淺析日本中央政府機(jī)構(gòu)編制管理（下）*

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（三）機(jī)構(gòu)編制協(xié)管機(jī)構(gòu)

總務(wù)省保留了部分機(jī)構(gòu)編制管理相關(guān)職責(zé)，協(xié)助內(nèi)閣人事局實(shí)施機(jī)構(gòu)和定員管理。這些職責(zé)由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——行政管理局承擔(dān)，主要包括：制定國(guó)家行政業(yè)務(wù)改革基本方針；制定行政改革年度計(jì)劃，對(duì)各府省提出機(jī)構(gòu)改革和定員管理要求；會(huì)同內(nèi)閣人事局推進(jìn)各府省的業(yè)務(wù)改革，提高行政運(yùn)作效率，推動(dòng)定員管理方針政策的貫徹實(shí)施。

此外，人事院也承擔(dān)著少部分與定員管理相關(guān)的職責(zé)，比如：就各府省管理職國(guó)家公務(wù)員的級(jí)別、職數(shù)，向內(nèi)閣人事局提出建議；統(tǒng)計(jì)中央行政機(jī)關(guān)及其外局所設(shè)置的管理職國(guó)家公務(wù)員職位；統(tǒng)計(jì)國(guó)家公務(wù)員的種類(lèi)、數(shù)量及其變化。財(cái)務(wù)省則通過(guò)人事費(fèi)預(yù)算的方式來(lái)保障內(nèi)閣對(duì)中央行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制的有效管理。

中央政府各府省的機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限較小。一般由該府省的大臣官房、總務(wù)官室或者總務(wù)班承擔(dān)其內(nèi)部的機(jī)構(gòu)編制管理職責(zé)，執(zhí)行內(nèi)閣人事局和總務(wù)省的政策方針，按照中央統(tǒng)一要求對(duì)本機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)、定員進(jìn)行管理。

三、機(jī)構(gòu)編制管理的對(duì)象和內(nèi)容

（一）機(jī)構(gòu)管理的對(duì)象和內(nèi)容

1. 機(jī)構(gòu)管理的對(duì)象

中央政府機(jī)構(gòu)管理的對(duì)象主要是內(nèi)閣機(jī)關(guān)以及受內(nèi)閣統(tǒng)轄的中央行政機(jī)關(guān)，及其各種類(lèi)型和級(jí)別的內(nèi)部組織。

內(nèi)閣機(jī)關(guān)包括內(nèi)閣官房和內(nèi)閣法制局。

內(nèi)閣統(tǒng)轄的中央行政機(jī)關(guān)包括主管行政事務(wù)的1府2廳11省，即內(nèi)閣府、復(fù)興廳、數(shù)字廳①、總務(wù)省、法務(wù)省、外務(wù)省、財(cái)務(wù)省、文部科學(xué)省、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國(guó)土交通省、環(huán)境省和防衛(wèi)省，統(tǒng)稱(chēng)“各府省”。

中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)類(lèi)型包括內(nèi)部部局②、外局、重要政策委員會(huì)、審議會(huì)、設(shè)施機(jī)構(gòu)、特別機(jī)關(guān)和地方分支機(jī)構(gòu)。各府省實(shí)際設(shè)置的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)類(lèi)型隨其規(guī)模大小而多少不一。

中央行政機(jī)關(guān)的層級(jí)較少，一般由3個(gè)最基本的層級(jí)構(gòu)成，從上到下依次是府/省/廳、局（包括“官房”）、課（含“室”）。業(yè)務(wù)量較大的局還把一部分性質(zhì)相同的事務(wù)綜合起來(lái)設(shè)立部來(lái)管理，部之下再設(shè)課。室和課的級(jí)別大致平行，但是室的規(guī)模相對(duì)較小。一般來(lái)說(shuō)，規(guī)模較大的府省，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)層級(jí)較多；規(guī)模較小的府省，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)層級(jí)較少。

2. 機(jī)構(gòu)管理的內(nèi)容

機(jī)構(gòu)管理主要是對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)配置和機(jī)構(gòu)數(shù)量進(jìn)行管理。

（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置

中央政府嚴(yán)格規(guī)范各府省的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)配置。

各府省可以設(shè)置基本的內(nèi)部部局以及外局、審議會(huì)、設(shè)施機(jī)構(gòu)、特別機(jī)關(guān)和地方分支機(jī)構(gòu)。

各府省和以國(guó)務(wù)大臣為長(zhǎng)官的廳可以下設(shè)官房和局，必要時(shí)，官房和局可以下設(shè)部；一般廳可以下設(shè)官房和部；委員會(huì)可以設(shè)置事務(wù)局或者事務(wù)總局及其內(nèi)部組織；廳、官房、局、部可以下設(shè)課和相當(dāng)于課的室。

以上各種類(lèi)型和級(jí)別的機(jī)構(gòu)根據(jù)其級(jí)別高低和重要性由不同效力等級(jí)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)定其職責(zé)配置。

（2）機(jī)構(gòu)數(shù)量

中央政府嚴(yán)格限制政府規(guī)模和機(jī)構(gòu)數(shù)量。一般來(lái)說(shuō)，各府省下設(shè)的局級(jí)機(jī)構(gòu)（包括大臣官房以及部）較少，局級(jí)機(jī)構(gòu)之下的課（包括室）也盡量少設(shè)。在各級(jí)機(jī)構(gòu)中，課的機(jī)構(gòu)數(shù)量最多。2021年修訂的《國(guó)家行政組織法》明確規(guī)定：各府省內(nèi)設(shè)官房和局的總數(shù)須控制在97個(gè)以?xún)?nèi)；各府省及其外局內(nèi)設(shè)課和室的總數(shù)須控制在1000個(gè)左右。

（二）編制管理的對(duì)象和內(nèi)容

1.編制管理的對(duì)象

中央政府編制管理的對(duì)象主要是中央行政機(jī)關(guān)的國(guó)家公務(wù)員，重點(diǎn)是一般職國(guó)家公務(wù)員。

日本國(guó)家公務(wù)員的范疇比中國(guó)國(guó)家公務(wù)員的范疇略為寬泛，包括所有在中央政府行政機(jī)關(guān)、國(guó)會(huì)、司法機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)、醫(yī)院、國(guó)有公共事業(yè)單位從事公共事務(wù)，由公共財(cái)政支付工資的正式職員，可以分為特別職和一般職兩大類(lèi)。

特別職國(guó)家公務(wù)員實(shí)行選任制，由選舉產(chǎn)生或者政治任命，絕大多數(shù)不適用《國(guó)家公務(wù)員法》。一般職國(guó)家公務(wù)員實(shí)行考任制，包括特別職以外的所有國(guó)家公務(wù)員。根據(jù)《一般職國(guó)家公務(wù)員工資法》，一般職國(guó)家公務(wù)員可細(xì)分為行政職、專(zhuān)門(mén)行政職、稅務(wù)職、公安職、海事職、教育職、研究職、醫(yī)療職、福祉職、專(zhuān)職人員、指定職等。

2. 編制管理的內(nèi)容

編制管理的內(nèi)容包括定員管理和領(lǐng)導(dǎo)職位、職數(shù)管理。

（1）定員管理

中央政府對(duì)行政機(jī)關(guān)國(guó)家公務(wù)員實(shí)施定員管理，即規(guī)定國(guó)家公務(wù)員總數(shù)的上限以及各機(jī)關(guān)的具體定員數(shù)量。

2015年修訂的《定員法》規(guī)定，內(nèi)閣機(jī)關(guān)和各府省的國(guó)家公務(wù)員總數(shù)上限為33.1984萬(wàn)人。根據(jù)該法于2021年最新修訂的《行政機(jī)關(guān)職員定員令》對(duì)各機(jī)關(guān)的國(guó)家公務(wù)員定員分別進(jìn)行了最新限制（見(jiàn)表1）。

表1 日本中央機(jī)關(guān)定員數(shù)額（單位：人）

歷年來(lái)，各機(jī)關(guān)的國(guó)家公務(wù)員定員數(shù)量上下略有浮動(dòng)，但總數(shù)都沒(méi)有超過(guò)《定員法》規(guī)定的上限，并留有空編以備不時(shí)之需。

2. 副部級(jí)以上職位、職數(shù)管理

中央行政機(jī)關(guān)副部級(jí)以上的職位包括首相、大臣、副大臣、大臣政務(wù)官、事務(wù)次官、大臣輔佐官和首相輔佐官。除了事務(wù)次官，以上領(lǐng)導(dǎo)職位均由特別職國(guó)家公務(wù)員擔(dān)任。

副部級(jí)以上職數(shù)由法律明確規(guī)定：各府省設(shè)大臣（內(nèi)閣官房則為官房長(zhǎng)官）和事務(wù)次官各1名；根據(jù)需要，各府省可以設(shè)副大臣（內(nèi)閣官房為副長(zhǎng)官）1~3名、大臣政務(wù)官1~3名、大臣輔佐官1名以?xún)?nèi)（內(nèi)閣府可設(shè)6名以?xún)?nèi)），內(nèi)閣官房可以設(shè)首相輔佐官5名以?xún)?nèi)（見(jiàn)表2）。

表2 中央行政機(jī)關(guān)副部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)（單位：人）

3.局級(jí)、部級(jí)干部職員職位、職數(shù)管理

根據(jù)《制定標(biāo)準(zhǔn)官職的政令》，一般職國(guó)家公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)官職分為事務(wù)次官、局長(zhǎng)、部長(zhǎng)、課長(zhǎng)、室長(zhǎng)、課長(zhǎng)輔佐、系長(zhǎng)和系員8個(gè)職級(jí)。③中央行政機(jī)關(guān)本府省課長(zhǎng)級(jí)、室長(zhǎng)級(jí)及其以上級(jí)別的國(guó)家公務(wù)員屬于干部職員。干部職員又可分為干部職和管理職。干部職是指事務(wù)次官、局長(zhǎng)、部長(zhǎng)和局長(zhǎng)級(jí)、部長(zhǎng)級(jí)的職位；管理職是指課長(zhǎng)、室長(zhǎng)和課長(zhǎng)級(jí)、室長(zhǎng)級(jí)的職位。編制管理嚴(yán)格限制內(nèi)閣機(jī)關(guān)和各府省干部職員的職位、職數(shù)。

（1）干部職

中央行政機(jī)關(guān)局長(zhǎng)、部長(zhǎng)職數(shù)較少，一般不設(shè)副職。

一是內(nèi)閣官房設(shè)副長(zhǎng)官助理3名，內(nèi)閣宣傳官、內(nèi)閣危機(jī)管理官、內(nèi)閣情報(bào)通信政策官、內(nèi)閣情報(bào)局長(zhǎng)各1名，首相秘書(shū)官1名；

二是各府省內(nèi)部的大臣官房、局、部分別設(shè)官房長(zhǎng)、局長(zhǎng)、部長(zhǎng)，一般不設(shè)副職，如果有必要只設(shè)次長(zhǎng)1名；

三是局級(jí)的委員會(huì)設(shè)委員長(zhǎng)，局級(jí)的廳設(shè)長(zhǎng)官和次長(zhǎng)。

此外，各府省還可以設(shè)一定數(shù)量的審議官、統(tǒng)括官等局級(jí)、部級(jí)的非領(lǐng)導(dǎo)干部職。

（2）管理職

各府省可以設(shè)課長(zhǎng)、室長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；還可以設(shè)課長(zhǎng)級(jí)、室長(zhǎng)級(jí)的管理官、參事官、調(diào)查官、企劃官、監(jiān)察官、主計(jì)官等非領(lǐng)導(dǎo)管理職。

各府省負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)編制管理的部門(mén)須定期將本機(jī)關(guān)的管理職任用情況及時(shí)向民眾公布。各府省因機(jī)構(gòu)變動(dòng)而改變、取消、新設(shè)管理職時(shí)必須向人事院報(bào)告。截至2020年10月1日，中央行政機(jī)關(guān)共有4753人擔(dān)任管理職。

四、機(jī)構(gòu)編制管理的流程

為了抑制機(jī)構(gòu)膨脹、消減人員編制、提高行政機(jī)關(guān)工作效率，日本中央政府的機(jī)構(gòu)編制管理采取與政府行政業(yè)務(wù)改革緊密配合的方式，自上而下地對(duì)機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行精簡(jiǎn)、調(diào)配和管理，流程如下（見(jiàn)圖1）。

圖1 日本中央政府機(jī)構(gòu)編制管理流程

（一）出臺(tái)機(jī)構(gòu)編制管理基本方針政策

內(nèi)閣出臺(tái)《中央行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)和定員管理基本方針》，為戰(zhàn)略性地精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)和定員、合理配置國(guó)家公務(wù)員資源確定基本原則框架。同時(shí)，出臺(tái)《國(guó)家公務(wù)員總?cè)耸沦M(fèi)基本方針》，推動(dòng)政府用行政預(yù)算和經(jīng)費(fèi)分配的方法來(lái)調(diào)節(jié)和控制機(jī)構(gòu)和人員編制。

1. 機(jī)構(gòu)管理方針

中央政府要結(jié)合政策實(shí)施的重要程度，在合理重組現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)配置和跨部門(mén)的再配置；各府省行政業(yè)務(wù)需要新設(shè)機(jī)構(gòu)時(shí)，首先考慮在廢除、重組現(xiàn)有機(jī)構(gòu)或者進(jìn)行跨部門(mén)機(jī)構(gòu)重組的基礎(chǔ)上滿(mǎn)足需求；出于應(yīng)對(duì)緊急事件或重大政策體制需要而產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)設(shè)置需求，可以采取靈活、彈性化的機(jī)構(gòu)管理。

2．定員管理方針

定員管理的初衷是消減國(guó)家公務(wù)員。中央政府每5年要將中央政府機(jī)關(guān)總定員的10%（每年大約2%）進(jìn)行合理化消減；各府省要通過(guò)業(yè)務(wù)改革自發(fā)地減少人員，并通過(guò)內(nèi)部自行調(diào)配的辦法滿(mǎn)足人員需求，控制新增人員，嚴(yán)格限制以單純?cè)鰡T的方式滿(mǎn)足業(yè)務(wù)需求；通過(guò)各府省減員空出來(lái)的定員編制統(tǒng)一由內(nèi)閣人事局進(jìn)行跨部門(mén)配置；出于應(yīng)對(duì)緊急事件或重大政策體制需要而產(chǎn)生的人員需求，可以采取靈活、彈性化的定員管理。

（二）規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)編制管理五年目標(biāo)

在《中央行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)和定員管理基本方針》的指導(dǎo)下，內(nèi)閣人事局根據(jù)各府省的實(shí)際情況，每5年確定一次各府省定員合理化消減的目標(biāo)數(shù)，并通知各府省。

同時(shí)，總務(wù)省制定下發(fā)《中央政府行政業(yè)務(wù)改革措施方針》，對(duì)各府省提出機(jī)構(gòu)和定員要求，推動(dòng)各府省通過(guò)提高行政管理效率，實(shí)現(xiàn)內(nèi)閣人事局下達(dá)的定員合理化消減目標(biāo)。

（三）實(shí)施年度機(jī)構(gòu)編制管理

內(nèi)閣人事局根據(jù)5年定員合理化的目標(biāo)數(shù)，每年下發(fā)年度人事管理運(yùn)營(yíng)方針和年度人事費(fèi)預(yù)算分配方針；總務(wù)省則配合下發(fā)年度國(guó)家行政事業(yè)改革措施方針，對(duì)各府省提出改革和機(jī)構(gòu)、定員要求。

各府省每年8、9月向內(nèi)閣人事局上報(bào)本機(jī)關(guān)下一年度的機(jī)構(gòu)、定員增減需求，經(jīng)內(nèi)閣人事局在控制新增編制的原則下嚴(yán)格審查核定后，才可以履行相關(guān)法律手續(xù)開(kāi)展后續(xù)工作。各府省減員空出來(lái)的編制統(tǒng)一上交內(nèi)閣人事局，由內(nèi)閣人事局進(jìn)行全局調(diào)配。

同時(shí)，財(cái)務(wù)省根據(jù)內(nèi)閣人事局制定的年度人事費(fèi)預(yù)算分配方針，編制、分配人事費(fèi)預(yù)算，調(diào)配各府省國(guó)家公務(wù)員人事費(fèi)④和財(cái)政經(jīng)費(fèi)，保障定員管理的有效實(shí)施；總務(wù)省對(duì)各府省每年的行政改革和定員情況進(jìn)行檢查，聯(lián)合內(nèi)閣人事局發(fā)布《各府省業(yè)務(wù)改革措施和機(jī)構(gòu)、定員情況》，督促各府省機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員“瘦身”。

綜上所述，日本中央政府配合行政業(yè)務(wù)改革，采用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多種手段對(duì)中央政府機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)、定員進(jìn)行全盤(pán)、靈活管理，保證了機(jī)構(gòu)編制管理的統(tǒng)一性，維持了中央政府機(jī)構(gòu)和定員數(shù)量的長(zhǎng)期穩(wěn)定，提高了行政效率，有效控制了政府的規(guī)模，使人員編制始終處于精簡(jiǎn)的趨勢(shì)。

注釋?zhuān)?/p>

①數(shù)字廳是于2021年9月1日成立的新機(jī)關(guān)。

②內(nèi)部部局是各府省設(shè)置的承擔(dān)其管轄業(yè)務(wù)中必須由最高行政機(jī)關(guān)處理事務(wù)的基本組織機(jī)構(gòu)。

③事務(wù)次官相當(dāng)于中國(guó)的副部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；局長(zhǎng)和部長(zhǎng)分別相當(dāng)于中國(guó)的局級(jí)和副局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；課長(zhǎng)、室長(zhǎng)相當(dāng)于中國(guó)的處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；課長(zhǎng)輔佐相當(dāng)于中國(guó)的副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；系長(zhǎng)相當(dāng)于中國(guó)的科長(zhǎng)；系員相當(dāng)于中國(guó)的科員。

④?chē)?guó)家公務(wù)員人事費(fèi)包括定期支付給國(guó)家公務(wù)員的包括基本工資、各種津貼、加班費(fèi)在內(nèi)的薪酬，以及退休津貼和國(guó)家公務(wù)員共濟(jì)負(fù)擔(dān)金等費(fèi)用。