社會(huì)治理視角下養(yǎng)老服務(wù)體系建立與供給研究

郭亞軍

摘要：不同歷史發(fā)展階段中，養(yǎng)老服務(wù)供給都受到社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)管理方式的影響與限制。當(dāng)前在面臨人口老齡化程度不斷增強(qiáng)，家庭結(jié)構(gòu)變遷，單位制解體的情境時(shí)，構(gòu)建多元主體的合作供給的養(yǎng)老服務(wù)體系是當(dāng)前研究者普遍認(rèn)可的養(yǎng)老服務(wù)供給方式。社會(huì)治理理念的提出為我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系建立提供了條件，因此，我們主要探討社會(huì)治理與養(yǎng)老服務(wù)體系間的關(guān)系，以及其對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建立的影響。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理;養(yǎng)老服務(wù)體系;供給;

一 我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建立

1999年至今，我國(guó)的人口老齡化發(fā)展己20年有余，受計(jì)劃生育政策以及家庭結(jié)構(gòu)的變遷，這一境況仍將繼續(xù)存在。截至2021年，我國(guó)有2. 64億60歲以上的老齡人口，約占人口總數(shù)的18. 7%，其中65周歲以上老年人1. 91億，占總?cè)丝诘?3. 5%。學(xué)者認(rèn)為未來(lái)幾十年內(nèi)，我國(guó)老齡人口狀況依舊會(huì)呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，并按階段進(jìn)行了具體預(yù)測(cè)：2021-2050年間，我國(guó)65歲以上老齡人口規(guī)模將增加2. 25億左右，2055-2060年將達(dá)到老齡人口峰值約4億左右，隨后我國(guó)老齡化速度減慢進(jìn)入高平臺(tái)期。這些數(shù)據(jù)表明，我國(guó)將在很長(zhǎng)一段時(shí)間處于老齡化社會(huì)，即老齡化社會(huì)將成為常態(tài)1。

多主體合作供給養(yǎng)老服務(wù)的思想淵源來(lái)自福利多元主義。福利多元主義思想最早出現(xiàn)源于對(duì)福利國(guó)家的批判。20世紀(jì)70年代中后期經(jīng)濟(jì)危機(jī)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯漲、財(cái)富分配不均凸顯、階級(jí)沖突加劇、稅收系統(tǒng)的收支平衡被打破。嚴(yán)重的人口老齡化與迅速躥升的失業(yè)率導(dǎo)致對(duì)福利需求的驟增。但經(jīng)濟(jì)停滯增長(zhǎng)的情況下，福利國(guó)家所需支付的福利費(fèi)用本身己成為沉重的負(fù)擔(dān)，這一時(shí)期對(duì)福利國(guó)家的批評(píng)也此起彼伏。在此背景中，羅斯提出福利三角理論，認(rèn)為除了國(guó)家（政府）之外，市場(chǎng)與家庭也應(yīng)該納入到福利供給體系中。除了政府與市場(chǎng)主體，社會(huì)主體是爭(zhēng)論較多的領(lǐng)域，其中將社會(huì)納入福利供給的框架這一觀點(diǎn)己基本達(dá)成共識(shí)，主要的爭(zhēng)論在于社會(huì)以怎樣的形式提供社會(huì)福利。社會(huì)組織的產(chǎn)生甚至于社會(huì)領(lǐng)域的分化源于社會(huì)中單個(gè)的個(gè)體團(tuán)結(jié)起來(lái)應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”所產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)組織的產(chǎn)生即是對(duì)社會(huì)問(wèn)題的表達(dá)與回應(yīng)?！吧鐣?huì)是倫理道德的孕育場(chǎng)域，是價(jià)值的生產(chǎn)與再生產(chǎn)部門(mén)，是社會(huì)公平公正實(shí)踐的重要領(lǐng)域”，社會(huì)組織作為社會(huì)的組織化形式，亦是社會(huì)價(jià)值的表達(dá)者、倡導(dǎo)者和踐行者，是增加整體社會(huì)福利的主體力量。社會(huì)組織在福利供給中的責(zé)任是對(duì)團(tuán)結(jié)單個(gè)的社會(huì)成員、表達(dá)成員福利需求、形成社會(huì)道德與價(jià)值2。

雖然，福利供給的主體具有固定的責(zé)任，但并不意味著就由其直接生產(chǎn)以及提供福利服務(wù)。由此，米什拉提出，應(yīng)在福利責(zé)任與福利手段和形式二者之間進(jìn)行區(qū)分。在既定的責(zé)任下，福利供給主體可以通過(guò)合作、委托代理的方式提高福利的供給效率。這意味著福利多元主義，并不是強(qiáng)調(diào)福利主體責(zé)任的多元，而是福利生產(chǎn)與提供方式的多元。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的建立過(guò)程中，同樣經(jīng)歷過(guò)這樣的思維模式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的表述無(wú)法準(zhǔn)確表述多元主體供給的本質(zhì)特征。這樣以居住地劃分的養(yǎng)老方式，提供的是多種養(yǎng)老方式的選擇，與養(yǎng)老服務(wù)體系的系統(tǒng)化內(nèi)涵并不相符。穆光宗首先提出應(yīng)該區(qū)別養(yǎng)老資源的提供與養(yǎng)老職能發(fā)揮，同時(shí)他也提出按照養(yǎng)老資源提供的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別現(xiàn)有的養(yǎng)老方式，分別為：自我養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老?，F(xiàn)存的核心問(wèn)題是由哪一方提供養(yǎng)老資源而不是糾結(jié)究竟應(yīng)該誰(shuí)承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任。穆光宗提到的養(yǎng)老資源包括三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)資源、照料資源和精神資源，在確定養(yǎng)老資源提供的基礎(chǔ)上，養(yǎng)老服務(wù)職能的社會(huì)化意味著家庭贍養(yǎng)職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移。建立養(yǎng)老服務(wù)體系過(guò)程中，關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)職能的社會(huì)化之前，更應(yīng)該明確養(yǎng)老服務(wù)體系中各個(gè)主體的資源供給，即每個(gè)主體所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任3。

二 社會(huì)治理的形成及其對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建立的影響

現(xiàn)代化的發(fā)展使各個(gè)國(guó)家或是主動(dòng)或是被動(dòng)的卷入其中，中國(guó)也不例外。在我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，社會(huì)治理自然而然的孕育其中，但這并不意味著我們必然要跟隨西方的步調(diào)，全然按照他們的方式認(rèn)識(shí)、解讀社會(huì)治理。社會(huì)治理的產(chǎn)生既是為了解決現(xiàn)代性發(fā)展造成的社會(huì)性問(wèn)題，那么在實(shí)際應(yīng)用中就必然需要考慮到問(wèn)題產(chǎn)生的歷史原因與情境。即社會(huì)治理在中國(guó)的應(yīng)用，在承認(rèn)現(xiàn)代性孕育了社會(huì)治理的基礎(chǔ)上，更應(yīng)關(guān)注社會(huì)治理與中國(guó)道路的關(guān)系，即對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)應(yīng)以中國(guó)情境為底色。21世紀(jì)以來(lái)，由于人口老齡化進(jìn)程加劇，對(duì)我國(guó)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。所以，對(duì)社會(huì)治理所要解決的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)以及形成的對(duì)策的設(shè)計(jì)，必然要考慮到人口老齡化的影響。

1.老齡化常態(tài)下的社會(huì)治理

我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)的二十年的時(shí)間里，對(duì)老齡化的認(rèn)知經(jīng)歷了從消極應(yīng)對(duì)到積極適應(yīng)的轉(zhuǎn)變。過(guò)去學(xué)界與政界或是將老齡化視為不得不應(yīng)對(duì)的問(wèn)題，或是視為拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重?fù)?dān)，從而把老齡化定性為一種不同于正常發(fā)展的社會(huì)態(tài)勢(shì)，在此思維模式的指導(dǎo)下，對(duì)老齡化的應(yīng)對(duì)通常是阻止、延緩老齡化的到來(lái)。但通過(guò)多年來(lái)對(duì)老齡化形成原因與發(fā)展過(guò)程的深入研究，胡湛、彭希哲等學(xué)者認(rèn)為老齡化是人口再生產(chǎn)從“傳統(tǒng)型”（高出生率-高死亡率）向“現(xiàn)代型”（低出生率-低死亡率）轉(zhuǎn)變的自然過(guò)程，并且可以被視為社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的標(biāo)志之一。當(dāng)老齡化被視為社會(huì)發(fā)展的自然進(jìn)程，其本身就不具有好壞之分，那么所謂由老齡化所引致的種種問(wèn)題與挑戰(zhàn)，實(shí)質(zhì)上是人口結(jié)構(gòu)改變與既有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不匹配的結(jié)果。因此，厘清老齡社會(huì)將導(dǎo)致哪些既有條件的改變，并以此為依據(jù)對(duì)社會(huì)治理與公共政策進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)人口老齡化的發(fā)展4。

2.老齡化帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變

當(dāng)人口老齡化成為常態(tài)，其將帶來(lái)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)等多方面改變。主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

首先，人口老齡化會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力供給的下降，并對(duì)社會(huì)保障體統(tǒng)形成巨大壓力。其次，人口老齡化可能會(huì)激化社會(huì)矛盾，導(dǎo)致不同群體的對(duì)立。隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，貝克所言的現(xiàn)代性的自反性逐漸顯現(xiàn)，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的到來(lái)使個(gè)體的生活充滿恐慌與不確定。再次，人口老齡化將沖擊傳統(tǒng)文化。以家庭為核心，人際關(guān)系為紐帶形成由近及遠(yuǎn)的差序格局，其本質(zhì)上是以傳統(tǒng)“孝”文化為根基。伴隨社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的四世同堂的大家庭越來(lái)越少，核心家庭成為主導(dǎo)，在這樣 的家庭模式下，老年人在家庭中的地位和影響力有所降低，同時(shí)家庭在養(yǎng)老、養(yǎng)育下一代等方面的功能也出現(xiàn)了弱化的現(xiàn)象。人口老齡化無(wú)疑會(huì)對(duì)這樣的文化沖擊起到推波助瀾的作用。在家庭模式改變以及傳統(tǒng)文化受到?jīng)_擊的情況下，以后的養(yǎng)老制度安排究竟何去何從成了一個(gè)未知數(shù)。

3.老齡化對(duì)社會(huì)治理的要求

由于我國(guó)人口老齡化將帶來(lái)上述經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變，因此也對(duì)社會(huì)治理提出了幾方面要求，這些要求有些是社會(huì)治理內(nèi)涵本身要解決的問(wèn)題，有些是從我國(guó)國(guó)情出發(fā)對(duì)社會(huì)治理提出新的要求。

第一，積極應(yīng)對(duì)老齡化，不能停留在僅調(diào)整對(duì)老年人的政策。第二，從“局部管理”到“整體治理”。所謂人口老齡化問(wèn)題主要來(lái)自于當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)下沿用舊的管理方式與公共政策，所導(dǎo)致的不適應(yīng)。只有從全局性、系統(tǒng)性的角度認(rèn)識(shí)人口老齡化的影響，才能從根源上解決人口結(jié)構(gòu)與管理框架不適配的問(wèn)題。老齡化的規(guī)模與程度都意味著政府部門(mén)無(wú)法僅依靠自身力量達(dá)成目的，因此與市場(chǎng)、社會(huì)組織的合作也是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。第三，從強(qiáng)調(diào)“中國(guó)特征”向構(gòu)建“中國(guó)優(yōu)勢(shì)”轉(zhuǎn)變。如前文所述，社會(huì)治理的思路產(chǎn)生于現(xiàn)代化的發(fā)展，關(guān)于這一點(diǎn)各個(gè)國(guó)家所具有的相同經(jīng)歷，但在社會(huì)治理思想指導(dǎo)下的實(shí)踐中，由于具體實(shí)施的環(huán)境不同，并不具有一致的行動(dòng)方案。

三 社會(huì)治理視角下的養(yǎng)老服務(wù)供給

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與養(yǎng)老服務(wù)體系建立是“民生建設(shè)”中“老有所養(yǎng)”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要路徑，養(yǎng)老保障制度與養(yǎng)老服務(wù)體系的落實(shí)又以社會(huì)治理為組織制度保證。

養(yǎng)老服務(wù)體系是社會(huì)治理中基本公共服務(wù)體系的建設(shè)范疇。因此，養(yǎng)老服務(wù)的供給即是社會(huì)治理的主要內(nèi)容又以社會(huì)治理為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。因此，有必要從社會(huì)情景出發(fā)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)模式展開(kāi)分析。時(shí)間維度下不同的社會(huì)情景呈現(xiàn)出差異化的社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)管理方式，決定了養(yǎng)老服務(wù)的供給主體與方式。

1.倫理社會(huì)與家庭養(yǎng)老

傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)中，家庭是社會(huì)構(gòu)成的主要單元。從生產(chǎn)方式的角度出發(fā)，當(dāng)家庭作為主要生產(chǎn)單位時(shí)，人對(duì)家庭的依靠是直接的，對(duì)社會(huì)的依靠是間接的。

2. 單位社會(huì)與國(guó)家養(yǎng)老

新中國(guó)成立以后，社會(huì)整體同質(zhì)性較高，形成了強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)的“行政整合”治理模式。在這樣的背景下，國(guó)家就是最大的企業(yè)，國(guó)家即享有最大的行政權(quán)，同時(shí)也具備最大的財(cái)證權(quán)，因此養(yǎng)老的重?fù)?dān)只能有國(guó)家去承擔(dān)。

3.社會(huì)治理改革與社會(huì)化養(yǎng)老

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，單位經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)功能的剝離，原有的單一社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變遷，不斷有新的社會(huì)力量和不同的思想文化觀念產(chǎn)生，多種主體都開(kāi)始具備社會(huì)職能，并承擔(dān)著相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。

單位制解體，傳統(tǒng)單位組織擔(dān)負(fù)的社會(huì)職能需要新的載體承接，社區(qū)成為承接單位社會(huì)職能的主要載體。社區(qū)居委會(huì)在公共服務(wù)供給中扮演越來(lái)越重要的角色，但伴隨政府職能轉(zhuǎn)變，社區(qū)公共服務(wù)供給由政府行為向社會(huì)力量共同參與建設(shè)轉(zhuǎn)變，整體上擴(kuò)展了服務(wù)范圍、拓寬了服務(wù)領(lǐng)域、增加了服務(wù)內(nèi)容。

改革開(kāi)放以后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型，由原來(lái)的以國(guó)家為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)為主導(dǎo)，市場(chǎng)成為資源分配的主體。在這個(gè)過(guò)程中行政指令起到頂層設(shè)計(jì)的功能，需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)需求想吻合，同時(shí)社會(huì)的治理和發(fā)展還要匹配當(dāng)時(shí)的財(cái)產(chǎn)私有制度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制等。新市場(chǎng)財(cái)政學(xué)主張，公共服務(wù)的供給方式應(yīng)服從于目標(biāo)，也就是說(shuō)公共服務(wù)在供給的過(guò)程中不能單純的依靠國(guó)家，需要用過(guò)多方的資源配置才能實(shí)現(xiàn)。2015年民政部聯(lián)合其他九部委發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)于社會(huì)資本如何進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)做了明確的規(guī)定，首先要降低現(xiàn)有的門(mén)檻要求，使社會(huì)資源能夠良性進(jìn)入，更好的實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。多渠道的社會(huì)資金進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)可以更快的實(shí)現(xiàn)社會(huì)化養(yǎng)老，為解決養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題提供了新的解決思路6。

四 總結(jié)

社會(huì)領(lǐng)域的出現(xiàn)即伴隨著政治領(lǐng)域與能經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展積淀形成的社會(huì)問(wèn)題，而政府組織與企業(yè)組織又無(wú)力解決這些問(wèn)題由此導(dǎo)致社會(huì)領(lǐng)域的分化，社會(huì)組織形成與發(fā)展與公共物品和公共服務(wù)供給緊密相關(guān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與養(yǎng)老服務(wù)體系建立社會(huì)化養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)的主要方式。但是在養(yǎng)老保障制度的穩(wěn)步推行和養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建實(shí)施離不開(kāi)有效的社會(huì)治理的保障。養(yǎng)老服務(wù)體系是社會(huì)治理中基本公共服務(wù)體系的建設(shè)范疇，同時(shí)，以福利多元主義理論為借鑒的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要多方聯(lián)動(dòng)，既需要政府的頂層設(shè)計(jì)，也離不開(kāi)社會(huì)的協(xié)同治理，更需要公眾的有效參與，最終實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。因此，養(yǎng)老服務(wù)的供給即是社會(huì)治理的主要內(nèi)容又以社會(huì)治理為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。任何一種養(yǎng)老模式的出現(xiàn)和發(fā)展都不能脫離特定的社會(huì)情境，只有與特定的社會(huì)情景相契合，從自上而下的角度而言養(yǎng)老服務(wù)才有得以建立的制度，從自下而上的角度而言，養(yǎng)老服務(wù)的供給才能受到服務(wù)對(duì)象的認(rèn)可與接受，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。從這一角度而言，養(yǎng)老服務(wù)的供給內(nèi)嵌于社會(huì)治理的過(guò)程中，并與社會(huì)治理相同步，相互調(diào)試，共同發(fā)展。

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