推進(jìn)事業(yè)單位章程管理的探索與實(shí)踐

●杭州市委編辦

2020年杭州市全面實(shí)施新一輪市縣事業(yè)單位改革后，將事業(yè)單位章程管理作為鞏固事業(yè)單位改革成效的重要手段，對事業(yè)單位章程制定工作進(jìn)行了全面部署。截至2021年12月，已完成1900余家學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)章程制定和備案工作。

一、探索與實(shí)踐過程

（一）摸索起步期。2005年，杭州市事業(yè)單位登記管理局按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》要求，將提交事業(yè)單位章程草案作為事業(yè)單位設(shè)立登記的必要條件，并研究制定了章程范本，初步規(guī)范事業(yè)單位的組織機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)使用和處置等方面的運(yùn)行機(jī)制。2012年，會同教育、衛(wèi)生部門重點(diǎn)在學(xué)校、醫(yī)院領(lǐng)域開展法人治理結(jié)構(gòu)模式章程管理理論研究，在杭州市第一人民醫(yī)院探索實(shí)施了以醫(yī)療服務(wù)集團(tuán)管委會治理形式的章程規(guī)范，在學(xué)校管理現(xiàn)代化改革的基礎(chǔ)上出臺中小學(xué)和幼兒園章程范本。

（二）經(jīng)驗(yàn)積累期。2018年，杭州市全面啟動“名校名院名所”工程，通過“校地合作”方式登記設(shè)立西湖大學(xué)等近20家高等教育和高層次科研機(jī)構(gòu)。為切實(shí)保障“校地”雙方權(quán)利義務(wù)，以審核事業(yè)單位章程草案為抓手，形成“四個嚴(yán)審”口徑：宗旨和業(yè)務(wù)范圍是否圍繞公益目標(biāo)；出資比例和到位情況是否規(guī)定明確；舉辦單位監(jiān)管責(zé)任是否壓緊壓實(shí)；成果孵化和剩余資產(chǎn)處置等是否依法合規(guī)，確保高能級平臺“引得進(jìn)、管得住、用得好、留得住”。

（三）全面推進(jìn)期。2021年，將完善章程管理、健全治理機(jī)制作為管住管好事業(yè)單位的重要手段，深入推進(jìn)事業(yè)單位改革“后半篇”文章，重新組織修訂中小學(xué)、幼兒園、醫(yī)院、中醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、科研機(jī)構(gòu)和其他事業(yè)單位等七個章程范本，重點(diǎn)完善“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制剛性約束和突出具有行業(yè)專業(yè)特點(diǎn)符合教學(xué)、科研等內(nèi)在規(guī)律的公益屬性”等相關(guān)內(nèi)容，對全市事業(yè)單位分批進(jìn)行章程制定（修訂）。

二、主要做法與舉措

（一）政治上更注重強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和制度安排。貫徹落實(shí)中央和國家機(jī)關(guān)工委《關(guān)于加強(qiáng)中央和國家機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位黨的建設(shè)的意見》精神，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到事業(yè)單位改革發(fā)展和履行職責(zé)各方面全過程。一是明確事業(yè)單位黨組織地位作用。在章程中專章專款對黨組織的設(shè)置、地位和作用做出規(guī)定，明確發(fā)揮作用的途徑方式和程序。二是精準(zhǔn)表述事業(yè)單位黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政負(fù)責(zé)人制的事業(yè)單位，黨委發(fā)揮把方向、管大局、作決策、促改革、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用；實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位，黨組織協(xié)助行政負(fù)責(zé)人完成任務(wù)，改進(jìn)工作，對包括行政負(fù)責(zé)人在內(nèi)的每個黨員進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督。三是加強(qiáng)黨對登記設(shè)立事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)。通過章程制定，推進(jìn)“登記設(shè)立事業(yè)單位”黨組織應(yīng)建盡建，規(guī)范黨組織參與決策和監(jiān)督機(jī)制，確保黨的組織和黨的工作全覆蓋。

（二）內(nèi)容上更注重強(qiáng)化完善治理體系和運(yùn)行機(jī)制。注重構(gòu)建符合事業(yè)單位特點(diǎn)的治理體系和運(yùn)行機(jī)制，推動事業(yè)單位規(guī)范高效運(yùn)行。一是探索建立多種形式治理體系。探索建立理事會、主任辦公會議等多種形式的治理體系，健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制。對于醫(yī)院、學(xué)校等專業(yè)技術(shù)人才較多的事業(yè)單位，注重建立學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)委員會、顧問委員會等專項(xiàng)工作委員會，充分發(fā)揮人才參與民主管理和監(jiān)督作用。二是明確職責(zé)權(quán)限和運(yùn)行規(guī)則。明確事業(yè)單位、舉辦單位、行業(yè)管理部門的權(quán)利義務(wù)和監(jiān)管職責(zé)，厘清政事權(quán)限。明確議事決策機(jī)構(gòu)、各層級之間的職責(zé)權(quán)限和運(yùn)行規(guī)則，規(guī)范議事決策范圍、內(nèi)容、集體決策程序等，用制度約束權(quán)力。三是強(qiáng)化與“三定”規(guī)定的銜接。在章程中融入事業(yè)單位“三定”規(guī)定內(nèi)容，強(qiáng)化事業(yè)單位從職責(zé)法定拓展到管理體制和運(yùn)行機(jī)制的全面規(guī)范，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。

（三）程序上更注重強(qiáng)化多方參與和層層把關(guān)。會同多個部門在廣泛征求舉辦單位、職工、服務(wù)對象、法律專家意見建議的基礎(chǔ)上，共同推進(jìn)事業(yè)單位章程制定工作。一是建立工作機(jī)制。對接市直機(jī)關(guān)工委、市人力社保局、市財(cái)政局等綜合管理部門及相關(guān)行業(yè)管理部門，研究章程中“黨的建設(shè)”“人事管理”“資產(chǎn)管理”“行業(yè)規(guī)劃”等相關(guān)內(nèi)容，注重把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到各方面全過程，提升事業(yè)單位人財(cái)物管理的法制化專業(yè)化規(guī)范化程度，推動章程管理與行業(yè)政策法規(guī)和發(fā)展方向接軌。二是深入扎實(shí)推進(jìn)。各部門嚴(yán)格按照制定工作方案、成立起草組、認(rèn)真研究起草、廣泛征求意見、決策機(jī)構(gòu)審議、章程核準(zhǔn)（備案）、向社會公開七個步驟推進(jìn)章程制定工作。多個事業(yè)單位在章程制定過程中幾易其稿，部分專業(yè)性較強(qiáng)的事業(yè)單位還邀請了相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、服?wù)對象參與章程制定工作。三是嚴(yán)格審核把關(guān)。全程通過“杭州市事業(yè)單位登記管理系統(tǒng)”開展“不見面”審批，舉辦單位、行業(yè)管理部門、登記管理機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照內(nèi)容規(guī)范和程序規(guī)范在線逐一審核，反復(fù)修正，推進(jìn)章程制定內(nèi)容全面規(guī)范，核準(zhǔn)（備案）程序依法有效。

三、初步成效與經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）推動事業(yè)單位治理“制”的轉(zhuǎn)變，從“人治”轉(zhuǎn)向“法治”。事業(yè)單位章程管理優(yōu)化了事業(yè)單位治理方式，推動事業(yè)單位從職責(zé)法定拓展到管理體制和運(yùn)行機(jī)制的全面規(guī)范，形成事業(yè)單位規(guī)范管理“全鏈條”。一是推動事業(yè)單位權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。全面實(shí)施事業(yè)單位“三定”規(guī)定制定，在實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位職能法定化的基礎(chǔ)上，事業(yè)單位章程制定進(jìn)一步填補(bǔ)了事業(yè)單位權(quán)限、程序、責(zé)任法定化方面的空白，有效解決事業(yè)單位長期以來監(jiān)管乏力、權(quán)利義務(wù)不清等問題。二是厘清政事權(quán)限和公共服務(wù)清單。梳理明確事業(yè)單位及其舉辦單位、行業(yè)管理部門的權(quán)利義務(wù)，以清單形式對干部人事管理、收入分配、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、業(yè)務(wù)運(yùn)行等權(quán)限進(jìn)行規(guī)范，形成單位政事權(quán)限職責(zé)清單和公共服務(wù)清單，厘清事業(yè)單位與黨政機(jī)構(gòu)和市場的職責(zé)界限。三是建立以章程為核心的內(nèi)部管理制度體系。以章程建設(shè)為核心，帶動事業(yè)單位現(xiàn)行各項(xiàng)規(guī)章制度立、改、廢工作，形成章程統(tǒng)領(lǐng)下健全的可操作的內(nèi)部管理制度體系。章程制定（修訂）以來，杭州市學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)新制定（修訂）決策機(jī)制、目標(biāo)任務(wù)、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、干部任用、工資福利、印章管理、檔案、保密等配套管理規(guī)定1900余項(xiàng)。

（二）推動事業(yè)單位改革“質(zhì)”的優(yōu)化，從“前半篇”文章轉(zhuǎn)向“后半篇”文章。2021年以來，以事業(yè)單位章程管理為抓手，進(jìn)一步謀深抓實(shí)事業(yè)單位改革“后半篇”文章。一是鞏固事業(yè)單位改革成果。將事業(yè)單位章程管理作為檢驗(yàn)改革后新“三定”規(guī)定是否組織實(shí)施到位的重要手段。通過章程管理，進(jìn)一步壓實(shí)工作責(zé)任，確?！叭素?cái)物”劃轉(zhuǎn)到位，工作職責(zé)分解到位，機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行到位，防止改革后存在機(jī)構(gòu)“明合暗分”、人員“混崗使用”以及職責(zé)“合意則取、不合意則舍”等反彈情況。二是引入公益服務(wù)監(jiān)督考核機(jī)制。在章程范本中對“履職管理”進(jìn)行專章?？钜?guī)定，明確事業(yè)單位的發(fā)展目標(biāo)、功能定位、競業(yè)禁止、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、考核評價等內(nèi)容，確保事業(yè)單位始終圍繞公益目標(biāo)履行職責(zé)。要求事業(yè)單位在章程中明確建立健全公益服務(wù)質(zhì)量管理體系，由舉辦單位每3年組織1次對公益服務(wù)質(zhì)量考核評價。三是加強(qiáng)事業(yè)單位特色文化建設(shè)。鼓勵事業(yè)單位將具有單位特色、行業(yè)特點(diǎn)的公益服務(wù)理念寫入章程，實(shí)現(xiàn)“一單位一章程”。比如，學(xué)校在堅(jiān)持社會主義辦學(xué)方向、落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的基礎(chǔ)上，將辦學(xué)價值融入章程，相關(guān)載體如校訓(xùn)、校歌等均寫入章程；公立醫(yī)院更多地在章程中強(qiáng)調(diào)貫徹落實(shí)黨中央深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，堅(jiān)持公立醫(yī)院公益性方向；文化單位更多地在章程中強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持社會主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，推動提高公共文化服務(wù)質(zhì)量。

（三）推動事業(yè)單位履職“智”的提升，從“物理變化”轉(zhuǎn)向“化學(xué)變化”。事業(yè)單位章程管理是機(jī)構(gòu)編制精細(xì)化管理的探索實(shí)踐，推動機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)現(xiàn)協(xié)同高效運(yùn)轉(zhuǎn)。一是貫徹優(yōu)化協(xié)同高效要求。理順決策機(jī)制，明確黨組織和行政領(lǐng)導(dǎo)班子的管理權(quán)限和溝通機(jī)制，確保各領(lǐng)域協(xié)同、高效、科學(xué)決策。優(yōu)化服務(wù)流程，將業(yè)務(wù)嵌入信息化系統(tǒng)和各類應(yīng)用場景，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享和分析，以數(shù)字賦能和整體智治為動力，系統(tǒng)性增強(qiáng)事業(yè)單位服務(wù)能力。栓緊責(zé)任鏈條，章程規(guī)范了法定代表人的責(zé)任義務(wù)和對領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督約束機(jī)制，避免單位運(yùn)行因銜接不暢出現(xiàn)缺位、越位、錯位的現(xiàn)象。二是推進(jìn)職責(zé)業(yè)務(wù)融合。在章程中明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱和職責(zé)，做到“責(zé)有人負(fù)、事有人干”，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。比如，科研機(jī)構(gòu)的章程范本中明確了負(fù)責(zé)科研管理的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，規(guī)定其承擔(dān)制定科研規(guī)劃和學(xué)術(shù)交流等工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)科研機(jī)構(gòu)綜合、科研、業(yè)務(wù)工作高度融合，有效推動科技進(jìn)步和科技成果轉(zhuǎn)化落地。三是完善市縣鄉(xiāng)三級公共服務(wù)體系。以章程制定（修訂）全覆蓋為契機(jī)，推動市縣鄉(xiāng)優(yōu)化事業(yè)單位布局結(jié)構(gòu)，重塑三級公共服務(wù)體系。根據(jù)市縣鄉(xiāng)事業(yè)單位承擔(dān)的公益服務(wù)職責(zé)定位的不同，在章程中進(jìn)一步明確單位的功能定位，比如，市級公立醫(yī)院側(cè)重于臨床醫(yī)療，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心側(cè)重于基本公共衛(wèi)生服務(wù)等，有效緩解市級醫(yī)院“看病難”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心“無病案”的怪象。同時，還注重對同類事業(yè)單位職責(zé)和業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，讓人民群眾享受到無差別、均等化的基本公共服務(wù)。