人力資源和社會保障基本公共服務標準化的現(xiàn)狀與對策*

□ 苗月霞 戴一鳴 李建忠

人力資源和社會保障基公共服務，以下簡稱為人社基本公共服務，是基本公共服務的重要內容。人力資源和社會保障部自成立以來，就非常重視做好人社基本公共服務工作，致力于以標準化促進均等化、普惠化、便捷化，經過長期的積極探索和努力推進，人社基本公共服務標準化建設取得了明顯成效。同時，人社基本公共服務標準體系建構和標準化工作也存在一些問題，亟須進一步完善。

一、人社基本公共服務項目及其國家標準的提出與發(fā)展

改革開放以來，我國的經濟社會發(fā)展水平持續(xù)提高，為政府履行基本公共服務職能提供了基礎條件。進入21世紀，我國的經濟實力和綜合國力進一步提升，政府的基本公共服務體系建設相應取得更好成效。在此基礎上，國務院先后制定了“十二五”和“十三五”時期國家基本公共服務建設的相關規(guī)劃，發(fā)布了“國家基本公共服務標準”，提出了包括人社基本公共服務在內的多個領域的國家基本公共服務項目及其標準，明確了政府兜底保障的基本公共服務范圍與標準，并在相關領域列出了人社基本公共服務的具體項目及其標準，為各級政府履職盡責和人民群眾享有相應權利提供了重要依據。

（一）人社基本公共服務項目及其標準的政策依據

“公共服務”是公共管理等學科領域關注的理論熱點問題，[1]國內有學者從不同視角對公共服務進行了分領域研究；[2]同時，公共服務更是政府治理的重要實踐問題，經過改革開放后的多年發(fā)展，到“十一五”時期，我國基本公共服務體系建設取得顯著成效，為把基本公共服務制度作為公共產品向全民提供奠定了良好基礎。

為更好地提供基本公共服務，國務院于2012年7月制定發(fā)布了《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，對“基本公共服務”的概念進行了清晰界定，明確其宗旨是保障全體公民生存和發(fā)展基本需求，強調指出基本公共服務應由政府主導提供，并提出了教育、就業(yè)、社會保障等重點領域的基本公共服務項目及其國家標準?！秶一竟卜阵w系“十二五”規(guī)劃》關于就業(yè)和社會保障等相關領域基本公共服務的規(guī)定，為進一步明確人社基本公共服務項目范圍及其標準提供了政策依據。

在各級各地全面落實“十二五”時期國家基本公共服務項目及其標準的基礎上，2017年1月，國務院發(fā)布《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，再次強調了政府保障人人享有基本公共服務的職責要求，以及保障全體公民生存和發(fā)展基本需要的服務宗旨，并提出了到2020年健全國家基本公共服務制度、服務項目和基本標準等方面的主要發(fā)展目標。

2017年10月，黨的十九大報告明確提出，要“加快推進基本公共服務均等化”。為貫徹落實中央決策部署，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2018年12月印發(fā)《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，提出了包括勞動就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障在內的九方面基本公共服務保障范圍和質量要求，以及2025年和2035年基本公共服務標準化建設的階段目標。

在各行業(yè)主管部門和各級各地推進落實相關工作的基礎上，2021年3月，國家發(fā)展改革委等部門經國務院批復同意，聯(lián)合印發(fā)了《國家基本公共服務標準（2021年版）》（發(fā)改社會〔2021〕443 號），進一步明確界定了基本公共服務的范圍，為各行業(yè)主管部門進一步細化本領域的基本公共服務項目相關標準要求、盡快制修訂并公布行業(yè)標準規(guī)范、加快推進基本公共服務標準化工作提供了依據。

（二）人社基本公共服務項目界定及其國家標準的提出

“十二五”時期，我國進入全面建設小康社會的關鍵時期。在國家基本公共服務建設已有成效的基礎上，國務院制定發(fā)布了《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》。

關于人社基本公共服務的項目及其保障標準，《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》的相關內容集中在“勞動就業(yè)服務”和“社會保險服務”兩方面。其中，在勞動就業(yè)服務方面，重點明確了就業(yè)服務和管理、創(chuàng)業(yè)服務、就業(yè)援助、職業(yè)技能培訓和技能鑒定、勞動關系協(xié)調、勞動保障監(jiān)察、勞動人事爭議調解仲裁等服務項目的服務對象、保障標準、支出責任和覆蓋水平；在社會保險服務方面，重點明確了基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險以及失業(yè)、工傷和生育保險等服務項目的服務對象、保障標準、支出責任和覆蓋水平。

《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》有力推進了我國公共服務發(fā)展從理念到體制的創(chuàng)新，其中提出的關于人社基本公共服務的重點任務、基本標準和保障工程，是各級各地相關部門履行人社基本公共服務職責的重要依據。

（三）人社基本公共服務清單及其國家標準的發(fā)展

在“十二五”時期全面落實國家基本公共服務項目和標準的基礎上，國務院于2017年3月印發(fā)《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，對“十三五”時期基本公共服務工作提出了進一步的更高要求。其中，與“十二五”時期人社基本公共服務項目相比，《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》對人社基本公共服務項目的范圍進行了擴展，同時對服務質量和水平提出了更高要求。例如，在“基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)”方面，增加了“創(chuàng)業(yè)服務”“大中城市聯(lián)合招聘服務”等項目，并對原有的一些服務項目標準進行了提升，以推動實現(xiàn)“更高質量的就業(yè)”；在“基本社會保險”方面，提出了“十三五”時期國家構建全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的社會保險制度，實施全民參保計劃等更高的發(fā)展目標。

為貫徹落實黨的十九大報告提出的“加快推進基本公共服務均等化”的部署要求，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2018年12月印發(fā)了《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，從九個主要方面劃分了國家基本公共服務的重點領域，并分別提出了具體的保障范圍和質量要求。其中，人社基本公共服務主要集中在“勞有所得”和“老有所養(yǎng)”兩個方面，還涉及“學有所教”“弱有所扶”和“優(yōu)軍優(yōu)撫服務”等方面的一些相關項目。在“勞有所得”方面，明確國家開展公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，提供就業(yè)見習、大中城市聯(lián)合招聘、“12333”熱線電話咨詢服務，提供職業(yè)培訓、勞動關系協(xié)調、勞動人事爭議調解仲裁、就業(yè)援助服務；健全工傷、失業(yè)保險制度，構建和諧勞動關系，推動實現(xiàn)比較充分和更高質量的就業(yè)。

為進一步健全國家基本公共服務標準體系，經國務院批復同意，國家發(fā)改委等20 個部門于2021年3月聯(lián)合印發(fā)《國家基本公共服務標準（2021年版）》，嚴格界定了基本公共服務范圍，既為當前和今后一個時期人社基本公共服務標準化建設提供了重要依據，同時也對人社基本公共服務工作提出了更高要求。

二、人社基本公共服務標準化建設取得的主要成效

人力資源和社會保障部自2008年成立以來，就非常重視推進人社基本公共服務標準化建設工作，探索建立了人力資源和社會保障標準體系并修改完善，梳理細化人力資源社會保障領域國家基本公共服務項目清單及其標準，推動制修訂并落實多項人社基本公共服務標準，努力以標準化促進均等化、普惠化和便捷化，人社基本公共服務標準化建設持續(xù)發(fā)展并取得明顯成效。

（一）建立健全人力資源和社會保障標準體系

為更好落實人社基本公共服務的相關職能，人力資源和社會保障部于2009年制定了《人力資源和社會保障部標準化工作管理辦法》。緊接著于2010年，根據《中華人民共和國標準化法》等法律法規(guī)和《全國服務業(yè)標準2009—2013年發(fā)展規(guī)劃》《國家標準化體系建設工程指南》等文件精神，立足人力資源和社會保障全部業(yè)務領域，以全面系統(tǒng)、科學分類、開放兼容、適度超前為原則，制定了《人力資源和社會保障標準體系》（人社部發(fā)﹝2010﹞53號），內容包括總體系和人力資源標準、社會保障標準及業(yè)務支撐標準三個分體系，形成了較為系統(tǒng)完備的人力資源和社會保障標準體系。

《人力資源和社會保障標準體系》（人社部發(fā)﹝2010﹞53 號）中的總體系包含基礎標準、管理標準、服務標準、技術標準和工作標準五類標準；分體系的設置按照借鑒國際、立足現(xiàn)實、保持兼容原則，除設置人力資源標準、社會保障標準分體系之外，還單獨設置了業(yè)務支撐標準分體系，以適應人力資源和社會保障部聯(lián)網數據集中管理、社會保險關系跨地區(qū)轉移接續(xù)等實際業(yè)務的需求，以借助標準化手段進一步提高信息共享程度、提升業(yè)務協(xié)同能力。

其中，人力資源標準分體系包括“公共就業(yè)人才服務管理標準”“人事人才管理標準”“經營性人力資源服務標準”和“勞動關系與調解仲裁標準”等子體系；社會保障標準分體系包括“社會保險通用標準”，是對多個險種共性問題的抽取，適用于多個險種在經辦服務、基金監(jiān)管等方面的標準；養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險標準是僅適用于某一具體險種的標準，包括五個險種的待遇審核、支付等經辦環(huán)節(jié)，以及不同險種所涉及的其他標準；業(yè)務支撐標準分體系是關于人力資源和社會保障基本公共服務信息化建設方面的標準，由信息技術基礎、信息資源、網絡基礎設施、信息安全和應用等方面的標準組成。

作為人力資源和社會保障領域最早的標準化工作文件，《人力資源和社會保障標準體系》（人社部發(fā)﹝2010﹞53 號）對人社基本公共服務項目的范圍進行了探索，梳理了人社基本公共服務的主要項目，奠定了人社基本公共服務標準體系的基礎框架。但是總體而言，這一標準體系還有些龐雜。

為更好貫徹落實黨中央、國務院對標準化工作的決策部署，適應人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展的新形勢與新要求，更好發(fā)揮標準化對人力資源和社會保障事業(yè)高質量發(fā)展的基礎支撐作用，人力資源和社會保障部對《人力資源和社會保障標準體系》（人社部發(fā)﹝2010﹞53 號）進行了修訂，剔除了其中的技術標準和一些明顯不屬于人社基本公共服務的項目，如市場主導的經營性人力資源服務項目等，于2021年2月發(fā)布了《人力資源和社會保障標準體系（2020年）》，這一文件在人社基本公共服務標準體系和服務項目方面的完備性、規(guī)范性和科學性進一步提升，為新時期推進人社基本公共服務標準化工作提供了重要依據。

（二）梳理細化人社基本公共服務項目及其國家標準

為推進人社基本公共服務標準化工作的落實，人力資源和社會保障部于2010年制定的《人力資源和社會保障標準體系》（人社部發(fā)﹝2010﹞53 號）在構建標準體系的基礎上，還分別列出了“公共就業(yè)人才服務管理標準”“人事人才管理標準”“經營性人力資源服務標準”和“勞動關系與調解仲裁標準”等分體系及其子體系（有些子體系下再分細目）的標準，明確了各項標準的名稱、級別、性質、類別和狀態(tài)。之后，隨著人社基本公共服務標準化工作的推進，關于人社基本公共服務的項目名稱有所調整變化，相關服務項目的標準更加清晰和具體。

為落實黨的十九大關于加快推進基本公共服務均等化的決策部署，國務院有關部門根據《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》的相關要求，梳理了《國家基本公共服務標準》（征求意見稿，2019年版），對意見中提出的九個方面基本公共服務的具體保障范圍和質量要求進行了細化和明確，其中涉及人力資源和社會保障部牽頭、配合提供的基本公共服務項目共17 個細項，主要涉及就業(yè)創(chuàng)業(yè)公共服務和社會保障服務。

人力資源和社會保障部根據中央《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》等政策文件的相關要求，在《國家基本公共服務標準》（征求意見稿，2019年版）的基礎上，梳理了《人力資源社會保障領域國家基本公共服務標準》，共有服務內容140 項（主項60 項，子項100 項），其中就業(yè)創(chuàng)業(yè)領域服務15 項（主項15 項），社會保險領域服務84 項（主項31 項，子項69項），人事人才領域服務30項（主項8項，子項24 項），勞動關系領域服務10 項（主項5項，子項7 項），綜合領域服務1 項（主項1 項）。

2021年3月，《國家基本公共服務標準（2021年版）》發(fā)布后，人力資源和社會保障部據此重新梳理了《人力資源社會保障系統(tǒng)基本公共服務事項清單》，納入該清單的服務項目有：職工基本養(yǎng)老保險，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，失業(yè)保險，工傷保險，就業(yè)信息服務，殘疾人職業(yè)培訓和就業(yè)服務，退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，職業(yè)介紹，職業(yè)指導和創(chuàng)業(yè)開業(yè)指導，就業(yè)登記與失業(yè)登記，就業(yè)援助，就業(yè)信息服務，就業(yè)見習服務，職業(yè)技能培訓、鑒定和生活費補貼，流動人員人事檔案管理服務，勞動關系協(xié)調，勞動用工保障，“12333”人力資源和社會保障電話服務，中等職業(yè)教育國家助學金（教育部牽頭）和中等職業(yè)教育免除學費（教育部牽頭）。這些服務項目細分為23 個主項、118 個子項，服務內容涵蓋了人社基本公共服務的各個方面；清單還明確了服務項目的相應服務流程、牽頭責任單位和辦理層級，為人力資源和社會保障部門提供相關公共服務、提升人社基本公共服務水平提供了重要依據。

（三）推進制修定人社基本公共服務標準及其實施

早在2007年，人事部就組建了全國人力資源標準化技術委員會；人力資源和社會保障部成立后，于2009年組建了全國社會保險標準化技術委員會。人力資源和社會保障領域的兩個標準委員會成立后，在人力資源和社會保障部的領導下，推動人社基本公共服務領域一批國家、行業(yè)、地方標準陸續(xù)頒布并實施。

近年來，為進一步提升人社基本公共服務標準化工作的實效，人力資源和社會保障部結合地方試點大力推進相關工作，人社基本公共服務標準化建設在一些地方取得明顯成效，形成了一些具有推廣意義的典型經驗，其中比較有代表性的試點單位有：濟南市人社局的人社基本公共服務綜合標準化試點，蘇州市勞動就業(yè)管理中心和昆明市勞動就業(yè)服務局的公共就業(yè)服務標準化試點，焦作市人才交流中心和云南人才市場的公共就業(yè)人才服務標準化試點；成都市社會保險事業(yè)管理局的社會保障基本公共服務標準化試點等。

在人社基本公共服務綜合標準化方面，濟南市人社局自2014年起，通過開展標準化試點建設，完成了全市人社基本公共服務標準編制工作，編印了《標準匯編》，收入標準共計1 512 項。2016年4月，濟南市人社局召開了標準發(fā)布會，全面啟動了標準實施工作。濟南人社基本公共服務綜合標準體系有兩大特點：一是實現(xiàn)了業(yè)務全覆蓋，標準體系涵蓋了人社部門承擔的就業(yè)、社保、人才、人事、勞動關系等方面的全部業(yè)務內容；二是實現(xiàn)了四級聯(lián)動，標準體系涵蓋市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）四級人社服務平臺。通過系統(tǒng)建構并全面實施這種橫到邊、縱到底的綜合標準體系，濟南市人社基本公共服務綜合標準化試點探索形成了以標準化為引領的人社服務新模式，為全國人社系統(tǒng)樹立了標準化服務的典范。

在公共就業(yè)服務標準化方面，昆明市勞動就業(yè)服務局2011年被列為全國就業(yè)系統(tǒng)首批國家級服務業(yè)標準化試點單位，共完成了151項標準的制定工作，形成了基本完善的昆明市就業(yè)服務標準體系，通過培訓、宣傳、監(jiān)督、對標改造環(huán)境等著力貫徹實施，形成了一套完整的規(guī)章制度，培養(yǎng)了一支精良的服務人員隊伍，提高了公共就業(yè)服務質量。蘇州市勞動就業(yè)管理服務中心2014年被列為全國首批社會管理和公共服務綜合標準化試點，完成了公共就業(yè)服務規(guī)范的通用、保障、提供等方面45項標準的編制，通過宣傳、培訓、試點、舉辦標準化工作競賽、監(jiān)督等方式推進標準規(guī)范落地實施，通過“優(yōu)流程”“擴渠道”創(chuàng)新服務模式，實現(xiàn)“15 分鐘公共就業(yè)服務圈”，打造公共就業(yè)服務“4S”品牌，提升管理能力，促進服務滿意度持續(xù)提高。焦作市人才交流中心2014年被列為公共就業(yè)人才服務標準化試點，制定了包括251 項標準的焦作市公共就業(yè)人才服務綜合標準化體系，并在市、縣兩級公共就業(yè)人才服務部門統(tǒng)一使用，實現(xiàn)了事事有標準可依、人人按標準辦事的新局面。云南人才市場是第一批“國家級公共就業(yè)人才服務標準化”項目試點單位，也是云南省第一個社會管理和公共服務領域的標準化試點單位，其公共就業(yè)標準化建設項目歷時4年，構建的標準體系由服務通用基礎標準體系、服務保障標準體系、服務提供標準體系組成，共計161 項標準，于2019年通過驗收，各項標準貫徹實施以來，明顯提升了相關服務項目的服務水平和質量效果。

在社會保險服務標準化方面，成都市社會保險事業(yè)管理局自2016年以來，通過引用國家和行業(yè)標準、補充制定內部標準，在引用56 項國家（行業(yè)）標準的基礎上，緊扣業(yè)務需求，本著“急用先立”原則，經過反復篩選、征求意見、權威審定，確定242 項作為內部標準予以貫徹執(zhí)行，同時研制4 項地方標準，形成了符合“具有普適性和推廣價值”要求的社會保險經辦管理服務標準體系。為適應醫(yī)療保險、生育保險職能劃歸醫(yī)保局的社會保險辦理新形勢，成都市社會保險事業(yè)管理局針對征收職責劃轉后的業(yè)務流程變化，適時修訂完善社會保險經辦管理服務標準體系和業(yè)務信息系統(tǒng)相關模塊功能，同時緊扣省級統(tǒng)籌及全國統(tǒng)籌發(fā)展布局，聚焦“完善覆蓋全民的社會保障體系”和“幸福美好生活十大工程”，深入實施“社會保險現(xiàn)代治理效能提升工程”“成渝地區(qū)一體化和成德眉資同城化社會保險公共服務體系建設工程”“全民參保計劃”，持續(xù)深化“民心社保、智慧社保、廉潔社?！苯ㄔO，配合四川省社保局協(xié)同推進全省統(tǒng)一的社保信息系統(tǒng)建設，深化社保全量數據省級集中實時共享，推動社保經辦“全數據共享、全服務上網、全業(yè)務用卡”。

三、人社基本公共服務標準化工作的主要問題

為更好落實中央關于推進基本公共服務均等化等方面的相關要求，實現(xiàn)人力資源和社會保障事業(yè)“十四五”時期的發(fā)展目標，人力資源和社會保障部規(guī)劃財務司委托中國人事科學研究院開展了相關課題研究。課題組根據研究需要，搜集整理了相關研究成果和政策文獻，對地方人社基本公共服務試點單位進行了深入調研和案例分析，并在全國范圍選擇東中西部和東北地區(qū)的典型省、市發(fā)放了調查問卷，多次召開專題座談會聽取相關領域專家學者和實踐工作者的意見建議。本文基于中國人事科學研究院課題組的相關理論研究和實證分析，從人社基本公共服務的標準體系建構和標準化工作實踐兩個方面，分析當前人社基本公共服務標準化建設的主要問題。

（一）人社基本公共服務標準體系建構尚不完善

人力資源和社會保障部自成立伊始，就非常重視充分發(fā)揮標準化對人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展的規(guī)范、促進和帶動作用，制定并修訂了《人力資源和社會保障標準體系》，梳理細化了《人力資源社會保障領域國家基本公共服務標準》，推進人社基本公共服務建設取得顯著成效。

《人力資源和社會保障標準體系》和《人力資源社會保障領域國家基本公共服務標準》作為人社基本公共服務標準化工作的基礎文件，為開展人社基本公共服務標準化建設提供了重要依據。但是如果嚴格對照基本公共服務的概念界定和本質特征，這兩份文件關于人社基本公共服務項目范圍的界定還不清晰，相應標準還不完善，甚至仍有些非基本公共服務項目列入其中，擠占了支撐人社基本公共服務的寶貴資源，對更好開展人社基本公共服務工作造成了某些方面的困惑和一定程度的影響。

例如，人力資源和社會保障部于2010年制定的《人力資源和社會保障標準體系》（人社部發(fā)﹝2010﹞53 號），其內容涉及的有些人力資源和社會保障服務項目，就不屬于人社基本公共服務的范圍。其中，在人力資源服務標準分體系中，還包含了“經營性人力資源服務標準”，該子體系側重于制定由經營性市場主體主導的，為個人或企事業(yè)單位提供的職業(yè)中介服務、人才測評服務、勞務派遣服務、人力資源管理咨詢、人力資源外包服務、高級人才尋訪等方面的標準以及家庭服務標準，明顯超出了人社基本公共服務項目的范圍界定。

同時，在《人力資源和社會保障標準體系》（人社部發(fā)﹝2010﹞53 號）中，人力資源和社會保障標準總體系包括基礎標準、管理標準、服務標準、技術標準和工作標準五類標準，服務標準只是其中的一種類型。在人事人才管理標準分體系中，技能人才管理標準子體系下的“職業(yè)技能標準”細目中，“職業(yè)技能培訓多媒體課程開發(fā)”就是一種技術標準，不應屬于人社基本公共服務標準。

關于人社基本公共服務項目的范圍界定，國家相關文件也沒有嚴格一致的標準和清晰統(tǒng)一的邊界。例如，在就業(yè)領域，《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》提出，“十三五”時期要推動實現(xiàn)“更高質量的就業(yè)”，同時在“十二五”時期服務項目的基礎上增加了“創(chuàng)業(yè)服務”“大中城市聯(lián)合招聘服務”等項目，這些新增項目雖然體現(xiàn)了人力資源和社會保障領域公共服務的提升發(fā)展，也體現(xiàn)了中央對“十三五”時期提高服務水平和民生保障的新要求，但是這些項目可能超出了基本公共服務的范圍。

根據《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》以及《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》的有關要求，人力資源和社會保障部相關部門梳理了《人力資源社會保障領域國家基本公共服務標準》（2019年），內容涵蓋人力資源和社會保障公共服務的各個方面，共140 項服務項目，其中仍有多項“非基本公共服務”項目列入其中。例如，在人力資源服務方面，該標準清單中人事人才領域的“專業(yè)技術人員資格考試報名”主項及其24 個分項，是針對不同行業(yè)領域的專業(yè)技術人員的服務項目，而不是“旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務”。

進一步講，如果從基本公共服務的范圍界定及其基本屬性等更深層次進行分析，在社會保險服務方面，目前需要參保人個人及其所在工作單位繳納相應費用的保險制度，實質上是一種社會共濟的保障制度，而不屬于政府財政支付的社會保障基本公共服務范疇。

再如，人力資源和社會保障部于2021年2月修訂發(fā)布的《人力資源和社會保障標準體系（2020年）》共包含276 項標準，其中76項國家標準、200 項行業(yè)標準，分為人力資源社會保障基礎標準、公共就業(yè)服務標準、人力資源服務標準、社會保險標準、勞動管理標準和信息化標準6 個分體系。與2010年的《人力資源和社會保障標準體系》（人社部發(fā)﹝2010﹞53 號）比較分析，新修訂的《人力資源和社會保障標準體系（2020年）》剔除了技術標準和一些明顯不屬于人社基本公共服務的項目，如市場主導的經營性人力資源服務項目等，但是在《人力資源和社會保障標準體系（2020年）》中仍包含有管理方面的標準，對“基本公共服務”和“非基本公共服務”項目也沒有清晰劃分，人社基本公共服務項目的范圍仍未清晰界定。

《國家基本公共服務標準（2021年版）》發(fā)布后，人力資源和社會保障部據此再次梳理了人社基本公共服務項目清單（共包含118 項服務項目），為當前和今后一個時期更好地開展人社基本公共服務提供了重要依據。但是總體而言，人社基本公共服務項目范圍及其服務標準仍亟須進一步完善。一是人社基本公共服務項目設置有待優(yōu)化。對照基本公共服務的概念界定和本質特征，本文認為，《人力資源和社會保障標準體系》和《人力資源社會保障領域國家基本公共服務標準》關于人社基本公共服務的界定標準還不清晰。《國家基本公共服務標準（2021年版）》關于人社基本公共服務的項目標準主要包括學有所教、勞有所得和老有所養(yǎng)方面。其中，在勞有所得方面，有關就業(yè)服務的項目羅列較細，應予整合，有的服務項目的必要性需重新評估。二是現(xiàn)有人社基本公共服務標準不健全，有的標準缺失，與《國家基本公共服務標準（2021年版）》所列服務項目不能直接對應。三是現(xiàn)有人社基本公共服務標準所涉及的服務方式、服務內容有的屬于公共管理、行政執(zhí)法范疇。四是現(xiàn)有人社基本公共服務標準主要是關于程序性、操作性的標準和服務行為規(guī)范，有些項目的服務對象存在不確定性，缺乏實質性的服務內容要求。

（二）人社基本公共服務標準化工作存在薄弱之處

2020年10月，中國人事科學研究院課題組就人社基本公共服務標準化現(xiàn)狀對全國東、中、西部和東北地區(qū)九個省市發(fā)放回收的1 478 份問卷統(tǒng)計數據分析結果顯示，經過各級各地人力資源和社會保障部門的多年努力推進，人社基本公共服務建設總體而言取得了明顯效果，但是標準化工作在不同區(qū)域的推進狀況還不均衡，標準化工作不同方面取得的成效還存在差異，人社基本公共服務標準化工作的薄弱之處還較為明顯。

一是人社基本公共服務標準化主要工作要求的執(zhí)行情況在東、中、西部和東北地區(qū)均存在差異，有些工作要求執(zhí)行情況在不同區(qū)域之間的差距較明顯。

總體而言，東部地區(qū)的基本公共服務標準化工作開展較好，東北地區(qū)和中部地區(qū)工作開展相對較為落后。從具體工作內容來看，采取印發(fā)工作指南和宣傳工作等方面開展較為普遍，在開展培訓工作和設置專職人員方面相對不足。和其他地區(qū)相比，東部地區(qū)在執(zhí)行行業(yè)標準、制定地方標準、存在設施標準方面表現(xiàn)突出（見圖1）。

圖1 不同區(qū)域對人社基本公共服務標準化工作要求的執(zhí)行情況評價

二是人社基本公共服務標準化工作的效果更多地體現(xiàn)在程序和操作層面，支持服務事項便捷通辦的人社基本公共服務信息共享等基礎建設還有待大幅提高。

中國人事科學研究院課題組將此次調查問卷的選項采用問卷分值計算法計算后（即滿意度=很滿意比例×100+ 比較滿意比例×80+ 不確定比例×50+ 不太滿意比例×30+ 很不滿意比例×0，滿分為100分）發(fā)現(xiàn)，在調查問卷的40 項考查內容中，得分最高的5 項分別為：“能更好地提供人社政策法規(guī)咨詢服務”（90.618）、“服務工作人員在工作時間能堅守崗位，沒有脫崗、空崗現(xiàn)象”（90.603）、“相關服務推行了文明服務用語，做到了服務語言規(guī)范”（90.590）、“對促進人社公共服務具有重要意義和積極作用”（90.524）、“相關服務實現(xiàn)了‘三亮明’”（90.523）；得分最低的5 項分別為：“相關服務事項實現(xiàn)了‘跨省通辦’”（79.374）、“相關服務事項可實現(xiàn)異地代收代辦”（79.980）、“相關服務事項實現(xiàn)了‘省內通辦’”（83.134）、“服務承辦機構的人員配備能夠滿足服務需求”（83.426）、“相關服務事項能夠實現(xiàn)全程網上辦理”（84.967）。

雖然中國人事科學研究院課題組此次關于人社基本公共服務標準化建設現(xiàn)狀的調查問卷是在東、中、西部和東北地區(qū)選擇了九個典型省市進行的，調查范圍沒有覆蓋全國所有省市，問卷數量也不是太多，但總體而言還是基本上反映了人社基本公共服務標準化工作在不同區(qū)域的推進情況，也集中凸顯了當前人社基本公共服務標準化建設亟待加強的重要方面，為進一步開展相關工作提供了實證參考。

四、推進人社基本公共服務標準化工作的建議

通過對人社基本公共服務相關理論研究和實踐探索的總結分析，可以看到，在中央政策的指導和推動下，在各級各地人力資源和社會保障部門的共同努力下，人社基本公共服務標準化建設取得了顯著成效，在保障民生、服務群眾等方面發(fā)揮了重要的作用。同時也要看到，人社基本公共服務標準化建設還存在不足和短板，在“十四五”及未來一個時期，要更好地推進人社基本公共服務標準化建設，以標準化促進均等化、普惠化和便捷化，亟須做好以下工作。

（一）進一步優(yōu)化人社基本公共服務項目范圍和標準

2021年3月發(fā)布的《國家基本公共服務標準（2021年版）》，是行業(yè)主管部門和各級各地嚴格界定基本公共服務范圍，結合各自實際抓緊制定各地區(qū)基本公共服務具體實施標準，有效落實基本公共服務責任的重要依據。各級各地人社部門要根據《國家基本公共服務標準（2021年版）》，進一步優(yōu)化整合人社基本公共服務項目及其標準，并適時做好標準的動態(tài)調整，推進人社基本公共服務標準化工作，確保國家基本公共服務標準得到更好落實。

在人力資源服務項目及其標準方面，要明確界定人力資源基本公共服務項目的范圍，將大城市聯(lián)合招聘服務、專業(yè)技術資格考試服務等不屬于基本公共服務范疇的項目剔除出人力資源基本公共服務項目范圍；對就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務所涉及的信息服務、職業(yè)指導、職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)服務、就業(yè)失業(yè)登記、勞動關系協(xié)調和用工保障等項目進行適度整合，對其中涉及公共管理和行政執(zhí)法類的項目進行調整。

在社會保險服務方面，要按照基本公共服務作為公民權利和政府責任的本質要求，大力推進社會保障服務的全覆蓋，逐步擴大受益對象范圍，提高服務質量標準，按照國務院批復要求，不斷提高社會保障基本公共服務的質量和水平。一是要擴大職工基本醫(yī)療保險的覆蓋范圍，重點提高農民工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保率；二是要實現(xiàn)大病保險覆蓋全部城鄉(xiāng)居民，國家基本公共衛(wèi)生服務經費和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助標準根據經濟發(fā)展水平相應不斷提高，特別是提高殘疾人等弱勢群體的參保率和待遇水平；三是要加快建立健全流動人口基本公共服務制度，鼓勵地方政府積極探索多種有效方式，逐步將符合條件的農民工及其子女等流動人口納入居住地基本公共服務保障范圍。

為進一步加強人社基本公共服務標準化建設，各級各地人社部門要著力做好基本公共服務規(guī)劃一體化工作，加快完善基本公共服務標準并適時動態(tài)調整。對涉及公共服務的各類規(guī)劃，要打破城鄉(xiāng)界限，統(tǒng)籌空間布局，以服務半徑、服務人口為基本依據，制定實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務設施配置和建設標準。

要對照《國家基本公共服務標準（2021年版）》查缺補漏，進一步完善和細化相關服務標準和服務流程，明確服務對象及其受益標準，確保服務質量；對現(xiàn)有標準規(guī)范進行評估論證，對屬于管理性、許可性、審批性、重復性、形式化的項目或流程進行清理規(guī)范；抓緊制修訂急需、緊缺的人社基本公共服務標準，并結合標準實施情況及其效果評估反饋，結合實際每5年左右進行動態(tài)調整。

（二）明確政府兜底保障的人社基本公共服務主體責任

根據國務院關于《國家基本公共服務標準（2021年版）》的批復文件的最新精神，明確界定各級人社部門提供兜底保障的基本公共服務的主體責任，同時建立制度化的監(jiān)督體系，對相關部門主體責任的履行情況進行監(jiān)督。

各級各地人社部門要根據國家標準嚴格界定人社基本公共服務的項目范圍，結合實際抓緊制定本地區(qū)人社基本公共服務具體實施標準，進一步細化人社基本公共服務項目的設施建設、功能布局、施工規(guī)范、設備配置、人員配備、服務流程、管理規(guī)范等軟硬件標準要求，加強服務標準之間的統(tǒng)籌銜接和基礎設施設備共建共享。

要明確各級人社基本公共服務經辦機構的主體責任。通過健全服務制度、規(guī)范服務流程、統(tǒng)一服務標準、創(chuàng)新服務手段等措施，使基層人社基本公共服務工作有章可循、有據可依，按照統(tǒng)一的標準建設基層人社服務平臺，通過服務下沉，賦予街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）平臺更多的職能和責任，讓其在服務群眾“最后一公里”方面發(fā)揮更大作用。

要抓好工作責任落實。建立分片包干制度，在省級建立人社基本公共服務基層平臺建設領導小組，明確各成員責任分工，按月調度工作情況，定期到包干地區(qū)進行督導，對基層平臺的職能履行、人員培訓、制度建設、信息化和檔案數據管理等工作進行指導。

要強化工作督導落實。把推進人社基本公共服務標準化重點工作作為年度考核內容，定期調度工作進展情況和研究解決改革中的難點問題，及時掌控進度，督促任務落實；通過第三方評估和滿意度回訪等形式，找準工作中的重點、難點、痛點，下大力氣解決；確保各項工作要求落到實處，切實提升人民群眾的獲得感和幸福感。

（三）精準高效推進人社基本公共服務標準化工作深入發(fā)展

一是針對人社基本公共服務標準化建設在區(qū)域之間的不平衡發(fā)展現(xiàn)狀，加大對中西部地區(qū)和東北地區(qū)的支持指導力度，加強政府財政經費支持、設立專門機構、配齊服務人員，為中西部和邊遠地區(qū)人社基本公共服務標準化建設提供有力保障。

二是加強人社基本公共服務標準化基礎建設，特別是相關信息平臺建設，為提升各地人社基本公共服務標準化建設提供技術支撐。

首先，要加強以服務對象為核心的人社基本公共服務標準化信息平臺建設。著力聚焦群眾在辦理人社基本公共服務項目時遇到的堵點、痛點，以部級平臺系統(tǒng)為支撐，以省級平臺系統(tǒng)為樞紐，集中整合數據資源，簡化、優(yōu)化業(yè)務流程，依托全國人力資源和社會保障系統(tǒng)“全數據共享、全服務上網、全業(yè)務用卡”的改革契機，全面提升人社基本公共服務標準化建設的一體化水平，避免各級各地標準規(guī)范不統(tǒng)一、不一致給人社基本公共服務均等化、普惠化和便捷化造成掣肘。

其次，要加強人社基本公共服務平臺與各級各地政務服務平臺的對接?；诟骷壐鞯厝松缁竟卜枕椖壳鍐魏驼辗帐马椈灸夸?，加強人社基本公共服務平臺與政務服務平臺的對接，統(tǒng)一各級各地平臺人社基本公共服務“全市通辦”“全省通辦”“跨省通辦”的業(yè)務規(guī)則和服務標準，加快實現(xiàn)人社基本公共服務信息平臺與政府政務服務平臺互聯(lián)共享和同步更新，以人力資源和社會保障信息化便民服務創(chuàng)新提升行動實施為契機，建立人社基本公共服務信息共享機制，加強人社基本公共服務基礎信息的共享。