(shè)，在《規(guī)劃》中明確了相關(guān)具體要求和措施。全省運輸機場新建、改擴建安排，與《民航“十四五”規(guī)劃》中的運輸機場重點項目安排基本保持協(xié)調(diào)一致。在落實“兩翼起飛”的要求方面，突出了補齊通用航空這一“短板”，對通用機場規(guī)劃建設(shè)的原則和重點、通用航空新業(yè)態(tài)發(fā)展、與文化旅游等相關(guān)行業(yè)融合、市場培育等方面都做了安排，基本體現(xiàn)了通航發(fā)展的“六大要素”。《民航“十四五”規(guī)劃》提出的“民航產(chǎn)業(yè)拓展行動”，在《規(guī)劃》的“建設(shè)現(xiàn)代化航空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系”中也得到了較好體現(xiàn)。

（三）實現(xiàn)從點到點線面結(jié)合的轉(zhuǎn)變，有特色有優(yōu)勢

一是《規(guī)劃》體現(xiàn)了民航的戰(zhàn)略先導地位和機場的新動力源作用，強調(diào)機場是航空經(jīng)濟發(fā)展的核心和依托，將民航行業(yè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、航空經(jīng)濟區(qū)統(tǒng)籌考慮、同步謀劃，目標涵蓋航空客貨運輸、航空樞紐建設(shè)、航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展、機場綜合交通、航空港實驗區(qū)等五個方面，兼具行業(yè)和區(qū)域?qū)傩浴?/p>

二是實現(xiàn)了點線面結(jié)合的轉(zhuǎn)變。在“點”上堅持鄭州機場、航空港區(qū)的核心地位；在“線”上對民航產(chǎn)業(yè)鏈進行了系統(tǒng)梳理和研究，對上下游的航空金融租賃、物流服務(wù)商、旅游等各個環(huán)節(jié)進行了謀劃；在“面”上統(tǒng)籌全省，圍繞干支線、通用機場優(yōu)化功能布局，明確“一核引領(lǐng)、六區(qū)聯(lián)動、多園協(xié)同”的航空經(jīng)濟發(fā)展格局。

三是在機場功能定位和發(fā)展上突出貨運特色。繼續(xù)堅持2012年以來確立的“以貨為先、以貨帶客、客貨并舉、協(xié)同發(fā)展”的方針。

四是突出發(fā)揮綜合交通優(yōu)勢。地處中原和陸路交通發(fā)達，這是河南長期以來的優(yōu)勢，2009年在學習借鑒國內(nèi)上海虹橋以及國外歐美等地機場先進經(jīng)驗基礎(chǔ)上，在鄭州機場二期工程中同步規(guī)劃、同步實施建設(shè)機場綜合交通體系。在本次《規(guī)劃》中，將“構(gòu)建便捷暢通的多式聯(lián)運體系”作為其中一個獨立的篇章，規(guī)劃了“空—空”聯(lián)程、“空—鐵”樞紐互聯(lián)、“空—公”銜接、“空—軌”旅客集疏等四大重點工程，并就流程、標準和信息平臺建設(shè)等做了安排，這體現(xiàn)了民航與其他運輸方式“不僅要聯(lián)起來、而且要運轉(zhuǎn)好”的要求。

增強規(guī)劃的力量：更加嚴謹嚴肅

（一）省域民航規(guī)劃編制存在的問題

一是編制過程中的信息不對稱。省域規(guī)劃是在政府部門的組織下進行，對各地具體情況、企業(yè)與公眾意見獲取上有一定局限性。盡管有現(xiàn)場調(diào)研和征求意見等方式，但是調(diào)研的廣泛性、基礎(chǔ)資料收集、意見反饋的清晰和準確度都會影響到規(guī)劃的質(zhì)量。還有作為市場主體的航空公司是跨區(qū)域、網(wǎng)絡(luò)化運營，航空集團對本地的發(fā)展思路和資源配置也不太容易獲得。另外，大多數(shù)省份基本上與民航行業(yè)規(guī)劃同步啟動本地規(guī)劃，但在民航行業(yè)規(guī)劃發(fā)布前，能否及時、準確掌握民航行業(yè)規(guī)劃的安排存在一定難度。

二是利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)任務(wù)重。民航行業(yè)涉及到很多中央事權(quán)，地方民航的發(fā)展目標、發(fā)展要求需要得到國家有關(guān)部委的認可，需要大型航空集團的支持，這些協(xié)調(diào)任務(wù)很重。在本區(qū)域內(nèi)，要將有關(guān)發(fā)展要素在市縣有效分配和協(xié)調(diào)，還要保持規(guī)劃的特色和戰(zhàn)略意圖，也會存在很多地方訴求不一致的問題，需要平衡。

三是平衡彈性和引領(lǐng)性難度大。省域規(guī)劃涉及的范圍和區(qū)域較多，在規(guī)劃的彈性預(yù)留和對未來發(fā)展引領(lǐng)方面平衡是一個難點。如果規(guī)劃點到面太寬，就容易導致特色和引領(lǐng)性不強；而聚焦的太細太具體，又會導致彈性不足。如有些地方規(guī)劃了很多具體的通用機場項目，但實施效果并不理想，有不少機場在規(guī)劃發(fā)布10年后也沒有建成。

（二）加強規(guī)劃工作的相關(guān)建議

發(fā)揮規(guī)劃的力量，要體現(xiàn)在規(guī)劃的實施成效上。更好地發(fā)揮規(guī)劃的力量，需要從增強規(guī)劃的嚴肅性和編制工作的嚴謹性入手。

一是完善“規(guī)劃的規(guī)范”。一方面要加快推動發(fā)展規(guī)劃的立法進程，明確規(guī)劃的法律地位及相關(guān)程序規(guī)范；另一方面，在法律出臺之前，地方政府先行出臺規(guī)劃編制辦法，明確啟動、編制、銜接、論證、審批、發(fā)布等程序，規(guī)范規(guī)劃編制的主體和時間要求等。

二是做好“規(guī)劃的規(guī)劃”。為了避免規(guī)劃過多、交叉矛盾等問題，地方政府需要加強規(guī)劃工作的頂層設(shè)計，明確編制哪些規(guī)劃，以及各個規(guī)劃之前的銜接關(guān)系，由此明確編制和發(fā)布的時序，以指導規(guī)劃編制工作有序開展。

三是提高規(guī)劃編制的專業(yè)性。充分借助專業(yè)機構(gòu)和行業(yè)智庫的力量，積極吸納專業(yè)機構(gòu)參與規(guī)劃前期研究和編制工作。如在民航規(guī)劃編制中，加強與民航行業(yè)智庫和《民航“十四五”規(guī)劃》編寫組專家的溝通銜接，也是解決地方規(guī)劃與行業(yè)規(guī)劃信息不對稱的途徑之一。同時，還要有計劃的加強人才培養(yǎng)，在政府內(nèi)部培養(yǎng)一批規(guī)劃師或政策分析師，培養(yǎng)一批復(fù)合型的規(guī)劃人才。

在“市場主導、政府引導”的指導原則下，要有效推動規(guī)劃落地實施，一方面解決“市場失靈”問題，需要有力的抓手；另一方面示范帶動規(guī)劃實施，也需要強有力的推手。這方面，需要引起高度重視并充分發(fā)揮省屬民航企業(yè)、投資平臺的主體作用。