保障房建設(shè)中中央政府與地方政府博弈分析

□文/楊林育

（云南省審計(jì)廳 云南·昆明）

保障性住房（以下簡(jiǎn)稱保障房）是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房、各類棚戶區(qū)改造。是政府基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行的再分配，對(duì)于縮小貧富差距，維持社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義?！笆濉币?guī)劃綱要明確提出，“十二五”期間我國(guó)要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居房3，600 萬(wàn)套，全國(guó)保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右，體現(xiàn)了中央政府加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)的意志和決心，但承擔(dān)保障房建設(shè)的地方政府則反映冷淡，態(tài)度消極，等待觀望氛圍濃厚。

一、中央政府和地方政府目標(biāo)分歧

公共政策的制定過(guò)程本身就是各方利益協(xié)調(diào)的過(guò)程，作為保障房供給中重要的兩方——中央政府和地方政府，會(huì)站在各自的立場(chǎng)，著眼各自的利益目標(biāo)，在保障房政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中不斷博弈。為此，中央政府和地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”，在目標(biāo)上是存在分歧的。

中央政府以維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定為目標(biāo)，認(rèn)定保障房建設(shè)具有極其重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義：首先，建設(shè)保障房是房地產(chǎn)調(diào)控的重要工具。保障房是商品房的有效補(bǔ)充，將有助于從商品房市場(chǎng)上分流一部分需求，減少房?jī)r(jià)上漲的動(dòng)力，從而有助于房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；其次，建設(shè)保障房是改善民生的重要渠道。近幾年，加快建設(shè)保障房目的是為了解決中低收入家庭住房困難的問(wèn)題，緩解城市內(nèi)部二元矛盾，不斷提高住房保障基本公共服務(wù)均等化程度，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定；最后，建設(shè)保障房是拉動(dòng)投資的重要?jiǎng)恿?。中央政府希望保障房在拉?dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大內(nèi)需、增加就業(yè)，調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。所以，中央政府在保障房建設(shè)中是積極的一方，并積極提供相關(guān)政策和資金的支持。

地方政府追求地方經(jīng)濟(jì)的短期發(fā)展和個(gè)人的政績(jī)，通常通過(guò)衡量“成本-收益”來(lái)決定自身的行為標(biāo)準(zhǔn)。在目前的行政和財(cái)政體制下，地方政府建設(shè)保障房的動(dòng)力不足。究其原因，一是保障房建設(shè)有較強(qiáng)的外部效應(yīng)。自1998年實(shí)行房改以來(lái)，作為支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)行業(yè)蒸蒸日上，同時(shí)也帶動(dòng)了其他相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，如果加快建設(shè)保障房，一定程度上會(huì)抑制當(dāng)?shù)厣唐贩康男枨?，從而影響房地產(chǎn)業(yè)的投資需求；二是保障房建設(shè)資金缺口較大。中央補(bǔ)貼的資金哪怕是加上發(fā)行的債券資金只是保障房建設(shè)所需資金中相當(dāng)小的一部分，剩余部分需要地方政府自行解決，地方政府面臨較大的資金壓力；三是地方政府無(wú)法從保障房建設(shè)中獲得像商品房那樣的高額土地出讓金。土地出讓金原本是地方政府獲得財(cái)政收入的主要來(lái)源，但保障房用地價(jià)格較低，甚至是無(wú)償劃撥，直接削減了地方政府的財(cái)政收入。所以，地方政府在保障房建設(shè)中是消極的一方，只有在中央政府的行政壓制、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)仁侄蜗虏艜?huì)有所行動(dòng)。

二、地方政府的“應(yīng)對(duì)措施”

（一）故意放緩保障房建設(shè)速度。為了實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)的目標(biāo)，中央政府每年年初都制定并下達(dá)目標(biāo)任務(wù)，各級(jí)政府間層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，年終上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的開(kāi)工任務(wù)、基本建成任務(wù)、竣工任務(wù)等完成情況進(jìn)行考核。盡管如此，目標(biāo)任務(wù)的完成情況仍然很不理想，開(kāi)工率低，未能在規(guī)定時(shí)間完工的情況頻頻出現(xiàn)。

（二）想方設(shè)法鉆政策空子。

1、大肆降低建設(shè)成本。為了降低造價(jià)，地方政府不惜將保障房建在遠(yuǎn)離市區(qū)，周邊道路、水電氣等配套設(shè)施不齊全，公共設(shè)施不完善的地方，并在規(guī)劃設(shè)計(jì)中提高住宅容積率，一方面增加保障對(duì)象的綜合生活成本；另一方面也由于保障對(duì)象不愿意居住而造成保障房的空置。

2、擅自擴(kuò)大保障房建設(shè)范圍。且不說(shuō)將部分企事業(yè)單位的自建房納入統(tǒng)計(jì)范圍這一問(wèn)題，在城市棚戶區(qū)改造中，由于改造的范圍和對(duì)象是市區(qū)自行“合理界定”的，所以地方政府經(jīng)常和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商聯(lián)手將商品房開(kāi)發(fā)、征地拆遷等搖身一變變?yōu)槌鞘信飸魠^(qū)改造項(xiàng)目，并從中獲取財(cái)政補(bǔ)貼資金。

3、截留挪用保障房建設(shè)資金。為了緩解建設(shè)資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題，中央政府在融資政策方面為保障房建設(shè)大開(kāi)綠燈，一方面放寬信貸條件；另一方面提供優(yōu)惠利率支持。但仍有部分地方政府將資金挪用于道路、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，影響相當(dāng)惡劣。

三、中央政府的手段選擇

（一）建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制。中央政府應(yīng)該通過(guò)法治建設(shè)來(lái)加強(qiáng)宏觀調(diào)控的權(quán)威性，逐步糾正作為房地產(chǎn)熱重要推動(dòng)力量的地方政府的投資沖動(dòng)，改變地方政府的預(yù)算軟約束以及只注重增長(zhǎng)的錯(cuò)誤政績(jī)觀，使中央政府和地方政府達(dá)成目標(biāo)和利益的共識(shí)。

1、加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督。要想地方政府采取“積極主動(dòng)”的策略進(jìn)行保障房建設(shè)，中央政府必須加大對(duì)地方政府的監(jiān)督懲罰力度。這方面中央政府已經(jīng)有所行動(dòng)，根據(jù)《審計(jì)署關(guān)于2012年至2015年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從2013年開(kāi)始審計(jì)系統(tǒng)已經(jīng)對(duì)全國(guó)的保障房進(jìn)行跟蹤審計(jì)。這一部署無(wú)論是審計(jì)范圍還是審計(jì)力度方面都是前所未有的，除了要求摸清總體情況外，還要求嚴(yán)肅查處重大違法違紀(jì)問(wèn)題。

2、優(yōu)化對(duì)地方政府的政績(jī)考核制度。地方政府的短期行為與我國(guó)現(xiàn)行的政績(jī)考核體制也有很大關(guān)系，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化。不能唯GDP 論，應(yīng)當(dāng)引入更多的評(píng)價(jià)指標(biāo)，充分考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，引導(dǎo)地方政府工作重心的轉(zhuǎn)移。

（二）建立完善的激勵(lì)機(jī)制。僅有嚴(yán)格監(jiān)督而缺乏激勵(lì)機(jī)制，不僅會(huì)加大監(jiān)管成本，而且效果有限。中央政府應(yīng)該通過(guò)多種渠道調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，提升其公共服務(wù)理念。

1、加大對(duì)保障房建設(shè)的財(cái)政支持。中央政府已經(jīng)將保障房建設(shè)的“事權(quán)”交由地方政府承擔(dān)，那就需要有相應(yīng)的“財(cái)權(quán)”與之相匹配。我國(guó)保障房建設(shè)緩慢，很大程度上是因?yàn)橹醒胝疀](méi)有充分考慮到地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)等，特別是對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，緩解地方政府財(cái)政壓力。

2、完善保障房建設(shè)政策體系。為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，中央政府的治理策略應(yīng)該是努力給予地方政府盡可能多的政策支持，但目前的現(xiàn)狀是，相關(guān)的法規(guī)比較零散，而且往往是出現(xiàn)什么問(wèn)題才解決什么問(wèn)題，缺乏系統(tǒng)性和預(yù)見(jiàn)性，使得地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中“上有政策，下有對(duì)策”。發(fā)達(dá)國(guó)家在建立相關(guān)的住房保障制度后，都會(huì)將政策以法律的形式落實(shí)下來(lái)，以形成法律保障，我國(guó)也可以在這方面進(jìn)行進(jìn)一步的探討。

［1］王靜文.保障房博弈的政治經(jīng)濟(jì)學(xué).企業(yè)界，2011.8.

［2］林瀟.中央政府與地方政府在中國(guó)住房市場(chǎng)的博弈分析.湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012.3.

［3］梅建明，熊珊.保障房建設(shè)中中央政府和地方政府的行為選擇——基于混合策略博弈視角.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2013.7.