基于階梯理論的風(fēng)貌規(guī)劃管理公眾參與研究

摘要：風(fēng)貌規(guī)劃是一項(xiàng)多方共同參與的實(shí)踐活動(dòng)，風(fēng)貌規(guī)劃控制的成敗與其中所涉的角色密切相關(guān)。文章以階梯理論為切入點(diǎn)，圍繞風(fēng)貌規(guī)劃全過程管理中的公眾參與階段、形式、現(xiàn)狀展開研究，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行城市規(guī)劃體系，從保障體系構(gòu)建、執(zhí)行機(jī)構(gòu)建議、信息平臺(tái)架構(gòu)等三方面提出城市風(fēng)貌規(guī)劃管理過程中公眾參與有效性提升的具體建議，以期為我國(guó)現(xiàn)階段風(fēng)貌規(guī)劃管理中的公眾參與研究提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：階梯理論;風(fēng)貌規(guī)劃;規(guī)劃管理;公眾參與

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-9436（2022）01-00-03

1 城市風(fēng)貌的公共屬性

城市風(fēng)貌作為21世紀(jì)現(xiàn)代公共管理的對(duì)象，既具有物質(zhì)特性，又具有非物質(zhì)特性。物質(zhì)性要素包括建筑色彩、材質(zhì)、形式及其組合關(guān)系等物質(zhì)特性，非物質(zhì)性要素包括地域特征、文化特色、歷史文脈、整體意象等公共文化特性。此外，風(fēng)貌又是城市不同時(shí)代發(fā)展特征的疊加，風(fēng)貌規(guī)劃視角下的城市公共空間和重要公共建筑、標(biāo)志性建筑等具有明確的公共審美和公共價(jià)值雙重公共屬性。在某種程度上，城市風(fēng)貌既是一種文化象征，又是一種特殊的社會(huì)公共產(chǎn)品。

風(fēng)貌的公共屬性決定了城市或區(qū)域范圍內(nèi)的公共空間及建筑設(shè)計(jì)首先應(yīng)符合社會(huì)公共價(jià)值的判斷。這種判斷既需要形成專業(yè)視角下建筑師和規(guī)劃師的積極認(rèn)知和有效導(dǎo)控，也需要達(dá)成多數(shù)市民的社會(huì)公共價(jià)值取向趨同和大眾審美意識(shí)進(jìn)步與提高的社會(huì)共識(shí)。

2 城市風(fēng)貌規(guī)劃的公共價(jià)值

城市風(fēng)貌規(guī)劃并非物質(zhì)空間形態(tài)規(guī)劃與各類風(fēng)貌控制要素的機(jī)械組合。城市的風(fēng)貌規(guī)劃過程，歸根結(jié)底還是要落腳到城市空間開發(fā)與建筑、景觀實(shí)體的文化與共感表達(dá)上來[1]。此外，作為彰顯城市品質(zhì)的重要手段，風(fēng)貌規(guī)劃也具有極強(qiáng)的社會(huì)公共屬性和明確的公共價(jià)值。針對(duì)城市范圍內(nèi)建筑和開放空間的規(guī)劃不應(yīng)僅滿足個(gè)體審美偏好，而應(yīng)首先基于公眾審美。在凸顯社會(huì)公眾認(rèn)同的同時(shí)，深刻反映所在城市獨(dú)特的文化品質(zhì)和公共審美價(jià)值。

3 城市風(fēng)貌規(guī)劃參與主體的公共性

風(fēng)貌規(guī)劃參與主體也有極強(qiáng)的公共性。在城市風(fēng)貌規(guī)劃編制、審批和實(shí)施管理的過程中，規(guī)劃主管部門需要獲得不同參與主體對(duì)風(fēng)貌規(guī)劃過程足夠的支持與理解，才能獲得相應(yīng)的合法性。換言之，公眾利益（價(jià)值）的實(shí)現(xiàn)才是風(fēng)貌規(guī)劃管理的最終價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，這也意味著政府主導(dǎo)下的風(fēng)貌規(guī)劃管理過程需要更為廣泛、多元的利益主體參與。

作為城市有序發(fā)展的序參量之一，風(fēng)貌規(guī)劃的基本屬性是作為一種公共政策。強(qiáng)調(diào)風(fēng)貌規(guī)劃參與主體公共性的主要目的是，通過運(yùn)用公共權(quán)力創(chuàng)造和合理分配公共利益，促進(jìn)城市健康發(fā)展。在風(fēng)貌規(guī)劃決策過程中有效引入社會(huì)團(tuán)體、公眾等公共主體的參與，可使不同利益主體充分擁有選擇自己認(rèn)同的風(fēng)貌價(jià)值取向并作出準(zhǔn)確合理決策的機(jī)會(huì)。

從控制論的角度來看，風(fēng)貌規(guī)劃中的公眾參與本質(zhì)上仍是通過評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制來修正或調(diào)整施控主體對(duì)受控主體控制目標(biāo)的復(fù)雜過程。結(jié)合美國(guó)學(xué)者謝里·安斯坦提出的公眾參與階梯理論，從我國(guó)城市風(fēng)貌規(guī)劃乃至城市規(guī)劃體系目前的實(shí)際情況來看，我國(guó)現(xiàn)階段城市風(fēng)貌規(guī)劃中的公眾參與仍屬于咨詢、告知與接受的象征性參與階段。盡管城市規(guī)劃體系包括風(fēng)貌規(guī)劃中的公眾參與方面已經(jīng)發(fā)生了一定的改變，但仍存在明顯的不足，參與模式遠(yuǎn)未進(jìn)入實(shí)質(zhì)參與階段。另外，風(fēng)貌規(guī)劃領(lǐng)域公眾參與制度、程序、規(guī)范等方面已經(jīng)或正在付出巨大的努力，但公眾主體人選如何確定，公眾參與的層次、領(lǐng)域、信息反饋的處理方式、處理截止期限、獎(jiǎng)勵(lì)措施等諸多方面仍然沒有具體明確的規(guī)定。

4 城市風(fēng)貌規(guī)劃管理中的公眾參與

4.1 公眾參與的特點(diǎn)

公眾參與理論起源于20世紀(jì)五六十年代的歐美國(guó)家。迄今為止，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度研究了“公眾參與”的概念，并給出了各自不同的解釋。其中，公眾參與理論先驅(qū)謝里·安斯坦認(rèn)為，“公眾參與是一種權(quán)力的再分配”;孫施文認(rèn)為，“從城市規(guī)劃的角度，公眾參與也是市民的一項(xiàng)基本權(quán)利”[2]。

基于前序研究進(jìn)行歸納，城市風(fēng)貌規(guī)劃管理中的公眾參與具有以下特征：第一，公眾參與的主體（包括社會(huì)組織、團(tuán)體及居民等）并不具有直接行使國(guó)家職權(quán)的權(quán)力;第二，公眾參與的目的是在合理、合法的程度及范圍內(nèi)影響政府決策;第三，盡管有公眾參與，但行政管理仍然是政府的職能，居于主導(dǎo)地位的也依舊是政府。

4.2 階梯理論視角下的城市規(guī)劃公眾參與研究現(xiàn)狀

公眾參與風(fēng)貌規(guī)劃并不是一夕之間就可以達(dá)成的，其參與的廣度、深度、層次及階段與城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的階段密切相關(guān)。謝里·安斯坦在《市民參與的階梯》中，對(duì)社會(huì)管理中的公眾參與進(jìn)行了詳細(xì)解釋，并根據(jù)公眾參與階段、內(nèi)容、層次以及形式的不同，將其劃分為八個(gè)階梯共計(jì)三個(gè)階段。具體內(nèi)容歸納見表1。

對(duì)國(guó)內(nèi)外城市風(fēng)貌規(guī)劃（城市設(shè)計(jì)）實(shí)踐進(jìn)行研究歸納，可以明確發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)不同程度地將公眾參與納入風(fēng)貌規(guī)劃（城市設(shè)計(jì)）實(shí)踐（管理）過程中。英美等歐洲國(guó)家，日本、新加坡等公眾參與社會(huì)事務(wù)較發(fā)達(dá)的亞洲國(guó)家，公眾參與已經(jīng)覆蓋了城市規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)的多個(gè)階段，并已形成了相對(duì)成熟的公眾參與流程與機(jī)制。公眾參與城市規(guī)劃（城市設(shè)計(jì)）的內(nèi)容、方式和手段也有明確的法律或者法規(guī)制度保障。上述國(guó)家城市規(guī)劃領(lǐng)域的公眾參與，從階梯理論的層級(jí)上來看已經(jīng)邁向了深度（實(shí)權(quán)）參與階段。而在參與方式上，除了傳統(tǒng)的公眾評(píng)議、質(zhì)詢、聽證會(huì)，還涌現(xiàn)出了諸如美國(guó)參與式情景規(guī)劃、新加坡的城市畫廊數(shù)據(jù)采集平臺(tái)等可視化的、生動(dòng)有趣的公眾參與新方式。

相較來說，我國(guó)城市規(guī)劃（城市設(shè)計(jì)）領(lǐng)域的公眾參與實(shí)踐起步相對(duì)較晚，且較多集中于社區(qū)花園營(yíng)造、城市微更新等微觀領(lǐng)域。總體來看，現(xiàn)階段風(fēng)貌規(guī)劃（城市設(shè)計(jì)）領(lǐng)域的公眾參與尚不規(guī)范，公眾更多是被動(dòng)的事后參與或者流于形式的表面參與。但在高質(zhì)量發(fā)展與精細(xì)化治理的背景下，隨著法治社會(huì)的推進(jìn)和公眾參與形式的逐漸成熟，我國(guó)城市在風(fēng)貌規(guī)劃（城市設(shè)計(jì)）的編制和實(shí)施過程中也越來越重視公眾參與，并逐步開始走向了政府主導(dǎo)型的積極參與（高層次表面參與）階段。

5 基于階梯理論的風(fēng)貌規(guī)劃管理公眾參與實(shí)施路徑

5.1 城市風(fēng)貌規(guī)劃編制管理中的公眾參與

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，風(fēng)貌規(guī)劃乃至城市規(guī)劃的編制過程其實(shí)是不同利益主體博弈、協(xié)調(diào)甚至妥協(xié)的過程。風(fēng)貌規(guī)劃編制過程的規(guī)范性和民主程度，直接決定著城市風(fēng)貌規(guī)劃成果的可實(shí)施性和權(quán)威性[3]。純技術(shù)性人員參與風(fēng)貌規(guī)劃編制的方式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織、公眾等多元主體的共同參與，可以有效建立多部門在規(guī)劃主管部門協(xié)調(diào)下共同參與規(guī)劃編制的科學(xué)機(jī)制，從而在共同規(guī)劃中統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一計(jì)劃[4]。以法規(guī)或政府規(guī)章的形式對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和公眾參與的程序、程度和方式進(jìn)行明確規(guī)定，也可以有效提高城市風(fēng)貌規(guī)劃編制的效率。

例如，在條件允許的情況下，在風(fēng)貌規(guī)劃編制的前中后，即風(fēng)貌目標(biāo)確定、風(fēng)貌方案比選、風(fēng)貌規(guī)劃批準(zhǔn)等階段都應(yīng)設(shè)立公眾聽證會(huì)，使監(jiān)督貫穿每個(gè)環(huán)節(jié)。例如，在風(fēng)貌規(guī)劃的編制階段，編制部門可同規(guī)劃管理職能部門一起邀請(qǐng)對(duì)規(guī)劃案感興趣的居民、社會(huì)組織和設(shè)計(jì)師等相關(guān)人員參加座談，并對(duì)風(fēng)貌規(guī)劃草案發(fā)表各自的意見;也可以通過網(wǎng)絡(luò)化治理等方式讓公眾參與風(fēng)貌模范的評(píng)選，將公眾的審美價(jià)值判斷融入風(fēng)貌規(guī)劃成果。

此外，要與風(fēng)貌審查制度相結(jié)合，風(fēng)貌規(guī)劃編制涉及重點(diǎn)地段、重要公共項(xiàng)目時(shí)，亦應(yīng)建立由規(guī)劃管理部門組織調(diào)查、征求公眾意見的公眾參與機(jī)制。規(guī)劃信息發(fā)布、風(fēng)貌資料提供、成果公開展覽、公眾意見反饋等程序都應(yīng)逐步規(guī)范化。

5.2 城市風(fēng)貌規(guī)劃審批實(shí)施管理中的公眾參與

近年來，北京、上海、深圳、江蘇、浙江、青島、濟(jì)南等省市在各類規(guī)劃中都對(duì)公眾參與進(jìn)行了有效的探索和實(shí)踐。通過第三方機(jī)構(gòu)開展了座談會(huì)、論壇，問卷調(diào)查等。

以北京市為例，2019年以來其探索性地引入“1+1+N”的責(zé)任規(guī)劃師模式。即邀請(qǐng)一名全職責(zé)任規(guī)劃師與一名高校合伙人和N家設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)配合（其中責(zé)任規(guī)劃師與高校合伙人由區(qū)政府統(tǒng)籌計(jì)劃配置，設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)則根據(jù)項(xiàng)目具體需要，在政府引導(dǎo)下?lián)駜?yōu)選擇），搭建綜合協(xié)同規(guī)劃平臺(tái)。在擴(kuò)大公眾參與的同時(shí)，激發(fā)社會(huì)活力，提升城市品質(zhì)。合作共贏的公眾參與方式，借由特色化的街區(qū)規(guī)劃?rùn)C(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)了共建、共治、共享的新局面。截至2021年年底，北京市16個(gè)城區(qū)已全部完成了責(zé)任規(guī)劃師聘任，近300個(gè)團(tuán)隊(duì)承擔(dān)了全市333個(gè)街鄉(xiāng)地區(qū)的責(zé)任規(guī)劃師工作，覆蓋率實(shí)現(xiàn)100%[5]。

在傳統(tǒng)公眾參與形式之外，各地也更加關(guān)注網(wǎng)絡(luò)形態(tài)下的公眾參與。通過設(shè)立專題網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等方式與公眾互動(dòng)，基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的新型參與機(jī)制也在一定程度上引領(lǐng)了城市規(guī)劃管理實(shí)踐中公眾參與的新趨勢(shì)。

5.3 城市風(fēng)貌規(guī)劃管理過程中公眾參與的階段及形式

在較為理想的情況下，公眾參與應(yīng)貫穿城市風(fēng)貌規(guī)劃前期編制、中期審批、后期實(shí)施等階段。并根據(jù)規(guī)劃管理階段的不同，通過書面調(diào)查、意見走訪、公眾接待日、公眾聽證會(huì)等不同程序，實(shí)現(xiàn)風(fēng)貌規(guī)劃全過程管理中公眾參與的有效性提升。

此外，根據(jù)風(fēng)貌規(guī)劃管理的不同階段，采用不同類型的公眾參與形式，有助于城市風(fēng)貌規(guī)劃的合理落實(shí)。例如，在編制涉及重點(diǎn)地段、重要公共項(xiàng)目的風(fēng)貌規(guī)劃時(shí)，建立由城市規(guī)劃委員會(huì)組織調(diào)查、征求公眾意見的機(jī)制，采用有選擇性的公眾參與（專業(yè)性的公眾代表決策等方式）可以提供更多、更廣泛切實(shí)的風(fēng)貌建議，提高風(fēng)貌規(guī)劃編制的落地性;而在城市規(guī)劃委員會(huì)/風(fēng)貌委員會(huì)審查項(xiàng)目規(guī)劃方案的階段，可以通過探索公眾旁聽會(huì)的方式提升決策過程的公開透明度[6]。

最后，建立社區(qū)規(guī)劃師制度，嘗試通過指導(dǎo)和培訓(xùn)實(shí)施正確的規(guī)劃流程，也是城市風(fēng)貌規(guī)劃管理過程中，踐行公眾參與的一種手段。2018年以來，上海楊浦區(qū)首創(chuàng)社區(qū)規(guī)劃師制度[7]，邀請(qǐng)12名來自不同高校規(guī)劃、建筑、景觀專業(yè)的專家一一對(duì)接轄域內(nèi)12個(gè)街鎮(zhèn)，為社區(qū)更新做長(zhǎng)期跟蹤指導(dǎo)，共同搭建了以政府為龍頭，街道和居委會(huì)為管理依托，居民、企業(yè)和機(jī)構(gòu)共同發(fā)展的良好平臺(tái)。

5.4 城市風(fēng)貌規(guī)劃管理過程中公眾參與有效性的提升

我國(guó)城市風(fēng)貌規(guī)劃領(lǐng)域的公眾參與層級(jí)相對(duì)較低，參與程序、程度也不盡明確，基本都停留在大的原則階段。風(fēng)貌規(guī)劃管理過程中公眾參與的相關(guān)保障制度迄今也沒有明確的專項(xiàng)法規(guī)加以說明，公眾參與的實(shí)效性低。針對(duì)此現(xiàn)狀，為了提升風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)施管理中的公眾參與有效性，建立健全公眾參與機(jī)制，可從以下幾方面著手。

5.4.1 建立完善的公眾參與法律保障體系

歐美等國(guó)城市規(guī)劃（城市設(shè)計(jì)）中的公眾參與都有明確的法律基礎(chǔ)，如英國(guó)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、德國(guó)的《建設(shè)法典》等[8]。在我國(guó)，風(fēng)貌規(guī)劃管理中的公眾參與層次較低，要提高公眾參與的有效性，相應(yīng)的保障性法律法規(guī)或相關(guān)條例亟須針對(duì)性的深化和補(bǔ)充。

5.4.2 設(shè)立相應(yīng)的公眾參與執(zhí)行機(jī)構(gòu)

在發(fā)達(dá)國(guó)家，公眾往往通過社區(qū)組織參與城市規(guī)劃。以美國(guó)為例，市民咨詢委員會(huì)、住房與規(guī)劃理事會(huì)[9]等社會(huì)團(tuán)體或組織不僅有權(quán)干涉城市規(guī)劃活動(dòng)，還可以通過公眾投票、游行等活動(dòng)，合理合法地干涉城市規(guī)劃決策[10]。

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行政治體制，通過市、縣、區(qū)各級(jí)人大代表、街道辦、居委會(huì)、第三方社區(qū)組織（如社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)、社區(qū)規(guī)劃師）等的協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌公眾更好地參與到城市風(fēng)貌規(guī)劃中來也是完全可能的。

5.4.3 建立暢通的公眾參與信息平臺(tái)

公眾參與城市風(fēng)貌規(guī)劃的基礎(chǔ)是及時(shí)掌握和準(zhǔn)確了解公眾對(duì)風(fēng)貌規(guī)劃信息發(fā)布和規(guī)劃內(nèi)容的解釋。我國(guó)多數(shù)城市并沒有法定的信息公布平臺(tái)，要提高公眾參與的有效性，一方面可以建立標(biāo)準(zhǔn)化的城市（風(fēng)貌）規(guī)劃信息發(fā)布平臺(tái)，使規(guī)劃公開、規(guī)劃結(jié)果公示和查詢變得更加合法和透明;另一方面，可以靈活地利用新媒體推介方式，通過代表社群、公眾號(hào)推送等網(wǎng)絡(luò)化治理模式，確保規(guī)劃反映民意，真正實(shí)現(xiàn)城市風(fēng)貌規(guī)劃的高效性、公開性和民主性。

6 結(jié)語

在城市風(fēng)貌規(guī)劃中提倡公眾參與，但參與本身并不是終極目的。將公眾參與作為一種認(rèn)識(shí)工具或集成在一個(gè)決策過程中，可以有效增強(qiáng)各利益群體的城市主人翁意識(shí)，并將不同利益相關(guān)者的不同觀點(diǎn)融入風(fēng)貌規(guī)劃管理的程序和成果之中。在城市風(fēng)貌規(guī)劃管理過程中，以社會(huì)團(tuán)體、市民為代表的公眾參與可以調(diào)動(dòng)、爭(zhēng)取到更多的利益相關(guān)者、產(chǎn)權(quán)人的理解、認(rèn)同以及政策支持，提高風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)施效率、開發(fā)成本效益、社會(huì)凝聚力，大大增強(qiáng)社會(huì)群體學(xué)習(xí)和行動(dòng)的能力，并進(jìn)一步推進(jìn)城市風(fēng)貌整體有序、協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)或及時(shí)阻止有害風(fēng)貌的產(chǎn)生。

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作者簡(jiǎn)介：吳亞偉（1986—），男，山東德州人，博士，講師，研究方向：風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)理論與方法、城市風(fēng)貌規(guī)劃與管理。