政策工具視角下的新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策研究*
——以《關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》為例

□ 張雅靜 吳紅梅

一、引言

近年來，共享經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展改變了傳統(tǒng)用工模式，催生了靈活多元的新型就業(yè)方式。越來越多的外賣騎手、網(wǎng)約車司機、快遞員等穿梭在街頭。新就業(yè)形態(tài)勞動者的數(shù)量大幅增加，他們的勞動權(quán)益保障面臨新的挑戰(zhàn)。以外賣騎手為例，他們很多沒有社會保障，完全暴露在職業(yè)風(fēng)險之下。而且，他們的職業(yè)傷害風(fēng)險也容易外溢，以至于形成城市公共風(fēng)險，成為城市治理中亟須解決的重要問題。因此亟須政策規(guī)制，一方面可以保障新業(yè)態(tài)勞動者的合法權(quán)益，促進新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)的健康持續(xù)發(fā)展，另一方面，可以未雨綢繆，管控社會風(fēng)險，確保社會平穩(wěn)與和諧發(fā)展。

對此，學(xué)界展開了諸多研究和討論，主要集中在三個方面。一是聚焦新業(yè)態(tài)從業(yè)者的特點，具體探討該群體面臨的權(quán)益保護和社會保障問題。[1-3]二是針對新就業(yè)形態(tài)對現(xiàn)行勞動制度的挑戰(zhàn)，指出公共政策的不完善和滯后性。[4-5]三是針對勞動關(guān)系的認(rèn)定，探討新業(yè)態(tài)下司法實踐的難題，并給出勞動法的調(diào)整建議。[6]現(xiàn)有研究基本上從現(xiàn)實問題出發(fā)，最后都落在法律法規(guī)的調(diào)整與制度設(shè)計上，為解決新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障問題提供了一定啟示。政府作為勞動政策法規(guī)的制定者與執(zhí)行者，同時也是治理勞動關(guān)系的主導(dǎo)與核心主體，其整體回應(yīng)與舉措尤為值得探討。但是現(xiàn)階段比較缺乏關(guān)于具體政策如何應(yīng)對新業(yè)態(tài)勞動保障問題的深入剖析，特別是在政策的具體操作層面，政府應(yīng)如何作為還是個難題。在政策實施過程中，政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)有賴于政策工具的正確選擇、科學(xué)設(shè)計和有效配置。政策工具是政府部署和貫徹政策時采用的實際方法和手段[7]141。它是公共政策科學(xué)化的重要保障，是實現(xiàn)政策目標(biāo)的必要條件。[8]因此，本文嘗試將政策工具選擇理論引入新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策研究，通過分析政策工具的使用，探討新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策優(yōu)化的路徑。

現(xiàn)實中，政府作為新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障的重要責(zé)任主體之一，在如何有效應(yīng)對新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障的問題上，也需要一個積累經(jīng)驗，不斷完善的過程。近年來，各級政府也在不斷探索，積極回應(yīng)社會關(guān)切。2021年7月多部門密集出臺了系列指導(dǎo)意見，為解決當(dāng)下社會熱點問題構(gòu)建了行動框架。其中包括2021年7月16日人力資源社會保障部等8 部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)〔2021〕56 號）（以下簡稱《意見》）。《意見》提出了4 個方面的指導(dǎo)意見：一是明確企業(yè)在勞動者權(quán)益保障方面的責(zé)任，主要是奠定了保護勞動者的基調(diào)，并首次提出“不完全勞動關(guān)系”概念，規(guī)范不同用工形式下的雇主責(zé)任與法律適用范圍；二是健全勞動者權(quán)益保障制度，主要督促引導(dǎo)企業(yè)保障新業(yè)態(tài)勞動者在就業(yè)、休息、社會保險經(jīng)辦與職業(yè)傷害等7 個方面的責(zé)任，并落實相關(guān)部門的監(jiān)督管理職能；三是優(yōu)化勞動者權(quán)益保障服務(wù)，強調(diào)為新業(yè)態(tài)勞動者提供技能培訓(xùn)、生活便利、子女教育、保險經(jīng)辦等服務(wù)，加強政府對公共服務(wù)的輸出與提升；四是完善勞動者權(quán)益保障的工作機制，要求政府各機構(gòu)與工會組織等力量一道齊抓共管，在機制層面保障權(quán)益。該政策從實際問題出發(fā)，承認(rèn)新業(yè)態(tài)的特殊性，并通過相關(guān)部委聯(lián)合發(fā)文的形式，通過相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)合作來保障新業(yè)態(tài)勞動者的合法權(quán)益，其目標(biāo)群體涵蓋了所有新業(yè)態(tài)勞動者的類型，具有一般性的指導(dǎo)意義?！兑庖姟肺谋緸閷硐嚓P(guān)制度的構(gòu)建與完善、新政策的出臺與推進提供指引，也指明了職能部門的工作內(nèi)容與服務(wù)方向。

因此，本文基于公共政策工具視角，以《關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》為分析對象，運用內(nèi)容分析法對《意見》的文本進行編碼分類，并對具體內(nèi)容進行剖析，從新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策的工具選擇和配置解釋政策意圖，并發(fā)現(xiàn)問題，為進一步完善新業(yè)態(tài)勞動權(quán)益保障政策提供建議。具有重要的理論和實踐價值。

二、新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策的二維分析框架

新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障需要公共政策的支持，而政策工具的選擇和配置是公共政策科學(xué)制定和實施過程中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)政策工具選擇理論，結(jié)合國內(nèi)學(xué)者的觀點，政策工具是指公共政策主體為實現(xiàn)公共政策目標(biāo)所采用的各種方式和手段。[9]目前關(guān)于新業(yè)態(tài)勞動者社會保障政策的研究還沒有一個相對完整統(tǒng)一的框架。但是政策目標(biāo)的有效實現(xiàn)離不開政策工具的正確選擇和組合，也就是說對新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障的有效實現(xiàn)依賴于政策工具的合理配置；而且政策工具也具有“象征性因素”[10]，政策工具的使用能夠反映政府理解現(xiàn)實問題的思維框架和行為意圖，是其價值目標(biāo)與行動過程的載體與手段。鑒于此，參考相關(guān)文獻的分析路徑[11-12]，本文嘗試構(gòu)建一個二維分析框架：將基本政策工具類型作為橫向分析維度（X維度），將權(quán)益保障內(nèi)容作為縱向分析維度（Y維度）。

（一）X 維度：基本政策工具維度

在政策工具的分類上，學(xué)者基于不同的標(biāo)準(zhǔn)進行了劃分。比如根據(jù)政策工具依賴的資源、政策目標(biāo)、政策干預(yù)的程度強弱、政策是否實現(xiàn)政府職能等。[11]而本文參考的是羅伊·羅斯威爾（Roy Rothwell）和沃爾特·澤哥菲爾德（Walter Zegvold）兩位學(xué)者的分類方法[13]。他們考察美、日等國的政府政策、科技創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系，認(rèn)為政府通過設(shè)計、合理配置與運行各項政策項目，催化和促進了科技創(chuàng)新的活力，而后者是國家經(jīng)濟發(fā)展的源頭和引擎。他們把政策工具劃分為供給、需求與環(huán)境三個層面，三者需相互協(xié)調(diào)形成合力，達(dá)到政策的最優(yōu)效果。他們認(rèn)為政府在其間不僅是干預(yù)者、調(diào)控者，更是環(huán)境營造者，或者如“看不見的手”在發(fā)揮力量，因而，他們對政策工具的劃分有“市場化取向”[14]，突出體現(xiàn)了供給與需求兩個因素的力量。該分類方法與其他分類方法相比，次級政策工具更加具體，操作方法更為明確，因而，它也為國內(nèi)很多公共政策分析學(xué)者所采納，并得到推廣。

本研究分析的《意見》樣本通過政府法律法規(guī)的完善和公共服務(wù)的配置，引導(dǎo)企業(yè)、工會組織、各級政府主管部門、法院與仲裁機構(gòu)等重要力量在促進新業(yè)態(tài)勞動者的權(quán)益保障上發(fā)揮作用，這與該分類的基本原則是一脈相通的。這既強調(diào)政府在勞動者權(quán)益保障中的主體地位，申明其不可推卸的規(guī)制與治理責(zé)任，又重視其引導(dǎo)、兜底與監(jiān)督責(zé)任，也沒有忽視其在氛圍營造與文化塑造上的社會責(zé)任。因此，本文借鑒羅伊·羅斯威爾和沃爾特·諦哥菲爾德的分類框架來分析新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保護政策，理論上是適用的，在現(xiàn)實上也具備一定的操作性，其作用原理如圖1所示。[11-14]

圖1 新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策工具

本文按政策的作用方式將新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策工具分為環(huán)境型、供給型和需求型3 類，再綜合考慮新業(yè)態(tài)勞動保障政策的特點，對政策工具類型進一步細(xì)分，并具體闡述不同類型新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策工具的內(nèi)涵。如表1所示，環(huán)境型政策工具強調(diào)政策對勞動者權(quán)益保障的影響力，指政府為勞動者權(quán)益保障提供有利的途徑和環(huán)境，間接地影響勞動者的權(quán)益保障，主要包括法規(guī)管制、財政支持、策略性措施等方式。供給型政策工具強調(diào)政策對勞動者權(quán)益保障的推動力，指政府為勞動者提供保障服務(wù)，主要包括資金投入、資源分配和公共服務(wù)等。需求型政策工具強調(diào)政策對勞動者權(quán)益保障的拉動力，指政府從勞動者的內(nèi)需出發(fā)，鼓勵其爭取和保障自身合法權(quán)益，主要包括資金補助和試點示范等。

表1 新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策工具內(nèi)涵

（二）Y 維度：新業(yè)態(tài)勞動者的權(quán)益保障維度

為了更好地理解政策工具在《意見》中的選擇、配置情況以及發(fā)揮的作用，把新業(yè)態(tài)勞動者的權(quán)益保障作為Y維度。僅政策工具維度不足以描述政策特征，而現(xiàn)有的二維政策分析框架多把價值目標(biāo)作為第二維度，較為宏觀。就新業(yè)態(tài)勞動權(quán)益保障政策來說，新業(yè)態(tài)勞動者應(yīng)是政策的首要對象，對新業(yè)態(tài)勞動者這類群體權(quán)益的切實保障應(yīng)是政策的關(guān)鍵目標(biāo)，所以這里著重關(guān)注新業(yè)態(tài)勞動者本身的權(quán)益內(nèi)容。

在新業(yè)態(tài)中，平臺利用現(xiàn)代技術(shù)精細(xì)、嚴(yán)密地控制著勞動者，包括就業(yè)擇業(yè)、勞動過程和勞動結(jié)果的分配等，勞動者對數(shù)字平臺具有高度依賴性卻幾乎沒有知情權(quán)、談判權(quán)和發(fā)言權(quán)。同時，我國現(xiàn)有的勞動保障體系基本不能涵蓋所有新業(yè)態(tài)勞動者，這些群體尤其是沒有和平臺企業(yè)明確勞動關(guān)系的靈活就業(yè)者面臨救濟的困難。[15]因此，根據(jù)《勞動法》關(guān)于勞動者的基本權(quán)利的規(guī)定，結(jié)合新業(yè)態(tài)勞動者的訴求，新業(yè)態(tài)勞動者的權(quán)益內(nèi)容可以分為勞動就業(yè)權(quán)、勞動報酬權(quán)、勞動條件權(quán)、勞動救濟權(quán)4 項。新業(yè)態(tài)勞動者對這4 項權(quán)益內(nèi)容的保障訴求較為集中、特殊且急迫。新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策的目標(biāo)也正是對這4 項內(nèi)容的切實保障。

勞動就業(yè)權(quán)指勞動者享有平等就業(yè)和自由選擇職業(yè)的權(quán)利，不受歧視與違法限制，特別是新業(yè)態(tài)勞動者自主選擇平臺的權(quán)利。

勞動報酬權(quán)指勞動者依照勞動法律關(guān)系，履行勞動義務(wù)，獲得由用人單位根據(jù)按勞分配的原則及勞動力價值支付報酬的權(quán)利，特別是新業(yè)態(tài)勞動者在合理的法規(guī)下要求勞動所得的權(quán)利。

勞動條件權(quán)指勞動者在具體勞動關(guān)系和勞動過程中，基于人的尊嚴(yán)和生存、發(fā)展的要求，享有獲得適宜勞動條件的權(quán)利，包括休息休假、職業(yè)安全保護、職業(yè)培訓(xùn)和社會保障等權(quán)利。[16]新業(yè)態(tài)勞動者可以自主安排工作和休息時間而不受平臺指令的影響；可以在勞動過程中享有對生命安全和身心健康的有效保護；可以公平地得到職業(yè)訓(xùn)練和教育等職業(yè)發(fā)展的機會；可以參加社會保險、獲得社會福利或得到社會救助的權(quán)利。

勞動救濟權(quán)指勞動者在發(fā)生勞動爭議或遭受侵害時能夠進行權(quán)益維護的權(quán)利。新業(yè)態(tài)勞動者可以根據(jù)《勞動法》《勞動合同法》等相關(guān)法律，以申請調(diào)解、投訴舉報、提請仲裁或訴訟等正當(dāng)?shù)木S權(quán)方式維護其權(quán)益。

（三）二維分析框架圖的構(gòu)建

基于上述分析，構(gòu)建出新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策的二維分析框架，如圖2所示。

圖2 新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策的二維分析框架

三、《意見》的政策工具分析

（一）內(nèi)容分析法與政策文本內(nèi)容編碼

本文利用內(nèi)容分析法對《意見》文本進行分析。遵循不能細(xì)分的原則，以X維度和Y維度的指標(biāo)作為編碼參考節(jié)點，按“政策項目—政策內(nèi)容—分析單元”對政策文本進行編碼。例如，“一、規(guī)范用工，明確勞動者權(quán)益保障責(zé)任”是政策第一項的名稱，把該項按內(nèi)容再分為3 個部分，分別是“平臺企業(yè)用工責(zé)任”“勞企權(quán)利義務(wù)關(guān)系”“平臺企業(yè)用工方式”，第一個部分里的“指導(dǎo)和督促企業(yè)依法合規(guī)用工……”則為編號“1-1-1”的具體內(nèi)容分析單元。按此步驟，最后把第四項的第五部分關(guān)于政策落實的要求編號為“4-5-1”。經(jīng)過多次討論和反復(fù)斟酌，最終形成《意見》文本分析單元編碼表，見表2。

表2 《意見》文本分析單元編碼

（二）對《意見》的X 維度分析

對《意見》政策文本內(nèi)容編碼后，以政策工具為X維度，按照相同或相近原則，將《意見》條文的編碼歸類為不同的政策工具類型并進行統(tǒng)計，結(jié)果如表3所示。

表3 《意見》X 維度政策工具分布

總體來看，《意見》綜合運用了多種類型的政策工具，包含環(huán)境型、供給型和需求型政策工具?！兑庖姟穼φ吖ぞ叩氖褂闷貌町愝^大，其中以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具次之，需求型政策工具運用最少，分別占總體比例的80%、14%、6%。這表明，政府更傾向于使用環(huán)境型政策工具來保障新業(yè)態(tài)勞動者的權(quán)益。相比于一般勞動者，新業(yè)態(tài)勞動者的權(quán)益保障處于滯后的狀態(tài)，對引導(dǎo)性政策具有迫切需求。因此，政府作為勞動權(quán)益保障的主導(dǎo)者，在市場經(jīng)濟條件下，更加依賴環(huán)境型政策工具的作用，從而為新業(yè)態(tài)勞動者的勞動權(quán)益保障營造良好的政策環(huán)境。

從環(huán)境型政策工具的內(nèi)部分布來看，“法規(guī)管制”和“方案措施”占主要部分，分別占總比的40%和34%?！胺ㄒ?guī)管制”是政府有效執(zhí)行政策的必要手段，政府充分利用現(xiàn)有的制度和法律、法規(guī)資源，一方面采用指導(dǎo)、督促等方式規(guī)范平臺企業(yè)的行為，另一方面強調(diào)行政部門及相關(guān)職能部門加大監(jiān)管力度，表明政府對新業(yè)態(tài)平臺企業(yè)的鼓勵但又審慎的態(tài)度。政府給出的多項“方案措施”，主要通過健全和完善相關(guān)政策和工作機制，讓新業(yè)態(tài)勞動者的合法權(quán)益得到保證。但是方案措施只是一個大框架，還缺乏明晰的操作指導(dǎo)，具體還需依靠地方政府及相關(guān)職能部門靈活應(yīng)用。其次是“宣傳推廣”和“財政支持”，分別占總比4%和2%。“宣傳推廣”在政策中略有體現(xiàn)，但是也沒有具體要求，主要交給各地區(qū)、各部門協(xié)同工會等社會組織具體執(zhí)行?！柏斦С帧眱H在職業(yè)技能培訓(xùn)補貼直補企業(yè)中有所體現(xiàn)。

政府較少運用供給型政策工具，其中主要運用了“公共服務(wù)”，占總工具的10%，其次是“設(shè)施提供”，占總工具的4%。政策包含了對就業(yè)服務(wù)、社會保險經(jīng)辦服務(wù)、工作生活服務(wù)和糾紛調(diào)處服務(wù)的要求，主要通過擴大服務(wù)范圍來回應(yīng)公共服務(wù)體系未覆蓋到的領(lǐng)域，并通過提高服務(wù)效率和質(zhì)量來優(yōu)化新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障路徑。這表明了政府對新業(yè)態(tài)勞動者公共服務(wù)的重視，也是政府職能轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)?！霸O(shè)施提供”運用較少，針對的是新業(yè)態(tài)勞動者的工作和生活的便利性，但涉及的方面比較復(fù)雜，又受城市治理的能力和水平制約，具體如何提供、由誰提供、提供什么設(shè)施等問題還有待進一步探索。比如《意見》第十五條提到了“推動公共文體設(shè)施向勞動者免費或低收費開放”，并未具體涉及哪些設(shè)施、如何收費等事項，都還只是粗線條的描述。

政府對需求型政策工具的使用最少，主要采用了“試點示范”和“資金補助”兩種工具，分別占總工具的4%和2%。“試點示范”針對新業(yè)態(tài)勞動者面對的突出問題——職業(yè)傷害保障，并強調(diào)了平臺企業(yè)的責(zé)任。當(dāng)前我國對此問題的對策仍處在探索階段，各地方雖然有各自保障重點的嘗試，如江蘇和浙江少數(shù)幾個地方將工傷單險種與勞動關(guān)系脫鉤，但是在實踐中存在參保門檻高、賠償標(biāo)準(zhǔn)較低，保險主體責(zé)任確認(rèn)困難等重重挑戰(zhàn)，還未能形成普遍學(xué)習(xí)和推廣的典型模式，所以指導(dǎo)性政策更需表示鼓勵和支持。而“資金補助”工具的應(yīng)用較少，只涉及對新業(yè)態(tài)勞動者的職業(yè)培訓(xùn)的補助。

綜上分析可以看出，此次人力資源社會保障部牽頭出臺的《意見》對政策工具的選擇具有明顯偏好，集中使用環(huán)境型政策工具，較少使用供給型政策工具，最少使用需求型政策工具。新興經(jīng)濟的發(fā)展催生新型的勞動就業(yè)形態(tài)，相應(yīng)地產(chǎn)生現(xiàn)有制度環(huán)境難以制約的新問題，國家迎來經(jīng)濟發(fā)展的新機遇也面臨新挑戰(zhàn)。一方面，新經(jīng)濟與平臺企業(yè)發(fā)展方興未艾，但另一方面，大量新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益受損頻發(fā)與社會保障缺失凸顯，因此，政府的態(tài)度較為克制與謹(jǐn)慎，更希望發(fā)揮政策的影響力，以環(huán)境型政策工具為主導(dǎo)，調(diào)整和優(yōu)化新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障的環(huán)境，而以供給型和需求型政策工具為補充，支持新業(yè)態(tài)勞動者維護自身權(quán)益。政策工具的內(nèi)部配置同樣差異明顯，這是政府出于對新業(yè)態(tài)勞動者特征和現(xiàn)有條件的考量而做出的選擇和組合。但是綜合考慮文本中的內(nèi)容都還只是行動方向上的設(shè)計框架，各項政策工具的使用具有一定的模糊性。

（三）對《意見》的Y 維度分析和交叉效應(yīng)

在對《意見》的政策工具維度（X維度）分析的基礎(chǔ)上，加入新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益維度（Y維度）分析，得出交叉分布情況，如圖3所示。

圖3 《意見》的政策工具二維分布

由圖3可知，共有46 條政策文本涉及政策工具對新業(yè)態(tài)勞動者的權(quán)益保障內(nèi)容的干預(yù)，保障內(nèi)容比較全面，但是干預(yù)的重點和程度存在差異。

“勞動條件權(quán)”因為涉及內(nèi)容較多，使用的政策工具最多，共有22 條，占政策文本總條數(shù)的47.83%，其中17 條文本使用的是環(huán)境型政策工具，2 條文本使用供給型政策工具，3 條文本使用需求型政策工具；其次是“勞動救濟權(quán)”，共有16 條，占比34.78%，其中使用環(huán)境型政策工具的有14 條文本，使用供給型和需求型政策工具的各有1 條文本；還有5條文本是關(guān)于“勞動報酬權(quán)”，占比10.87%，均使用環(huán)境型政策工具；僅有3 條文本是“勞動就業(yè)權(quán)”，占比6.52%，分別是2 條文本使用環(huán)境型政策工具、1 條文本使用供給型政策工具。整體來看，政策工具運用的重點在于“勞動條件權(quán)”和“勞動救濟權(quán)”，而較少涉及對“勞動就業(yè)權(quán)”的干預(yù)。因為從現(xiàn)實看，入職簡單且門檻低是很多人成為騎手的首要原因。勞動者只要年齡在18～50 周歲且身體健康，就可以申請成為騎手。在平臺App 上只需要提交身份證和健康證核驗信息，除此之外并無其他硬性限制，勞動者注冊與申請都通過網(wǎng)絡(luò)完成，簡單易辦。[17]而成為平臺上的勞動者之后的勞動報酬、安全與健康、培訓(xùn)與發(fā)展、職業(yè)傷害及社會保險與福利等其他權(quán)益更為重要，這與新業(yè)態(tài)勞動者在權(quán)益保障方面遇到的突出問題相吻合。

政策工具對“勞動條件權(quán)”和“勞動救濟權(quán)”的集中干預(yù)，是政府積極回應(yīng)現(xiàn)實問題與直面挑戰(zhàn)的必然要求。一方面，由于新業(yè)態(tài)具有就業(yè)主體的原子化、就業(yè)方式的靈活化、勞動關(guān)系的模糊性等特征，勞動權(quán)益保障方面存在著權(quán)責(zé)不匹配、社會保障不足、權(quán)利救濟不便等焦點問題，集中表現(xiàn)為對“勞動條件權(quán)”和“勞動救濟權(quán)”保障的缺失，直接影響到新業(yè)態(tài)勞動者的身心健康，妨礙他們的體面就業(yè)與職業(yè)發(fā)展[18]，所以新業(yè)態(tài)勞動者的權(quán)益保障亟須政策支持。另一方面，一般勞動者的社會保護是基于勞動關(guān)系而存在的，但現(xiàn)行勞動法律制度在經(jīng)濟和法律上還不能有效規(guī)范現(xiàn)有的雇傭方式與就業(yè)形態(tài)，新業(yè)態(tài)勞動者的勞動權(quán)益保障需要新的指導(dǎo)思想和政策安排。這樣的調(diào)整必然會涉及包括政府職能部門、平臺企業(yè)、工會組織等多個主體，對政策設(shè)計提出更多、更嚴(yán)格的要求。因此從“勞動條件權(quán)”和“勞動救濟權(quán)”兩個內(nèi)容先行探索、重點突破，是指導(dǎo)性政策所給出的方向。同時為了保證現(xiàn)行政策法規(guī)的權(quán)威性、穩(wěn)定性和公平性。政策主要運用了環(huán)境型工具，發(fā)揮其較強的指導(dǎo)作用，從而產(chǎn)生循序漸進的影響力，使政策實踐留有較靈活的操作空間。

相應(yīng)地，關(guān)于“勞動報酬權(quán)”的保障存在短板。新業(yè)態(tài)勞動者的勞動報酬直接涉及平臺企業(yè)的算法規(guī)則與技術(shù)，政策難以直接干預(yù)，因此，僅發(fā)揮環(huán)境型政策工具的作用，一方面把新業(yè)態(tài)勞動者納入最低工資制度保障范圍，另一方面督促企業(yè)支付合理報酬。新業(yè)態(tài)勞動者收入問題的關(guān)鍵在于收入不穩(wěn)定、超長時間勞動以及極端天氣下工作薪酬不合理等問題。但是缺乏供給型和需求型政策工具的干預(yù)。從新業(yè)態(tài)勞動者本身來看，他們是信息弱勢方，通過各平臺App 可以看到什么信息、能否看到全部信息、以何種方式看到信息都依賴平臺的意志與決策。平臺經(jīng)濟更注重“算法邏輯”[19]，利用信息強勢地位隨時調(diào)整，占據(jù)雙方互動的最大權(quán)利空間；勞動者被動接受平臺制定的一切規(guī)則卻毫無議價權(quán)利，往往因為薪酬體系不透明、薪酬規(guī)則變動而處于被動狀態(tài)，進而遭受不公正待遇及權(quán)益損害。因而政策有必要對此利用供給型和需求型政策工具作為補充，如在供給層面，提供新業(yè)態(tài)行業(yè)薪酬標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)信息、公示績效考核的標(biāo)準(zhǔn)與懲罰依據(jù)等；在需求層面，探索、試點集體協(xié)商的受監(jiān)管的薪酬決定與調(diào)整機制等。

另外，新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供了越來越多的就業(yè)崗位和更公平的就業(yè)機會，新業(yè)態(tài)勞動者的“勞動就業(yè)權(quán)”已得到一定程度的保障，在新業(yè)態(tài)勞動權(quán)益保障政策中較少涉及?！兑庖姟穭t利用環(huán)境型政策工具強調(diào)公平就業(yè)制度的落實，如要求企業(yè)不得違法限制勞動者在多平臺就業(yè)；利用供給型政策工具上強調(diào)就業(yè)服務(wù)的優(yōu)化，如提供便捷化的勞動保障、稅收、市場監(jiān)管等政策咨詢服務(wù)，但是尚未具體涉及性別平等問題。盡管平臺用工提供了更多的就業(yè)機會選擇，性別歧視還是會在平臺輔助勞動中產(chǎn)生新的方式——“歧視3.0”，這不僅僅是形式上的障礙，更是隱形的歧視。[20]勞動匿名性可以被掌握更多主動權(quán)的平臺算法畫像輕易破解，那么就業(yè)性別歧視、性別隔離在數(shù)字平臺下更加隱蔽，使女性在新業(yè)態(tài)下處于更弱勢的勞動地位[21-22]，事實上延續(xù)甚至放大了勞動中原有的性別不平等，更需要政策予以關(guān)注，加強監(jiān)管。

《意見》主要對“勞動條件權(quán)”和“勞動救濟權(quán)”進行重點干預(yù)，應(yīng)用了多種類型的政策工具，但著重于對環(huán)境型政策工具的使用。這意味著政府在現(xiàn)有的條件下回應(yīng)了新業(yè)態(tài)勞動者所面臨的突出問題，并致力于營造和優(yōu)化勞動權(quán)益保障的制度環(huán)境，為勞動者提供一種底線型權(quán)利的基本保證，同時留有較多的靈活操作的空間。相對來看，政策對“勞動就業(yè)權(quán)”和“勞動報酬權(quán)”的干預(yù)較少，對政策工具的應(yīng)用也較為單一，政策在新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障的隱性問題上還存在較大的操作空間。

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論與討論

以《意見》為例，利用內(nèi)容分析法對政策文本進行編碼，通過構(gòu)建政策工具和勞動權(quán)益保障內(nèi)容兩個維度的分析框架，對新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策進行剖析，可以得出現(xiàn)階段新業(yè)態(tài)勞動權(quán)益保障政策的特征與不足。

就政策工具維度而言，新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策對環(huán)境型、供給型和需求型3 種政策工具的使用具有明顯偏好：高度使用環(huán)境型政策工具，而對供給型和需求型政策工具使用不足。這是政府基于對新業(yè)態(tài)發(fā)展特性和現(xiàn)有保障體系的綜合考慮，為了給新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障營造良好的外部環(huán)境而做出的努力。這些工具內(nèi)部存在結(jié)構(gòu)性差異：環(huán)境型政策工具中重點應(yīng)用“法規(guī)管制”和“方案措施”，引導(dǎo)作用強，但具體落實依靠各政策主體的協(xié)同配合；供給型政策工具主要體現(xiàn)在“公共服務(wù)”和少量“設(shè)施提供”；需求型政策工具應(yīng)用不足，僅少量使用了“試點示范”和“資金補助”兩種具體工具。政策發(fā)揮作用的方式以環(huán)境型為主導(dǎo)，以供給型和需求型工具為補充，服務(wù)于新業(yè)態(tài)勞動者不同的權(quán)益保障內(nèi)容。

就勞動權(quán)益保障內(nèi)容而言，權(quán)益保障較為全面，直指社會關(guān)切，突出重點，這是政府積極回應(yīng)新業(yè)態(tài)下勞動權(quán)益保障難題和實踐困境的表現(xiàn)。政策涉及對勞動者基本勞動權(quán)利的全面支持和保護，包括勞動就業(yè)權(quán)、勞動報酬權(quán)、勞動條件權(quán)和勞動救濟權(quán)，給予新業(yè)態(tài)勞動者底線型保障。政策重點在于對“勞動條件權(quán)”的保障，尤其是職業(yè)安全這一項，強調(diào)企業(yè)在其中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，其次是“勞動救濟權(quán)”，兩方面內(nèi)容都集中應(yīng)用了環(huán)境型政策工具。而對于“勞動就業(yè)權(quán)”和“勞動報酬權(quán)”的保障較少，在“勞動就業(yè)權(quán)”方面只應(yīng)用了環(huán)境型和供給型政策工具，“勞動報酬權(quán)”只應(yīng)用了環(huán)境型政策工具。這體現(xiàn)了權(quán)益保障需求差異和不同政策工具的適用情況，同時具體權(quán)益內(nèi)容里還有進一步發(fā)揮各類政策工具作用的空間與價值。

從整體來看，新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策正處于“補短”的階段，現(xiàn)有的政策基調(diào)是循序漸進和客觀冷靜的態(tài)度，但是8 400 萬的新型勞動者[23]的社保問題以及由此引發(fā)的社會風(fēng)險不可忽視。從這個意義上講，政府是出于促進平臺經(jīng)濟發(fā)展和維護新業(yè)態(tài)勞動保障兩方面的公共責(zé)任而制定的政策，因此政策大多為倡導(dǎo)性意見而非強制性意見。但是“破舊”與“立新”任重而道遠(yuǎn)。一方面，新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策在現(xiàn)階段具有較強的指向性和指導(dǎo)作用，充分利用了現(xiàn)行勞動法律的空間進行調(diào)整。但是政策宏觀上的指引沒有解決根本問題，除了職業(yè)傷害試點制度外，新業(yè)態(tài)勞動者的社會保險問題并未得到根本解決。即使國家設(shè)立“職業(yè)傷害保障”專法或者解綁工傷與勞動關(guān)系掛鉤的關(guān)系，由于缺乏具體的落實措施，實際操作也具有一定的模糊性，如放開勞動者參保身份限制，在誰來繳費以及出現(xiàn)工傷事故后的賠償標(biāo)準(zhǔn)等具體方面還存在許多問題。政策仍然依賴現(xiàn)行的勞動法律體系和社會保障體系，但是由于現(xiàn)行法律框架的粗放使得在涉及如新業(yè)態(tài)下的用工方式等復(fù)雜問題時，法律的指導(dǎo)與約束力較弱。而且相比較企業(yè)活力與新經(jīng)濟發(fā)展的議題，新業(yè)態(tài)勞動者的社會保障并沒有得到同等的重視，勞動權(quán)益保障體系的調(diào)整和改革的壓力較大。另一方面，從短期來看這樣的政策設(shè)計是對新業(yè)態(tài)現(xiàn)實問題的回應(yīng)，政策工具的象征性意義較強；但是從長期來看，不均衡的政策工具組合會影響新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障的縱深發(fā)展，這既是對現(xiàn)行勞動保障體系的挑戰(zhàn)，也是對政府治理能力的極大考驗。若不能有效處理好如此龐大的就業(yè)群體的社會保障問題，勢必會影響平臺企業(yè)人力資源的穩(wěn)定性，不僅損害行業(yè)的長期發(fā)展，也會給社會的穩(wěn)定帶來風(fēng)險與隱患。

人人都渴望獲得充分的、公平的社會保障，新就業(yè)形態(tài)的勞動者也不例外。而這也是國家的責(zé)任與義務(wù)。政府應(yīng)考量和平衡新經(jīng)濟發(fā)展與提高就業(yè)質(zhì)量、維護勞動力市場公平性的關(guān)系[24]，要在法律層面上清晰界定互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟中勞資雙方關(guān)系的實質(zhì)內(nèi)涵，保障勞資雙方的權(quán)利義務(wù)，實現(xiàn)社會公平，也應(yīng)在具體的政策措施層面明確各方主體責(zé)任，落實具體舉措，保護處于弱勢地位的新業(yè)態(tài)勞動者，調(diào)整平臺企業(yè)失衡的勞動關(guān)系，維護社會正義。

（二）政策建議

基于以上結(jié)論，未來新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策的發(fā)展，應(yīng)綜合考慮新業(yè)態(tài)勞動者的權(quán)益內(nèi)容，充分發(fā)揮不同政策工具的價值，適時調(diào)整政策工具的結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置政策工具。

第一，繼續(xù)以環(huán)境型工具為主導(dǎo)，強化政策的影響力，從內(nèi)部和外部營造統(tǒng)一的有利于新業(yè)態(tài)勞動者維護自身合法權(quán)益的環(huán)境。首先，新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策需要有清晰的目標(biāo)規(guī)劃，應(yīng)把經(jīng)濟健康發(fā)展與勞動權(quán)益保障放在同等重要的位置，在此基礎(chǔ)上細(xì)化各項方案措施，明確各主體的責(zé)任。同時不斷完善相關(guān)政策法規(guī)，及時將創(chuàng)新的政策上升為更有力的法規(guī)制度，清晰地規(guī)范相關(guān)主體的行為。其次，平臺企業(yè)也是社會共治的重要角色，應(yīng)把社會責(zé)任體系目標(biāo)落實于平臺企業(yè)運營的規(guī)則，并作為監(jiān)管部門和行業(yè)協(xié)會評估考核的必要內(nèi)容。同時探索對平臺企業(yè)算法考核的監(jiān)管方式，落實對平臺企業(yè)的監(jiān)管，施以平臺企業(yè)一定程度的壓力。再者，重視財政支持的激勵作用，加大對工會的資金支持力度，鼓勵工會組織開展維護新業(yè)態(tài)勞動者的權(quán)益保障工作；利用財稅優(yōu)惠等措施吸引其他社會主體參與并提供新業(yè)態(tài)勞動者所需的社會保障服務(wù)。最后，全方位做好政策宣傳推廣工作，以工會、企業(yè)、社區(qū)、媒體等平臺為陣地，利用平臺技術(shù)手段擴大政策的影響范圍，樹立體面勞動與全面發(fā)展的理念，營造良好的尊重勞動與保護勞動者權(quán)益的社會氛圍。要深入到新業(yè)態(tài)勞動者內(nèi)部，摒棄單向度的輸出，注重與各類勞動者群體的對話，并加強思想引領(lǐng)，有效提高新業(yè)態(tài)勞動者維護自身合法權(quán)益的積極主動性。

第二，補充使用供給型工具，加大政策的推動力。政策應(yīng)為新業(yè)態(tài)勞動者提供底線型的基本保障，平衡新業(yè)態(tài)勞動者和一般勞動者的地位，平衡男性勞動者與女性勞動者的地位。政府需積極作為，承擔(dān)在新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保護上的國家責(zé)任，為勞動者提供國民社會保障與社會福利，消除參保身份障礙，加大政府補貼，強制各主體繳費義務(wù)與標(biāo)準(zhǔn)。各項服務(wù)與設(shè)施供給主體應(yīng)注重縱橫的信息互通與數(shù)據(jù)共享，打通公共服務(wù)機構(gòu)與平臺企業(yè)間的信息渠道，推動服務(wù)工作相互協(xié)同，提高服務(wù)效率。以平臺企業(yè)為首要責(zé)任主體，強制并督促平臺企業(yè)向勞動者公開薪酬體系組成及標(biāo)準(zhǔn)等必要信息，保證勞動者的知情權(quán)；發(fā)揮平臺企業(yè)的資源、技術(shù)、數(shù)據(jù)等方面的優(yōu)勢，為勞動者提供表達(dá)的機會和途徑，及時回應(yīng)勞動者訴求、化解勞動糾紛。以社會公共服務(wù)機構(gòu)為重要協(xié)同紐帶，加大資源投入，加強與提升公共機構(gòu)服務(wù)供給的能力，設(shè)定整體統(tǒng)一的服務(wù)和設(shè)施的基本標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化并明晰供給流程，提高新業(yè)態(tài)勞動者維護勞動權(quán)益的便利性、有效性和滿意度。婦聯(lián)等組織應(yīng)更加關(guān)注女性勞動群體在新業(yè)態(tài)下的權(quán)益保障問題，及時了解女性勞動群體的狀態(tài)，提供關(guān)于職業(yè)技能提升、社會保險參保、法律咨詢等服務(wù)，提高她們的權(quán)利意識。保持與勞動者、工會、行業(yè)協(xié)會的溝通對話，爭取協(xié)同提供相應(yīng)服務(wù)。在整個服務(wù)與設(shè)施供給過程中，政府可以利用信息技術(shù)撬動社會資源，充分調(diào)動多元主體參與，建立線上與線下統(tǒng)一的綜合保障型服務(wù)平臺。在此基礎(chǔ)上進一步針對新業(yè)態(tài)勞動者的分散化狀態(tài)，嘗試推行靈活的流動式服務(wù)站點，在實踐中先行先試并總結(jié)好的做法與模式以便推廣。

第三，探索需求型工具的使用，發(fā)揮政策的直接拉動作用。以新業(yè)態(tài)勞動者的需求為導(dǎo)向，以某種權(quán)益保障內(nèi)容或某一職業(yè)群體為起點抓手，如針對外賣騎手的職業(yè)傷害保障建立試點，有效集中表達(dá)和解決勞動者的訴求。在有合法性依據(jù)的前提下[25]，鼓勵地方創(chuàng)新，逐步擴大試點范圍，深化保障內(nèi)容，推行多樣化的、覆蓋多種類型的新業(yè)態(tài)勞動保障試點，再通過不斷實踐推動試點上升為示范工程，為進一步立法提供充足的實踐經(jīng)驗。另外，積極引導(dǎo)社會力量的參與，如通過資金補助、購買服務(wù)等方式支持商業(yè)保險向新業(yè)態(tài)勞動者拓展，與基本社會保障制度相銜接。一方面鼓勵保險機構(gòu)針對新業(yè)態(tài)勞動者的工作特點開發(fā)和提供多元的可定制的保險產(chǎn)品，滿足新業(yè)態(tài)勞動者對不同權(quán)益保障內(nèi)容的需求，增強參保意愿；另一方面鼓勵把針對新業(yè)態(tài)勞動者的保險項目歸入平臺企業(yè)的保險體系中，在一個整體里推進保險機構(gòu)的適度讓利，匹配政策對平臺企業(yè)方面的責(zé)任要求，提高平臺企業(yè)為勞動者購買商業(yè)保險的意愿。

新業(yè)態(tài)勞動者勞動保障政策是社會保障政策的重要內(nèi)容，是提高就業(yè)質(zhì)量、促進勞動力市場公平競爭的保證，同時也是經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的保護網(wǎng)。通過完善環(huán)境型政策工具、補充使用供給型政策工具、探索需求型政策工具，調(diào)整和細(xì)化政策，是新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障政策的一種優(yōu)化路徑。但是政策工具的效能還會因時而變，當(dāng)政策實施一段時間后，政策實施條件發(fā)生變化，不同類型政策工具的作用可能會變得不協(xié)調(diào)，從而影響政策執(zhí)行效率。因此，需要基于政策實踐，對政策工具的適配性和系統(tǒng)性做進一步研究和評價。