地方政府債務(wù)問題研究

□文/張海紅

（許昌職業(yè)技術(shù)學(xué)院 河南·許昌）

《中華人民共和國預(yù)算法》中明確規(guī)定：地方政府不得發(fā)行地方政府債券，這使得地方政府財(cái)政收入無法滿足地方經(jīng)濟(jì)投資發(fā)展和提供公共服務(wù)的資金需要，財(cái)政開始出現(xiàn)赤字。為解決財(cái)政赤字、獲得更多資金，一些地方政府通過劃撥土地、發(fā)行國債、出讓股權(quán)、抵押貸款等地方融資平臺(tái)大量舉債，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)。

一、我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模大。1993年之前，我國政府發(fā)行債券的規(guī)模并不大，但1994年《中華人民共和國預(yù)算法》頒布后，政府債券發(fā)行量突破了1，000億元，2001年至2010年這十年間，政府債券發(fā)行量已達(dá)到1.3萬億元。從地方債務(wù)方面來看，截至2010年底，我國地方政府債務(wù)規(guī)模已超過5萬億元，而社會(huì)保障基金缺口、信托融資等債務(wù)尚未計(jì)入其中。據(jù)審計(jì)署2011年6月審計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)12.1萬億元。有些地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)已超過負(fù)荷幾乎到了危機(jī)邊緣，不僅制約了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而且還極易引發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。

（二）債務(wù)具有隱蔽性。由于沒有充足的資金滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，造成一些地方政府在舉債過程中巧立名目，缺乏透明度，往往采用變相的手法將一些顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)殡[形負(fù)債，提高了債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。此外，地方政府負(fù)債范圍較廣，地方政府對(duì)債務(wù)沒有統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)口徑，不利于有效控制和監(jiān)管。

（三）債務(wù)形式多種多樣。當(dāng)前，構(gòu)成地方債務(wù)的既有外國政府或國際金融組織貸款、中央政府代為發(fā)行的公債等款項(xiàng)，也有大量的工程、工資、企事業(yè)單位負(fù)債、違規(guī)擔(dān)保等款項(xiàng)，還有通過法人機(jī)構(gòu)的間接對(duì)外舉債，債務(wù)形式多種多樣。從舉債主體來看，既有地方政府，也有政府部門，還有非盈利性機(jī)構(gòu)，多元化主體不僅造成了管理上的困難，還極易導(dǎo)致舉債失控。

二、我國地方政府債務(wù)形成的原因

（一）地方政府事權(quán)與財(cái)力不對(duì)等。財(cái)政體制造成我國地方政府債務(wù)的根本原因。1994年我國開始實(shí)行分稅制，即，通過稅種劃分形成中央與地方的收入體系，但隨著社會(huì)的發(fā)展，地方政府不僅要提供義務(wù)教育、社會(huì)治安、交通衛(wèi)生等公共服務(wù)，還要承擔(dān)政府部門日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金和經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，事權(quán)大、財(cái)權(quán)小，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等，導(dǎo)致地方政府不得不舉債度日。同時(shí)，作為一級(jí)獨(dú)立財(cái)政部門，農(nóng)村稅費(fèi)改革、國有企業(yè)歸屬改革等也在一定程度上增加了地方政府財(cái)政開支，造成地方政府債務(wù)不斷攀升。

（二）財(cái)政預(yù)算軟約束。我國地方政府沒有財(cái)政自主權(quán)，缺乏必要的融資渠道和有效合理的制度規(guī)范，在不得已的情況下，地方政府只能以非正規(guī)渠道變相舉債、融資，而且當(dāng)?shù)胤秸疅o力償還債務(wù)時(shí)，所有的債務(wù)都將由中央政府承擔(dān)。此外，我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)調(diào)動(dòng)非常頻繁，而政府官員的政績考核過度依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，這就會(huì)造成地方政府領(lǐng)導(dǎo)行為的短期化，為在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)“政績”不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，盲目舉債，一任政府用完幾任政府的資金，加速了地方政府債務(wù)的迅速膨脹。

（三）地方政府融資平臺(tái)不完善。當(dāng)前，我國正處經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向要求地方政府投入大規(guī)模資金，但地方政府并不能像過去那樣直接舉債融資，因而不得已與財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司等違規(guī)舉債以解決資金壓力。如有的地方政府未經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)吸收公眾資金，有的通過攤派集資，有的則將學(xué)校、醫(yī)院等作為資本融入平臺(tái)公司。

三、我國地方政府債務(wù)解決途徑

（一）規(guī)范地方政府融資平臺(tái)。規(guī)范地方政府融資平臺(tái)是遏制地方政府性債務(wù)迅速膨脹和防范地方政府財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。當(dāng)前，財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》對(duì)規(guī)范地方政府融資平臺(tái)管理、防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)起著有效的遏制作用。隨著銀監(jiān)會(huì)、銀行等機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司管理規(guī)范程度的加強(qiáng)，大部分融資平臺(tái)公司正按照相關(guān)要求朝著規(guī)范化方向運(yùn)行。地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定，以保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。解決地方政府債務(wù)的根本途徑是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，控制政府財(cái)政支出。地方政府財(cái)權(quán)小，但承擔(dān)的職能卻非常多，為滿足生產(chǎn)、投資等發(fā)展需要，地方政府不得不通過銀行貸款、出讓土地等方法融資舉債。劃分政府職能范圍，簡化政府職能，將應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)承擔(dān)的職能交給市場(chǎng)，充分肯定市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，政府只需要做好公共服務(wù)，實(shí)施宏觀調(diào)控，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等純公共產(chǎn)品，對(duì)可以通過市場(chǎng)配置的準(zhǔn)公共產(chǎn)品則可以引入社會(huì)資本，以減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）完善財(cái)政體制，均衡各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配是造成地方政府債務(wù)的根本原因所在，因而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政框架下，在中央權(quán)力集中的基礎(chǔ)上明晰政府間的責(zé)任、財(cái)權(quán)和事權(quán)，形成規(guī)范的支出責(zé)任劃分模式，健全地方稅制，減輕地方政府的財(cái)力負(fù)擔(dān)。