國有林場政府采購內(nèi)部控制常見問題與對策

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，事業(yè)單位政府采購金額不斷提高，采購內(nèi)容也愈加復(fù)雜，因此建立、完善事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制制度，在保證事業(yè)單位政府采購活動(dòng)合規(guī)合法、預(yù)防舞弊和腐敗、提高財(cái)政資金使用效能等方面起著至關(guān)重要的作用。本文通過梳理國有林場政府采購業(yè)務(wù)流程，分析國有林場政府采購內(nèi)部控制常見問題，并提出健全國有林場政府采購內(nèi)部控制制度的建議，以優(yōu)化政府采購流程。

二、國有林場政府采購內(nèi)部控制常見問題

（一）單位層面存在的問題

1.風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制缺失，內(nèi)部控制制度不夠完善

國有林場在構(gòu)建政府采購內(nèi)部控制機(jī)制的過程中，比較重視落實(shí)相關(guān)法規(guī)和文件，也能結(jié)合單位實(shí)際，制定匹配的政府采購內(nèi)控制度，但部分國有林場對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評估認(rèn)識(shí)不足，未建立風(fēng)險(xiǎn)評估體系，無法識(shí)別政府采購業(yè)務(wù)中存在的主要風(fēng)險(xiǎn)，因此導(dǎo)致政府采購內(nèi)部控制制度只對業(yè)務(wù)大方向做出了規(guī)范要求，而對關(guān)鍵流程的控制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，沒有針對存在的風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的控制措施，如未設(shè)置關(guān)鍵崗位、未制定清晰的實(shí)施流程圖、不相容崗位未做到嚴(yán)格分離等，制度的整體可執(zhí)行性不強(qiáng)。

2.關(guān)鍵崗位設(shè)置不合理

（1）未設(shè)置政府采購計(jì)劃編制和審核崗位。政府采購計(jì)劃是政府采購預(yù)算在實(shí)施過程中的體現(xiàn)，該計(jì)劃必須嚴(yán)格按照政府采購預(yù)算的范圍和金額進(jìn)行編制，反之，則可能超出預(yù)算采購，影響預(yù)算的執(zhí)行效果。部分國有林場在實(shí)際工作中，往往安排相同經(jīng)辦人員編制和審核政府采購計(jì)劃，未能明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，違反了不相容崗位分離原則。

（2）未設(shè)置政府采購經(jīng)辦崗位。部分國有林場未設(shè)置政府采購經(jīng)辦崗位，由業(yè)務(wù)科室經(jīng)辦人員分別按各自需求采購，未能做到采購事項(xiàng)的集中管理。同時(shí)采購經(jīng)辦人員參與驗(yàn)收的情況時(shí)有出現(xiàn)，因此有可能增加采購項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，降低驗(yàn)收結(jié)果的可信度。

（二）業(yè)務(wù)層面存在的問題

1.預(yù)算編制不夠全面

《政府采購法》規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，要做到無預(yù)算不支出，就必須全面、準(zhǔn)確地編制政府采購預(yù)算。政府采購的內(nèi)容包括各類貨物、工程和服務(wù)，覆蓋了國有林場采購業(yè)務(wù)的方方面面。部分國有林場預(yù)算編制人員在編制政府采購預(yù)算時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)一些疏漏，與實(shí)際采購金額差距較大，最終導(dǎo)致在采購實(shí)施過程中超出政府采購預(yù)算。

2.超預(yù)算開展政府采購

國有林場應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照政府采購預(yù)算編報(bào)政府采購實(shí)施計(jì)劃和開展采購活動(dòng)，但在實(shí)際采購執(zhí)行過程中仍出現(xiàn)超出預(yù)算采購的現(xiàn)象。實(shí)際政府采購標(biāo)的物的種類、數(shù)量和金額與政府采購預(yù)算表嚴(yán)重不相符，部分政府采購業(yè)務(wù)人員常常把政府采購預(yù)算撇在一邊，忽略了政府采購預(yù)算的剛性約束作用。

3.采購過程混亂，沒有做到應(yīng)采盡采

部分國有林場在實(shí)施政府采購的過程中，常常出現(xiàn)員工對政府采購流程不夠熟悉，在實(shí)施過程中出現(xiàn)前后流程顛倒或者忽視某個(gè)環(huán)節(jié)的情況，甚至還會(huì)出現(xiàn)未申請先采購的問題。而在采購的執(zhí)行階段，業(yè)務(wù)人員對政府采購集中目錄了解不夠，在判斷是否屬于政府采購環(huán)節(jié)時(shí)有失誤，因此造成一些項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)通過政府采購程序開展的，沒有依規(guī)進(jìn)行，沒能做到應(yīng)采盡采。

4.履約驗(yàn)收內(nèi)部控制不完善，驗(yàn)收程序流于形式

部分國有林場政府采購的內(nèi)部控制整體處于重采購、輕驗(yàn)收的狀態(tài)，對驗(yàn)收人員、驗(yàn)收流程和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的具體要求比較模糊。驗(yàn)收人員在參與驗(yàn)收時(shí)，往往不清楚具體驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，只是對采購標(biāo)的物表面狀態(tài)草草瀏覽一番便予以簽字驗(yàn)收，驗(yàn)收程序形同虛設(shè)。

三、國有林場政府采購內(nèi)部控制改進(jìn)對策

（一）單位層面的改進(jìn)對策

1.建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，完善內(nèi)部控制制度

國有林場應(yīng)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)評估工作小組，負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析、評價(jià)和應(yīng)對。首先，通過收集政府采購業(yè)務(wù)信息，全方位梳理政府采購業(yè)務(wù)流程，查找相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估工作并形成報(bào)告；其次，在構(gòu)建政府采購內(nèi)部控制機(jī)制時(shí)，應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度出發(fā)，根據(jù)識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)，適當(dāng)使用內(nèi)部控制方法，有針對性地采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，從而降低關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步完善政府采購內(nèi)部控制制度。政府采購業(yè)務(wù)重點(diǎn)環(huán)節(jié)可能存在的主要風(fēng)險(xiǎn)及其控制措施如下表所示：

2.完善崗位設(shè)置，強(qiáng)化職能分工

國有林場應(yīng)當(dāng)按照內(nèi)部控制的要求設(shè)置關(guān)鍵崗位，使崗位之間互相制衡、互相監(jiān)督，真正做到“分事行權(quán)，分崗設(shè)權(quán)”。

（1）在政府采購工作組中分別設(shè)置政府采購計(jì)劃編制和審核崗位，由不同人員負(fù)責(zé)，做到不相容崗位相分離。具體流程可設(shè)置如下：科室業(yè)務(wù)人員填寫采購申請表并通過審批后，將申請表移交政府采購計(jì)劃編制人員，計(jì)劃編制人員根據(jù)采購申請表的內(nèi)容編制計(jì)劃，而審核崗位負(fù)責(zé)從兩方面對計(jì)劃進(jìn)行審核，一方面審核政府采購計(jì)劃的內(nèi)容，如采購類別、數(shù)量和金額是否與采購申請表相符；另一方面審核計(jì)劃是否符合政府采購預(yù)算的要求，確保預(yù)算得到嚴(yán)格執(zhí)行。

（2）在政府采購工作組中設(shè)置專門的政府采購經(jīng)辦崗位負(fù)責(zé)采購的執(zhí)行，科室經(jīng)辦人員只負(fù)責(zé)準(zhǔn)備階段采購申請表相關(guān)流程，不負(fù)責(zé)采購的具體實(shí)施。具體流程為：采購經(jīng)辦人員接收計(jì)劃審核人員移交的采購申請表，并根據(jù)采購申請表和政府采購計(jì)劃選擇政府采購方式，實(shí)施采購。這樣設(shè)置的好處，一是能夠體現(xiàn)政府采購的集中歸口管理；二是采購人員和驗(yàn)收人員不再重疊，有利于加強(qiáng)驗(yàn)收的控制。

（二）業(yè)務(wù)層面的改進(jìn)對策

1.增強(qiáng)政府采購意識(shí)，全面編制政府采購預(yù)算

首先，組織全體人員學(xué)習(xí)政府采購法規(guī)制度，使政府采購意識(shí)深入人心；其次，在編制政府采購預(yù)算時(shí)，做到人人參與，充分考慮到相應(yīng)項(xiàng)目和資金支出，全面、準(zhǔn)確填報(bào)政府采購需求；再次，建立預(yù)算編制人員與業(yè)務(wù)科室間的溝通機(jī)制。編制人員應(yīng)在預(yù)算編制期間為業(yè)務(wù)科室人員多作指引，最大限度減少預(yù)算漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)的情況；最后，開展政府采購相關(guān)培訓(xùn)，提高相關(guān)工作人員對政府采購的理解，在采購中做到應(yīng)采盡采。

2.強(qiáng)化預(yù)算管理，落實(shí)無預(yù)算不支出的規(guī)定

政府采購業(yè)務(wù)人員應(yīng)圍繞采購預(yù)算這個(gè)“主心骨”來開展采購活動(dòng)，以預(yù)算為基礎(chǔ)，控制采購成本。在采購申請、采購計(jì)劃編制、采購執(zhí)行等環(huán)節(jié)均要嚴(yán)格落實(shí)政府采購預(yù)算表內(nèi)容，對超出預(yù)算的采購項(xiàng)目堅(jiān)決不予實(shí)施，杜絕超預(yù)算采購情況。

3.完善政府采購流程

國有林場應(yīng)在政府采購內(nèi)部控制制度后附采購流程圖，將制度流程化，明確采購工作中的環(huán)節(jié)和操作順序，為相關(guān)工作人員實(shí)施政府采購提供清晰明了的指引，在采購實(shí)施過程中做到按部就班、手續(xù)完備，避免采購實(shí)施時(shí)的亂象出現(xiàn)。

此外，針對采購中未“應(yīng)采盡采”的問題，可將判斷是否屬于政府采購的環(huán)節(jié)前移，把做出判斷的人員從科室經(jīng)辦人員更改為政府采購經(jīng)辦崗位人員，由其對是否屬于政府采購范疇做出判斷，從而減少判斷錯(cuò)誤的情況。

4.完善政府采購項(xiàng)目驗(yàn)收內(nèi)部控制

（1）結(jié)合林場實(shí)際，分級設(shè)置驗(yàn)收程序。國有林場政府采購標(biāo)的物種類繁多，金額相差極大，采購項(xiàng)目金額最低可至千元左右的復(fù)印紙采購項(xiàng)目，最高可至數(shù)百萬元的營造林服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程項(xiàng)目，不同項(xiàng)目的驗(yàn)收工作也極具差異性，因此國有林場可根據(jù)金額大小和驗(yàn)收的難易程度分級進(jìn)行驗(yàn)收工作。首先，政府采購工作組下設(shè)政府采購驗(yàn)收崗位，對于驗(yàn)收難度不大、金額較低的貨物、服務(wù)類項(xiàng)目，由驗(yàn)收崗位人員進(jìn)行驗(yàn)收，以提高工作效率；其次，工作組則負(fù)責(zé)對金額較高、驗(yàn)收難度較大的項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收；最后，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、營造林服務(wù)等金額極大，驗(yàn)收也需要相關(guān)專業(yè)知識(shí)的項(xiàng)目，則可引入具備相應(yīng)資質(zhì)的第三方質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)，由其出具檢驗(yàn)檢測報(bào)告，從而更好地落實(shí)履約驗(yàn)收工作。

（2）明確驗(yàn)收工作執(zhí)行程序和人員責(zé)任。首先，采購項(xiàng)目完成后，應(yīng)由政府采購工作組組長出具驗(yàn)收方案，組織驗(yàn)收工作。方案中應(yīng)包括驗(yàn)收流程、驗(yàn)收方法和驗(yàn)收的項(xiàng)目內(nèi)容，同時(shí)對驗(yàn)收項(xiàng)目進(jìn)行分級以確定驗(yàn)收人員，并明確項(xiàng)目驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)，如標(biāo)的物型號(hào)、數(shù)量、質(zhì)量等，供驗(yàn)收人員參考對照。

其次，驗(yàn)收人員完成驗(yàn)收后必須出具驗(yàn)收報(bào)告，說明對該驗(yàn)收項(xiàng)目的整體評價(jià)和驗(yàn)收意見。整體評價(jià)包括但不限于貨物是否完整、數(shù)量是否無誤、質(zhì)量是否合格，服務(wù)內(nèi)容是否符合合同要求、是否達(dá)到合同目的等，工程類則應(yīng)該關(guān)注施工內(nèi)容、質(zhì)量、進(jìn)度等方面。驗(yàn)收人員對出具的報(bào)告負(fù)責(zé)。

結(jié)語：

國有林場作為我國生態(tài)文明建設(shè)的主力軍，應(yīng)當(dāng)加快建設(shè)自身內(nèi)部控制體系，完善政府采購內(nèi)部控制，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效率，為社會(huì)公眾提高生態(tài)公益服務(wù)的效率，更好地踐行“綠水青山就是金山銀山”理念。

（作者單位：廣東省郁南林場、廣東省德慶林場、廣東省云浮林場）