探究上海存量工業(yè)用地盤活機(jī)制
——以上海青浦區(qū)為例

文/曹佳

目前上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)存在著大量土地使用權(quán)已整宗、獨(dú)立出讓，但土地使用權(quán)人的實(shí)際產(chǎn)能未能充分匹配實(shí)際已受讓面積的情況，造成了土地資源未能節(jié)約集約利用，這不僅是一種土地資源的浪費(fèi)，同時(shí)也影響土地綜合效益的發(fā)揮和城市可持續(xù)發(fā)展。

一、盤活存量工業(yè)用地勢在必行

長期以來，中央和各地政府均對土地一級市場高度重視，而對土地二級市場較少關(guān)注，致使土地二級市場的發(fā)展無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在土地資源日趨緊張而經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型又不斷深化的當(dāng)下，土地二級市場的優(yōu)化成為當(dāng)務(wù)之急。特別是上海，由于當(dāng)前建設(shè)用地規(guī)模已接近飽和，缺乏增量就要提質(zhì)存量。而目前的現(xiàn)實(shí)狀況卻不容樂觀，存量工業(yè)用地利用效率普遍不高，土地使用權(quán)人未完全利用土地開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)造成土地閑置的現(xiàn)象更是屢見不鮮。

在成立時(shí)間較早的工業(yè)園區(qū)中，或多或少存在已出讓但未利用的工業(yè)用地，這類用地的盤活可以為園區(qū)實(shí)施功能升級、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供“騰籠換鳥”的空間。近年來，上海市陸續(xù)出臺(tái)的多份文件都給出了盤活存量節(jié)余工業(yè)用地的政策，為節(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓并引入新的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供了操作空間。但在實(shí)際操作層面，如何平衡參與交易各方的利益以促成交易、在入市交易階段采用怎樣的交易模式、后續(xù)如何對原權(quán)利人原有項(xiàng)目和轉(zhuǎn)讓受讓人開發(fā)的項(xiàng)目實(shí)施履約監(jiān)管等問題，值得深入研究，以期為實(shí)際操作提供優(yōu)化完善建議。

二、盤活存量工業(yè)土地的政策依據(jù)

2016年《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）的印發(fā)，進(jìn)一步細(xì)化了節(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓的相關(guān)政策，其主要內(nèi)容如下：一是由區(qū)規(guī)劃土地管理部門會(huì)同相關(guān)管理部門，明確全生命周期管理要求，涵蓋產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、土地利用績效等方面，土地轉(zhuǎn)讓的受讓人與原區(qū)規(guī)劃土地管理部門簽訂土地全生命周期監(jiān)管協(xié)議，原土地使用權(quán)人與原區(qū)規(guī)劃土地管理部門簽訂土地出讓補(bǔ)充合同，落實(shí)土地全生命周期管理要求；二是進(jìn)一步明確由原土地使用權(quán)人向上海市土地交易市場提出申請，以帶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目方式轉(zhuǎn)讓。

三、上海存量工業(yè)用地盤活利用的對策研究

根據(jù)原上海市規(guī)劃和國土資源管理局的部署和要求，上海工業(yè)用地管理必須適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，加大存量用地盤活利用力度?？偟乃悸肥牵杭訌?qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，創(chuàng)新土地政策，完善體制機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和當(dāng)?shù)卣姆e極性，推動(dòng)低效用地和閑置土地的再開發(fā)、再利用，進(jìn)一步提高節(jié)約集約用地水平，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

(一)科學(xué)編制存量工業(yè)用地盤活利用規(guī)劃

存量工業(yè)用地盤活利用規(guī)劃的編制要以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、用地集約、環(huán)境優(yōu)化為導(dǎo)向。在規(guī)劃編制前要充分調(diào)研現(xiàn)有的閑置土地和低效用地情況，有針對性地進(jìn)行規(guī)劃更新。在容積率、建筑密度、限高、開發(fā)強(qiáng)度等方面，需要與周邊環(huán)境、交通等城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)。規(guī)劃的編制要充分考慮產(chǎn)業(yè)的定位和轉(zhuǎn)型，發(fā)揮土地資源在產(chǎn)業(yè)中的基石作用。

（二）創(chuàng)新存量工業(yè)用地盤活土地相關(guān)政策

自存量工業(yè)用地盤活啟動(dòng)以來，全國許多區(qū)域都制定了適合當(dāng)?shù)貙?shí)情的政策，并結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、工業(yè)用地市場情況、產(chǎn)業(yè)定位變化等，適時(shí)對相應(yīng)政策進(jìn)行補(bǔ)充和深化。筆者搜集了與上海情況最為相似的京、蘇、浙、皖歷年來的工業(yè)用地政策，分析其異同，對實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新存量工業(yè)用地盤活具有重要的借鑒作用。

1.上海政策。自2013年上海發(fā)布工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級三年行動(dòng)計(jì)劃(2013—2015年)起，工業(yè)用地發(fā)展在政策層面得到充分重視。

上海市低效工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)指南(2014版)的發(fā)布對當(dāng)時(shí)的工業(yè)用地使用狀況進(jìn)行了量化區(qū)分，為后續(xù)工業(yè)用地盤活提供了重要依據(jù)。

2014年至2016年，上海市政府、原市規(guī)劃和國土資源管理局連續(xù)發(fā)布工業(yè)用地盤活和工業(yè)用地出讓相關(guān)政策，明確了盤活存量工業(yè)用地的具體實(shí)施方式，對城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)發(fā)展都具有重要的意義，形成了原土地權(quán)利人和新拿地企業(yè)共同參與土地轉(zhuǎn)型開發(fā)的模式。產(chǎn)業(yè)用地四用途（工業(yè)產(chǎn)業(yè)類、標(biāo)準(zhǔn)廠房類、研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)類、研發(fā)總部通用類）、工業(yè)區(qū)域三分類（104區(qū)域、195區(qū)域、198區(qū)域）、全生命周期管理、彈性出讓年限（20年、50年）、持有轉(zhuǎn)讓限制條件等新名詞不斷進(jìn)入視野，工業(yè)用地的管理更加精細(xì)化。

之后的土地資源高質(zhì)量利用和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展政策，都提及工業(yè)用地和產(chǎn)業(yè)用地的管理，既有針對實(shí)施路徑的要求，也有對地價(jià)水平的指引。上述政策都是在工業(yè)用地存量轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的基礎(chǔ)上，對土地利用效率提升起到了關(guān)鍵的引領(lǐng)作用。

2.北京政策。相比上海政策的開放靈活，北京對于存量工業(yè)用地盤活政策的制定更為穩(wěn)健。

早在2003年，北京市就已發(fā)布涉及現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展供地的相關(guān)政策，為先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展提供用地保障。

2017年北京市發(fā)布的《北京市關(guān)于加快科技創(chuàng)新構(gòu)建高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)用地政策的意見》，把用地結(jié)構(gòu)調(diào)整作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐。

之后北京市出臺(tái)了市屬國有企業(yè)自有用地統(tǒng)籌利用工作方案及企業(yè)利用自有用地建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)房相關(guān)政策，提出的“兩鼓勵(lì)一要求”（鼓勵(lì)市屬國企將零散土地用于城市留白增綠，優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境；鼓勵(lì)市屬國企將零散土地用于停車場、菜籃子供給及文體活動(dòng)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化社區(qū)生活環(huán)境；要求市屬國企將出租到期的存量房屋優(yōu)先出租給社區(qū)，為改善民生作出國有企業(yè)應(yīng)有的貢獻(xiàn)）突出了國有企業(yè)在存量土地盤活中的重要作用。

2020年出臺(tái)的市屬國企土地管理和統(tǒng)籌利用政策指出，要堅(jiān)持“企地市管”原則，存量國企用地盤活利用要在落實(shí)城市總體規(guī)劃前提下，與疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)相結(jié)合，存量國企用地盤活主要用于補(bǔ)齊城市短板，改善民生福祉，發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。上述政策均強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)需要在土地盤活利用上起到引領(lǐng)作用。

3.蘇浙皖政策。與北京的政策相比，長三角蘇浙皖區(qū)域存量工業(yè)用地盤活政策與上海市的政策較為接近。江蘇政策涵蓋盤活供地方式、地價(jià)政策、規(guī)劃調(diào)整等多方面內(nèi)容，政策整體性強(qiáng)；浙江政策注重工業(yè)用地本身規(guī)劃條件優(yōu)化，主要從規(guī)劃實(shí)施層面確保盤活政策落地；安徽政策強(qiáng)調(diào)供地方式的保障，在企業(yè)自身?xiàng)l件不足的情況下主要依托政府部門參與土地盤活。

江蘇省在2016年至2021年發(fā)布的工業(yè)用地盤活政策，一方面對工業(yè)用地的高效利用提供政策支持，鼓勵(lì)提容、加強(qiáng)地下空間開發(fā)，另一方面鼓勵(lì)完善服務(wù)配套設(shè)施，支持共建共享、增加布局。

在存量工業(yè)用地盤活方面有如下舉措：第一，在開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地調(diào)查的基礎(chǔ)上，施行村鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)改造提升專項(xiàng)行動(dòng)，通過制定村鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)升級改造三年行動(dòng)方案，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地布局更優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)更高端、資源利用更高效、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的目標(biāo)。

第二，完善低效工業(yè)用地再開發(fā)工作機(jī)制，編制和發(fā)布低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃及年度計(jì)劃，通過產(chǎn)業(yè)更新、增容技改、綜合整治等模式來盤活存量低效用地，并優(yōu)先支持新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，建立健全建設(shè)用地二級市場，創(chuàng)立市場平臺(tái)，明確交易規(guī)則，及時(shí)發(fā)布信息。

第三，允許土地使用權(quán)人自主再開發(fā)，或以轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營等方式來開發(fā)低效工業(yè)用地。在符合規(guī)劃的前提下，利用現(xiàn)有工業(yè)用地從事科研等新業(yè)態(tài)的，可不先進(jìn)行土地轉(zhuǎn)性，給予五年過渡期，對不改變土地用途僅提容的，不加收土地價(jià)款。

第四，符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的存量土地可采取協(xié)議出讓方式供地，此類土地符合相應(yīng)的分割比例要求，可再進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓。分割轉(zhuǎn)讓的受讓人應(yīng)符合產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求，并確定地塊投資、產(chǎn)出、稅收等條件。

浙江省于2016年至2019年陸續(xù)發(fā)布了工業(yè)用地盤活及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，著力于科學(xué)布局工業(yè)用地空間，強(qiáng)化工業(yè)用地要素保障，大力實(shí)施低效用地再開發(fā)，提高工業(yè)用地質(zhì)量，加快項(xiàng)目落地見效，強(qiáng)化履約監(jiān)管。

安徽省自2013年起先后發(fā)布和實(shí)施了諸多土地集約利用及工業(yè)用地盤活政策，依托經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，建立存量工業(yè)用地盤活激勵(lì)機(jī)制。建設(shè)項(xiàng)目用地堅(jiān)持“先存量、后增量”的原則，鼓勵(lì)原土地權(quán)利人自行改造和盤活土地，對于無法盤活低效利用土地的企業(yè)，由政府收回再盤活，并給予原土地使用者一定比例的土地增值收益，從而提高工業(yè)項(xiàng)目服務(wù)設(shè)施等用地比例以促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級。

應(yīng)結(jié)合和借鑒目前國內(nèi)已施行的存量工業(yè)用地盤活土地政策，從土地收儲(chǔ)、土地置換、土地轉(zhuǎn)型升級等多方面實(shí)現(xiàn)政策突破，對產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的開設(shè)、運(yùn)營等方式進(jìn)行進(jìn)一步的深入研究，將政策鼓勵(lì)融入政策創(chuàng)新的目標(biāo)中去。優(yōu)化協(xié)調(diào)方式，設(shè)立盤活收益補(bǔ)償機(jī)制，降低土地轉(zhuǎn)讓成本，將更多存量土地納入轉(zhuǎn)型升級的實(shí)踐中，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)行開發(fā)，并給予政策優(yōu)惠。

（三）建立制約機(jī)制

在鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行存量工業(yè)用地盤活的同時(shí)，建立低效工業(yè)用地續(xù)用的制約和處罰措施。一方面，對欲實(shí)施存量轉(zhuǎn)型的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格審查，工業(yè)企業(yè)對現(xiàn)有工業(yè)用地的利用不符合原土地出讓規(guī)定的，限制其進(jìn)行轉(zhuǎn)型開發(fā)；另一方面，已實(shí)施存量轉(zhuǎn)型的企業(yè)若達(dá)不到土地出讓合同約定的土地節(jié)約集約控制指標(biāo)，則在追加投資、稅費(fèi)處罰、信貸管控等方向?qū)ζ溥M(jìn)行制約，督促其達(dá)標(biāo)。此外可從合同約束、土地彈性出讓和租賃、集中建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房管理等角度，對土地利用效率不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目和企業(yè)進(jìn)行制約。

（四）以區(qū)域聯(lián)動(dòng)“倒逼”存量盤活政策落地

單地塊、單工業(yè)區(qū)的工業(yè)用地盤活，不但影響地塊自身及所屬工業(yè)區(qū)的發(fā)展和評級，還需與新增建設(shè)用地指標(biāo)分配相掛鉤，與開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用的考核評估相掛鉤，并將評估結(jié)果作為開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級的重要依據(jù)，甚至可探索規(guī)劃區(qū)外工業(yè)用地與開發(fā)區(qū)的增減掛鉤政策。

四、青浦區(qū)存量工業(yè)用地盤活的特點(diǎn)與成效

（一）青浦工業(yè)園區(qū)節(jié)余土地現(xiàn)狀分析

根據(jù)《實(shí)施辦法》，青浦區(qū)規(guī)劃資源局會(huì)同區(qū)經(jīng)委、青浦工業(yè)園區(qū)開展了工業(yè)園區(qū)內(nèi)部企業(yè)節(jié)余土地情況的摸查工作。根據(jù)地籍信息及影像測量信息比對，園區(qū)對已出讓但存在節(jié)余未利用存量土地的情況進(jìn)行了仔細(xì)的梳理，共計(jì)30幅存量工業(yè)用地存在節(jié)余未完全利用的情況，未利用土地共計(jì)983.02畝。其中單宗未利用的最大地塊面積為140.67畝，最小的為10.25畝。相較未出讓的土地面積，節(jié)余土地的體量也非?？捎^，因此有很大的盤活再利用潛力。目前，青浦區(qū)依托產(chǎn)業(yè)規(guī)劃指引區(qū)域內(nèi)的存量盤活。

（二）單地塊盤活的路徑研究——以上海昭和高分子有限公司項(xiàng)目地塊為例

1.企業(yè)基本情況。綜合考慮地塊具備獨(dú)立開發(fā)條件及企業(yè)意愿等因素，最終鎖定上海S高分子有限公司（以下簡稱“S公司”）項(xiàng)目地塊。S公司項(xiàng)目地塊位于青浦工業(yè)園區(qū)內(nèi)，崧澤大道以南、新水路以東，2000年取得青浦區(qū)重固鎮(zhèn)16街坊84/1丘國有建設(shè)用地使用權(quán)，土地面積56982.9平方米，建筑面積14145.84平方米，土地用途為工業(yè)，土地使用年限50年（目前剩余32年），容積率不大于1.0。該公司根據(jù)自身使用情況，節(jié)余土地約8300平方米。

2.地塊分割方案制定。區(qū)規(guī)劃資源部門會(huì)同產(chǎn)業(yè)管理部門、園區(qū)管理機(jī)構(gòu)對企業(yè)的申請材料進(jìn)行審核并結(jié)合《實(shí)施辦法》及產(chǎn)業(yè)用地最新版出讓合同，擬定監(jiān)管協(xié)議，其中明確開竣工時(shí)間、投達(dá)產(chǎn)時(shí)間、違約責(zé)任等全生命周期管理?xiàng)l款。土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格按照不高于上一年度本區(qū)域內(nèi)的工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類的平均價(jià)格擬定。

3.地塊入市交易規(guī)則制定。上述分割方案經(jīng)青浦區(qū)土地領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審核同意后，S公司向上海市土地交易市場申請入市交易。經(jīng)審核后，上海市土地交易市場發(fā)布交易信息公示，公示期為20天。根據(jù)交易規(guī)定，若公示期內(nèi)無人就地塊是否可以轉(zhuǎn)讓提出異議，也無符合轉(zhuǎn)讓要求的其他意向用地人提出用地申請，本地塊意向人即為本地塊的受讓人，該地塊直接成交；若有符合轉(zhuǎn)讓要求的其他意向用地人提出用地申請，則轉(zhuǎn)入招拍掛階段，通過后續(xù)交易活動(dòng)確定受讓人。

4.完成轉(zhuǎn)讓程序并簽訂監(jiān)管協(xié)議。S公司在申請轉(zhuǎn)讓前通過園區(qū)平臺(tái)招商洽談，與上海某實(shí)業(yè)有限公司簽訂了意向協(xié)議，在公示期內(nèi)也沒有其他用地意向人提交申請，公示期結(jié)束后，該企業(yè)直接與意向用地人上海某實(shí)業(yè)有限公司簽訂轉(zhuǎn)讓合同，成交價(jià)格為1231.43萬元。同時(shí)，按照產(chǎn)業(yè)用地全生命管理的要求，上海某實(shí)業(yè)有限公司與青浦區(qū)規(guī)劃和土地管理局簽訂《上海市國有建設(shè)用地使用權(quán)開發(fā)建設(shè)與利用監(jiān)管協(xié)議》。

（三）青浦區(qū)存量工業(yè)用地盤活流程

上述項(xiàng)目為青浦區(qū)首例工業(yè)用地以分割轉(zhuǎn)讓方式盤活存量建設(shè)用地的案例，該案例對分割流程、監(jiān)管協(xié)議制定、轉(zhuǎn)讓價(jià)格合理性等因素都加以明確，并由此制定出青浦區(qū)工業(yè)用地節(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓流程。

1.項(xiàng)目申請和受理意見。存在存量工業(yè)用地的企業(yè)，可向地塊所在區(qū)域的自然資源規(guī)劃部門、產(chǎn)業(yè)部門和園區(qū)平臺(tái)提交地塊盤活申請，并由上述部門根據(jù)地塊實(shí)際狀況依據(jù)各自分管職責(zé)出具審核意見。

2.項(xiàng)目前期工作。存量工業(yè)用地盤活審核通過后，即可開展相應(yīng)的項(xiàng)目前期工作，包括土地勘測定界、產(chǎn)業(yè)評審、規(guī)劃部門土地開發(fā)建設(shè)條件征詢和地塊轉(zhuǎn)讓地價(jià)評估等。

3.項(xiàng)目審批。項(xiàng)目前期工作完成后，相關(guān)成果文件報(bào)區(qū)政府審批。區(qū)政府審批通過后出具地塊分割轉(zhuǎn)讓意見，并與企業(yè)簽訂《分割轉(zhuǎn)讓意向書》，標(biāo)志著土地盤活項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段。

該階段工作包含規(guī)劃執(zhí)行或控規(guī)調(diào)整、場地環(huán)境初步調(diào)查、十三部門征詢、兩圖一表制作、確認(rèn)函出具、設(shè)計(jì)方案批復(fù)、預(yù)轉(zhuǎn)讓合同制定以及監(jiān)管協(xié)議擬定等。

4.入市交易。入市交易階段需進(jìn)行20日公示，交易完成后簽訂成交確認(rèn)書、地塊轉(zhuǎn)讓合同和監(jiān)管協(xié)議。

5.交易登記及證照辦理。地塊成交后，轉(zhuǎn)讓方需簽訂土地出讓補(bǔ)充合同，調(diào)整用地范圍、受讓方需簽訂新的土地出讓合同，獲得土地使用權(quán)。雙方持合同至稅務(wù)部門繳稅，并進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記，由相關(guān)部門核發(fā)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》。

（四）青浦區(qū)存量工業(yè)用地盤活成效

經(jīng)濟(jì)效益方面的成效有：一是可使原權(quán)利人在確保原有生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)讓節(jié)余土地獲得資產(chǎn)增值收益,這也是推動(dòng)原權(quán)利人轉(zhuǎn)讓未利用部分土地的最大動(dòng)力；二是節(jié)余土地的受讓人取得的土地的使用權(quán)年限相較于一級市場出讓土地使用權(quán)的年限更長；三是節(jié)余土地的利用將為本區(qū)域帶來稅收與就業(yè)人口增長等長期經(jīng)濟(jì)效益。

社會(huì)效益方面的成效有：一是可以幫助園區(qū)完成一部分騰籠換鳥工作，通過引入新項(xiàng)目，為園區(qū)注入新血液，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級；二是可以適當(dāng)減輕一級市場的供地壓力，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用；三是可以逐漸集聚二級市場的土地交易信息，便于了解土地價(jià)格，優(yōu)化土地資源的配置效率。

五、結(jié)語

盤活存量工業(yè)用地，要從規(guī)劃著手通過政策突破、路徑深挖、獎(jiǎng)懲共舉，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌推進(jìn)。提高存量的質(zhì)量，充分利用土地資源為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動(dòng)力，對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。