航班時刻精準管控措施思考

□廣州白云國際機場股份公司 王鵬/文

航班時刻作為一種稀缺的資源，如何有效管理和分配一直是民航業(yè)重點關(guān)注的對象。2018年1月，民航局下發(fā)《航班時刻管理辦法》，明確航班時刻（Slot）是指航空器在指定的日期和時間，為抵離某個機場而使用相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)置與服務的權(quán)利。航班時刻的時間基于輪擋時間（SIBT）和撤輪擋時間（SOBT）。通常意義上講航班時刻指的是航班降落或者起飛的計劃進港或離港時間，但是時刻資源的內(nèi)在含義包括持有人對跑道的使用權(quán)、航站樓和登機口的使用權(quán)、空管服務的使用權(quán)等。

隨著民航業(yè)需求的快速增長，各大機場普遍出現(xiàn)時刻需求快速增長和航班時刻資源有限的矛盾。當航班時刻的需求增長速度超過機場容量時，將會導致航班延誤、安全壓力大等問題。解決機場容量短缺的辦法是修建跑道、增加機場和空管保障資源等，但是這受到機場土地資源、空中空域資源等諸多條件的限制，不能夠無限擴充硬件資源來滿足蓬勃發(fā)展的民航業(yè)需求。因此，如何對存量的航班時刻資源進行有效管理和分配，成為推進民航業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和深化民航業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的焦點問題之一。

查閱一些關(guān)于航班時刻的研究發(fā)現(xiàn)，很多研究成果基于當時的歷史條件，分析了從行政配置到市場配置演化過程，并提出了合理的市場化路徑，從產(chǎn)權(quán)歸屬角度給予航班時刻明確的界定，但是與當前的航班時刻管理和民航高質(zhì)量發(fā)展的要求還存在一定的差距。2021年1月，民航局發(fā)布《關(guān)于“精準控”“精細調(diào)”指導意見》，為進一步推進民航高質(zhì)量發(fā)展、深化民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革指明方向。本文旨在以航班時刻精準調(diào)控為目標，研究國內(nèi)外航班時刻管理現(xiàn)狀，淺析當前航班時刻管理存在的問題，并從問題出發(fā)提出具體的措施。

幾種典型航班時刻管理辦法

（一）IATA模式

IATA模式指的是國際航空運輸協(xié)會（IATA）所發(fā)布的《世界航班時刻準則》（WSG），旨在為全球提供一套統(tǒng)一的機場航班時刻管理標準。2019年IATA發(fā)布最后一版《世界時刻準則》，2020年6月國際機場協(xié)會（ACI）、IATA和全球機場協(xié)調(diào)人集團（WWACG）共同發(fā)布《世界機場時刻準則》（WASG），這意味著多年來由多家機構(gòu)參與，由機場機構(gòu)作為主要參與方共同擬定的全球航班時刻管理辦法逐漸成為成熟的行業(yè)規(guī)則。

WSG的目標是確保機場基礎(chǔ)設(shè)施能夠得到最高效的利用，為最多機場使用者實現(xiàn)利益最大化。為達到協(xié)調(diào)的目的，主管機構(gòu)必須確保在進行全面的需求與容量分析和全面咨詢所有利益相關(guān)方的基礎(chǔ)上，依據(jù)擁堵程度將機場分為一級、二級、三級三類。

協(xié)調(diào)的關(guān)鍵原則主要包括：一是時刻分配需要由機場任命的在職能和財務方面獨立于任一相關(guān)方以中立透明不帶歧視形式方式的協(xié)調(diào)人完成；二是明確航班時刻的歸屬只能是航空公司或者飛機運營商；三是在歷史時刻優(yōu)先權(quán)方面明確在上同航季執(zhí)行率80%以上才具有歷史優(yōu)先權(quán)，并且可以在航空公司之間自由交易，但是這些交易要遵守法規(guī)；四是明確航班時刻的分配應該要獨立于航空服務的協(xié)議規(guī)定的航權(quán)分配。另外，在航班時刻分配的優(yōu)先級、初始時刻分配標準、保留及返還時刻、歷史優(yōu)先權(quán)資格、故意濫用時刻、時刻的交易變換、時刻的共同運營方面，WSG都做了詳細的規(guī)定。

WSG還規(guī)定了詳細的航班時刻管理流程，強調(diào)協(xié)調(diào)人的權(quán)力，由協(xié)調(diào)人決定所有的航班歷史時刻并且在整個航班時刻協(xié)調(diào)過程中保持和相關(guān)利益方代表的及時溝通。

WSG本質(zhì)上屬于行政配置模式，這種模式在一定程度上明確了航班時刻分配的量化指標，如同航季80%的執(zhí)行率和初始時刻應該分配給50%的新進者等，這些指標兼顧了航空公司的歷史優(yōu)先權(quán)，也引入新進者加強市場競爭，但是行政分配模式在時刻分配的優(yōu)先級方面還不夠。

目前，世界上大多數(shù)國家和地區(qū)采用WSG管理時刻分配的問題，典型的代表有我國的香港機場。

（二）抽簽模式

航班時刻的抽簽分配模式最早由美國創(chuàng)制。早在1985年，美國為解決隨著市場競爭加劇帶來的航班時刻供需矛盾問題，將抽簽機制應用到航班時刻分配之中。分配的程序主要包括：一是建立可供分配的航班時刻池；二是根據(jù)航空承運人的條件確定抽簽分配的資格；三是公開透明的時間和程序；四是抽取選擇航班時刻的順序，抽簽不是抽取航班時刻，而是選擇航班時刻的順序。

航班時刻分配的抽簽模式在一定程度上解決了航班時刻分配時的公開透明問題，分配時刻的結(jié)果完全由承運人的隨機結(jié)果決定，減少了航空公司對資源分配公平性的質(zhì)疑。但是經(jīng)過美國的實踐，抽簽模式也暴露了它的弊端，有些航班時刻長期擁有在某些航空公司手里。

（三）拍賣模式

拍賣模式真正落地最早也是美國，在抽簽模式弊端顯現(xiàn)以后批評者認為其時刻管理方式影響航空運輸市場的競爭，隨后在一級市場的拍賣模式正式成為時刻管理的手段。美國拍賣模式的管理機構(gòu)為美國聯(lián)邦航空局（FAA），F(xiàn)AA負責整個過程的監(jiān)督和管理，具體執(zhí)行拍賣和負責主持的為專業(yè)拍賣機構(gòu)，參與競拍的航空公司不必到達現(xiàn)場，只需要通過互聯(lián)網(wǎng)進行競拍投標，最終中標價格為第二高的價格。

廣州白云機場在2015年同樣實行了時刻拍賣，對9對時刻對進行公開拍賣，拍賣價格同樣采取第二高價格中標的方式。

（四）二級市場交易模式

二級市場交易模式指的是航空公司或者航空器運營方從管理機構(gòu)（一級市場）獲得航班時刻以后，自行與其他航空公司交換或者交易。歐盟和美國都對航班時刻的二級市場交易給予較大支持，美國為保障二級市場交易的公平性，采用了“盲人二級市場”機制，欲出售或者出租航班時刻的航空公司將時刻與預期價格發(fā)送給FAA，F(xiàn)AA在指定的位置公布交易信息，有意交易的航司將價格也是報給FAA，最終FAA向航空公司公布交易是否達成。交易未完成時，雙方都不知道對方是誰。

我國航班時刻二級交易市場近年出現(xiàn)反復的情況，2007年發(fā)布的《民航航班時刻管理辦法》允許航班時刻的一對一交換；2010年《民航航班時刻管理辦法》規(guī)定航空公司原則上不得進行航班時刻交換；2015年《航班時刻資源市場配置改革試點方案》規(guī)定市場配置方式獲得的時刻允許通過交換轉(zhuǎn)讓等方式進行交易，以行政分配方式獲得的航班時刻允許基于“一對一”原則的時刻交換。

我國時刻管理辦法概況

我國現(xiàn)行航班時刻管理主要依據(jù)民航局2018年發(fā)布的《民航航班時刻管理辦法》，根據(jù)機場的繁忙程度將機場分為主協(xié)調(diào)機場、輔協(xié)調(diào)機場和非協(xié)調(diào)機場，建立所有可供配置航班時刻的航班時刻池以及已經(jīng)配置給航空公司的歷史航時刻庫。行政化配置的時刻主要是時刻池中的時刻，市場化配置的主要是時刻庫中的航班時刻。

時刻管理的規(guī)則主要包括：一是航班時刻只配置給航空承運人；二是歷史優(yōu)先權(quán)是航班時刻管理的核心規(guī)則；三是上同航季航班執(zhí)行率80%以上具備歷史優(yōu)先權(quán)，且執(zhí)行時間段不少于整個航季的2/3；四是時刻池中的20～50%需要配置給新進航空公司。

在組織架構(gòu)上，民航局負責政策的制定和監(jiān)督管理，各地區(qū)管理局負責組織本地區(qū)機場的時刻分配細則制定、協(xié)調(diào)參數(shù)確定、時刻池配置占比、歷史時刻確認和航班時刻執(zhí)行情況的監(jiān)管。航班時刻協(xié)調(diào)人負責航班時刻協(xié)調(diào)配置、溝通管理工作。

航班時刻管理存在的不足

（一）政策變化滯后于經(jīng)濟形勢變化

毋庸置疑，2018年發(fā)布的《航班時刻管理辦法》經(jīng)過了充分的調(diào)查研究、理論準備和實踐檢驗，經(jīng)過了廣泛的征求意見、深入比較分析和反復修改完善，獲得了社會各界良好的反饋。但是，2019年底新冠肺炎疫情發(fā)生以來，國內(nèi)國際的經(jīng)濟形勢都發(fā)生較大改變，各地區(qū)在對機場的戰(zhàn)略定位、航線發(fā)展目標方面出現(xiàn)較大變化，隨著國外疫情防控形勢的反復，國際航班恢復暫時還看不到希望，時刻池中的國際航班時刻如何分配給國內(nèi)時刻才能最大程度調(diào)動國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)，如何平衡客運與貨運需求，促進貨運在疫情防控中對經(jīng)濟的提升作用，都是時刻管理需要考慮的問題。

（二）業(yè)務主管單位監(jiān)管和實施職責重合

按照《航班時刻管理辦法》，航班時刻的監(jiān)管和時刻分配工作均由民航地區(qū)管理局負責。監(jiān)管工作方面，包括制定本地區(qū)所有主協(xié)調(diào)機場、輔協(xié)調(diào)機場航班時刻管理細則，研究機場容量標準和航班時刻協(xié)調(diào)參數(shù)，還包括確定時刻池配置占比、新進入航司占比和在位航司占比，組織機場時刻協(xié)調(diào)委員會；實施工作方面，民航地區(qū)管理局職責包括組織實施本地區(qū)主協(xié)調(diào)機場、輔協(xié)調(diào)機場歷史時刻的確認，監(jiān)管航空承運人航班時刻執(zhí)行情況，初級市場配置和次級市場配置。

從職責的劃分上可以看出，地區(qū)管理局需要負責時刻管理工作的政策細則制定、實施、監(jiān)管全流程工作，在實際工作中地區(qū)管理局工作壓力較大，每一個時刻主協(xié)調(diào)機場和輔協(xié)調(diào)機場都需要進行時刻的監(jiān)督管理，存在監(jiān)管不到位、細則不細的風險。

（三）信息公開性透明度仍需進一步加強

按照《航班時刻管理辦法》，航空承運人航班時刻配置系數(shù)、效能系數(shù)、歷史航班時刻確認過程等數(shù)據(jù)可以不公開，在實際運行管理中航空承運人無法通過數(shù)據(jù)了解自身的差距，不能根據(jù)實際情況有針對性提高業(yè)務。另外，航空承運人無法直觀了解每個時刻申請的可行性，對于機場而言無法引導航空公司申請低谷時刻，不利于降低整體航班延誤時間。

（四）管理細則需要注重精細化和均衡性

IATA發(fā)布的《世界航班時刻準則》規(guī)定航班時刻池中50%的時刻應當分配給新進者，我國發(fā)布的《民航時刻管理辦法》規(guī)定時刻池中的20～50%需要配置給新進航空公司，實際的分配中，新進航空公司在時刻池中的時刻分配比例會小于50%?！妒澜绾桨鄷r刻準則》第10版，進一步降低了新進者的認定門檻，將新進入航空公司可獲得最大時刻數(shù)從之前的“少于5個”增加到“少于7個”，這體現(xiàn)了對新進航空公司的鼓勵。

另外在歷史時刻的確認中，《世界航班時刻準則》以5個以上的航班時刻作為一個時刻系列，時刻系列如果存在取消時間段，只要取消的時間不超過連續(xù)的5周時間，并且在整個時刻系列中，取消量不超過總量的20%，則整個時刻系列可以用來申請歷史優(yōu)先權(quán)，優(yōu)先權(quán)的考核指標是整個時刻系列執(zhí)行率的80%。除非航空公司遇到保障資源不足、天氣不佳和特殊情況時某些時刻確實無法執(zhí)行，該方式和單一時刻80%的考核方式相比更加精細化，航空公司可以更加高效地利用航班時刻。

精細化時刻管理的思考

（一）由控總量調(diào)結(jié)構(gòu)向精準管控轉(zhuǎn)變

航班時刻的“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策在民航已經(jīng)實施8個航季，這一政策對行業(yè)安全順暢運行、健康有序發(fā)展發(fā)揮了非常重要的作用?，F(xiàn)階段，國內(nèi)疫情多點散發(fā)，國外防控形勢較復雜，國際航班量恢復尚需時日，在國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)、國內(nèi)國際雙循環(huán)的大背景下，隨著新時代民航強國建設(shè)的不斷深入，應更好地滿足不同地區(qū)不同機場差異化的發(fā)展需求，進一步調(diào)動各地區(qū)發(fā)展積極性，著力實現(xiàn)保障能力的平衡匹配，形成在戰(zhàn)略階段“容流匹配”思路。

更為重要的是，要形成精準管控的具體措施，將時刻管理指標融入到高質(zhì)量發(fā)展的指標體系。發(fā)揮政策的宏觀作用，根據(jù)保障能力和市場需求確定發(fā)展速度指標，確保航班運行量與安全保障能力相匹配，精準調(diào)節(jié)航班時刻結(jié)構(gòu)，更好滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對民航的要求。

（二）由集中管理向分工協(xié)作轉(zhuǎn)變

地區(qū)管理局需要負責時刻管理工作的政策細則制定、實施、監(jiān)管全流程工作，時刻管理過于集中于地區(qū)管理局。參考國外管理經(jīng)驗，不少國家航班時刻管理工作均由機場管理機構(gòu)主導，管理局負責監(jiān)管?！妒澜绾桨鄷r刻準則》第10版進一步強調(diào)了機場參與，將航班時刻（Slot）改名為機場時刻（Airport Slot）。

根據(jù)當前地區(qū)管理局、機場管理機構(gòu)的職責和人員配置，地區(qū)管理局代表局方政府，應負責政策細則的制定和投訴監(jiān)管，機場管理機構(gòu)作為一線運行部門，可承擔航班時刻的精細化分配和管理。實現(xiàn)由集中管理模式向分工協(xié)作模式轉(zhuǎn)變。

（三）由固定模式向靈活運營轉(zhuǎn)變

制定航班時刻管理辦法的目的：一是促進航班時刻資源配置的公平、高效、競爭，保障國外航空公司平等地使用航班時刻資源、公平參與航空市場競爭，同時也保障我國航空市場和國際接軌；二是發(fā)揮航班時刻資源配置的宏觀調(diào)控效果，促進國家航線網(wǎng)絡建設(shè)和交通戰(zhàn)略規(guī)劃接軌；三是發(fā)揮航班時刻編排在流量管理中的基礎(chǔ)性作用，促進航班運行品質(zhì)和航班正點率的提升。

由此可以看出航班時刻的編排不僅僅是把航班放在某個時刻就可以了，還需要根據(jù)實際的情況靈活地對航路流量進行預戰(zhàn)術(shù)管理。當前航班時刻管理中在均衡性、公開性、透明度等方面都缺少靈活的措施，建議在時刻管理上進一步鼓勵正常性高的航空公司參與競爭、通過信息平臺發(fā)布實施時刻信息、優(yōu)化不定期時刻的申請、盤活歷史時刻確認。

（四）由規(guī)模速度向質(zhì)量效率轉(zhuǎn)變

目前，人民日益增長的出行需求和空域資源有限的矛盾已日益突顯，盡管很多機場正在進行改擴建任務，但是因為航路和流量的限制，時刻仍然難以大幅提高。民航局對民航業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做出了戰(zhàn)略部署，著力推動民航發(fā)展由規(guī)模速度型向高質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，不斷增強我國民航的創(chuàng)新力和競爭力。航班時刻資源管理應該在民航業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指標體系中發(fā)揮先導作用，緊緊圍繞促進高質(zhì)量發(fā)展、提升運行效率和運行質(zhì)量的目標，制定完善指標體系。

一是要充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)實現(xiàn)航班時刻資源的最優(yōu)配置；二是實行機場容量的科學精細化管理評估，航班時刻協(xié)調(diào)機場應該按照全天24小時、每15分鐘最大起降架次、最大起飛架次，最大降落架次進行容量精細化管理，同時在全國推廣對時刻和容量進行精細化管理；三是對機場的運行保障能力、安全運行水平、航班正點率表現(xiàn)、設(shè)施服務能力、航班時刻執(zhí)行率等客觀實際情況進行差異化對待，以此促進機場管理水平和民航業(yè)運輸品質(zhì)的提升。

隨著新時代民航強國建設(shè)的不斷深入，航班時刻管理需要不斷調(diào)整管理思路適應新時代發(fā)展要求，積極探索在“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”的指導思想下穩(wěn)步推進“精準控”“精細調(diào)”，將集中管控逐漸向分工協(xié)作轉(zhuǎn)變，將固定模式向靈活運營轉(zhuǎn)變，將規(guī)模速度向質(zhì)量效率轉(zhuǎn)變。